Phương thức hậu kiểm chi ngân sách qua Kho bạc Nhà nước theo mô hình hai cấp

Tóm tắt: Nghiên cứu tập trung phân tích phương thức hậu kiểm trong kiểm soát chi ngân sách nhà nước (NSNN) qua hệ thống Kho bạc Nhà nước (KBNN), trong bối cảnh hiện đại hóa tài chính công và áp dụng mô hình tổ chức hai cấp theo Quyết định số 385/QĐ-BTC ngày 26/02/2025 của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN (Quyết định số 385/QĐ-BTC). Trên cơ sở tổng hợp lý luận, kinh nghiệm quốc tế và phân tích thực tiễn giai đoạn 2016 - 2025, nghiên cứu chỉ ra rằng phương thức hậu kiểm là xu thế tất yếu nhằm nâng cao hiệu quả kiểm soát, giảm tải thủ tục hành chính và thúc đẩy giải ngân. Bài viết đánh giá thực trạng triển khai hậu kiểm tại KBNN, nhận diện những hạn chế về tổ chức bộ máy, quy trình kiểm soát và ứng dụng công nghệ. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất mô hình hậu kiểm chi ngân sách gồm ba nội dung trọng tâm: (i) Tổ chức bộ máy tách biệt chức năng thanh toán và kiểm soát; (ii) Kiểm soát chi theo mức độ rủi ro; (iii) Ứng dụng công nghệ thông tin, trí tuệ nhân tạo (AI) trong giám sát, phân tích và điều hành. Nghiên cứu góp phần cụ thể hóa định hướng phát triển KBNN đến năm 2030 và hoàn thiện thể chế kiểm soát chi trong giai đoạn chuyển đổi số.

Từ khóa: Hậu kiểm, kiểm soát chi ngân sách, KBNN, mô hình hai cấp, chuyển đổi số.

POST-CONTROL METHOD OF STATE BUDGET EXPENDITURE THROUGH THE STATE TREASURY UNDER A TWO-TIER MODEL

Abstract: This study focuses on analyzing the ex-post control method in the management of state budget expenditures (SBE) through the State Treasury (ST) system, in the context of public financial modernization and the implementation of a two-tier organizational model under Decision No. 385/QĐ-BTC (2025). Based on a synthesis of theoretical frameworks, international experiences, and an analysis of practical developments from 2016 to 2025, the research demonstrates that ex-post control is an inevitable trend aimed at enhancing control efficiency, reducing administrative burdens, and accelerating disbursement. The article assesses the current implementation of ex-post control in the ST system, identifying limitations in organizational structure, control procedures, and technology application. Accordingly, the author proposes a comprehensive ex-post expenditure control model with three core components: (i) organizational separation between payment and control functions; (ii) risk-based expenditure control; and (iii) application of information technology and artificial intelligence in monitoring, analysis, and decision-making. This research contributes to concretizing the development orientation of the ST system toward 2030 and improving the expenditure control framework in the digital transformation era.

Keywords: X-post control, budget expenditure control, State Treasury, two-tier model, digital transformation.

1. Đặt vấn đề

Trong bối cảnh cải cách tài chính công và chuyển đổi số quốc gia, việc nâng cao hiệu quả kiểm soát chi NSNN đặt ra yêu cầu cấp thiết phải đổi mới phương thức kiểm soát, từ mô hình “tiền kiểm” truyền thống sang “hậu kiểm” hiện đại, linh hoạt và dựa trên quản lý rủi ro. Hệ thống KBNN, với vai trò là đơn vị đầu mối kiểm soát chi NSNN, đang đứng trước yêu cầu tổ chức lại bộ máy, quy trình và công cụ kiểm soát để phù hợp với định hướng này.

Thực tế cho thấy, mặc dù khái niệm hậu kiểm đã được đề cập trong một số văn bản và nghiên cứu, nhưng việc triển khai vẫn còn lồng ghép, thiếu mô hình tổ chức chuyên biệt và chưa có sự tách bạch rõ ràng giữa các chức năng kiểm soát. Đặc biệt, trước năm 2025, mô hình tổ chức ba cấp của KBNN còn nhiều hạn chế trong phân công và phối hợp nghiệp vụ.

Về mặt lý luận, phương thức hậu kiểm là biểu hiện của cách tiếp cận quản trị công hiện đại, gắn kiểm soát với phân tích dữ liệu và đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách, thay vì chỉ dừng lại ở việc tuân thủ quy trình. Về mặt thực tiễn, trong bối cảnh Việt Nam đã có những chuyển động mạnh mẽ về thể chế, đặc biệt là với Quyết định số 455/QĐ-TTg ngày 13/4/2022 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030 (Quyết định số 455/QĐ-TTg) và Quyết định số 385/QĐ-BTC - thiết lập mô hình tổ chức KBNN hai cấp - việc nghiên cứu một mô hình hậu kiểm chi ngân sách chuyên biệt, tách bạch rõ ràng chức năng giữa các bộ phận trong hệ thống KBNN là yêu cầu cấp thiết nhằm cụ thể hóa các định hướng cải cách và đảm bảo hiệu quả triển khai.

Bài viết tập trung giải quyết các nội dung chính: (i) Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về phương thức hậu kiểm chi ngân sách trong bối cảnh KBNN tổ chức theo mô hình hai cấp; (ii) Đánh giá thực trạng triển khai hậu kiểm trong kiểm soát chi qua KBNN giai đoạn 2016 - 2025; (iii) Đề xuất mô hình hậu kiểm chi ngân sách phù hợp với điều kiện tổ chức và yêu cầu chuyển đổi số, bao gồm quy trình kiểm soát, tổ chức bộ máy và ứng dụng công nghệ thông tin.

2. Cơ sở lý thuyết về phương thức hậu kiểm

Phương thức là tổng hợp các cách thức, biện pháp và trình tự tổ chức thực hiện một hoạt động nào đó nhằm đạt được mục tiêu nhất định. Trong lĩnh vực tài chính công, phương thức thể hiện cách thức tổ chức kiểm soát, thực hiện chi tiêu ngân sách, được quy định theo nguyên tắc, trình tự thủ tục và hệ thống công cụ cụ thể.

Hậu kiểm (ex-post control) là hình thức kiểm soát được thực hiện sau khi hoạt động chi tiêu đã diễn ra. Mục tiêu của hậu kiểm là đánh giá tính hợp pháp, hợp lý, hiệu quả của khoản chi sau khi đã giải ngân, nhằm phát hiện sai sót, vi phạm và cung cấp thông tin cho cải tiến hệ thống kiểm soát, điều chỉnh chính sách và xử lý trách nhiệm nếu cần thiết.

Phương thức hậu kiểm trong kiểm soát chi ngân sách qua KBNN là hệ thống các cách thức tổ chức giám sát của KBNN đối với hành vi quyết định chi của đơn vị sử dụng ngân sách sau khi khoản chi đã được thực hiện. Đây là hình thức kiểm soát giá trị sau chi trên cơ sở phân loại rủi ro, thay thế cho phương thức tiền kiểm truyền thống vốn tập trung vào kiểm soát giá trị trước khi giải ngân.

Phương thức hậu kiểm trong kiểm soát chi NSNN là một nội dung cải cách quản lý tài chính công đã được quan tâm nghiên cứu trong nhiều năm gần đây, trong bối cảnh hiện đại hóa hoạt động của KBNN. Các nghiên cứu trong và ngoài nước đều cho thấy xu hướng chuyển từ kiểm soát trước chi sang mô hình kiểm soát sau chi theo nguyên tắc quản lý rủi ro và tăng cường trách nhiệm giải trình của các đơn vị sử dụng ngân sách.

Trong nước, một số công trình nghiên cứu như: Nguyễn Thị Thùy Linh (2021) nghiên cứu một số vấn đề về kiểm soát chi NSNN theo phương thức hậu kiểm; Lê Đức Trung (2022) nghiên cứu về nâng cao hiệu quả kiểm soát chi NSNN theo hướng quản lý rủi ro; Nguyễn Văn Dũng (2023) khi phân tích mô hình kiểm soát chi NSNN: Từ tiền kiểm đến hậu kiểm đã bước đầu đề cập đến vai trò của hậu kiểm trong kiểm soát chi NSNN, theo đó yêu cầu tách biệt giữa thanh toán và kiểm tra hiệu quả chi tiêu. Tuy nhiên, phần lớn các nghiên cứu này vẫn tiếp cận hậu kiểm như một xu hướng cải cách, mà chưa đi sâu vào điều kiện tổ chức, cơ sở pháp lý hay mô hình thực hiện trong hệ thống KBNN. Một số quy định của Bộ Tài chính, KBNN đã đề cập tới hình thức “thanh toán trước - kiểm soát sau” cho các khoản chi có rủi ro thấp, nhưng chưa xây dựng thành một mô hình kiểm soát hậu kiểm toàn diện.

Ở bình diện quốc tế, kinh nghiệm từ các quốc gia như Hàn Quốc, Úc, Thụy Điển hay Singapore cho thấy, mô hình hậu kiểm được triển khai hiệu quả khi gắn chặt với hệ thống quản trị rủi ro, kiểm toán nội bộ và các công cụ phân tích dữ liệu. Các nước này đều sử dụng công nghệ để theo dõi, phát hiện bất thường trong chi tiêu ngân sách sau khi thanh toán, đồng thời giao quyền tự chủ lớn hơn cho đơn vị chi tiêu, đi kèm với nghĩa vụ báo cáo và bị hậu kiểm định kỳ hoặc đột xuất.

Quyết định số 455/QĐ-TTg đã đặt ra định hướng chuyển đổi phương thức kiểm soát chi từ tiền kiểm sang hậu kiểm. Quyết định số 385/QĐ-BTC xác định rõ cơ cấu tổ chức của hệ thống KBNN theo mô hình hai cấp. Đây là điều kiện quan trọng để triển khai phương thức hậu kiểm chi ngân sách theo mô hình hai cấp một cách đồng bộ, tách biệt rõ ràng giữa bộ phận thanh toán và bộ phận kiểm tra sau - một mô hình kiểm soát chi ngân sách hiện đại, hiệu quả và phù hợp với thông lệ quốc tế.

Hiện nay, chưa có các nghiên cứu chuyên sâu về mô hình hậu kiểm hai cấp trong bối cảnh hệ thống KBNN đã có đủ điều kiện pháp lý và tổ chức để vận hành. Việc làm rõ nội hàm của phương thức hậu kiểm, xác định vai trò của mô hình hai cấp trong chi ngân sách và đề xuất các giải pháp triển khai đồng bộ là khoảng trống mà bài viết này hướng tới. Đây cũng là nội dung để cụ thể hóa chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030.

Yêu cầu của phương thức hậu kiểm chi ngân sách

Để thực hiện phương thức hậu kiểm chi ngân sách theo mô hình hai cấp, theo quan điểm của tác giả cần thực hiện các nội dung sau:

Tổ chức kiểm soát tách biệt: Tách bạch rõ ràng giữa bộ phận thực hiện thanh toán và bộ phận thực hiện kiểm soát giá trị chi sau thanh toán. Bộ phận thanh toán chỉ kiểm tra điều kiện chi (số dư, thủ tục hành chính) và thực hiện chi ngân sách trong phạm vi dự toán/kế hoạch vốn đầu tư, còn bộ phận hậu kiểm đánh giá toàn diện tính hợp pháp, hợp lý, hiệu quả và rủi ro của khoản chi sau khi thanh toán.

Phân công nhiệm vụ rõ ràng giữa các cấp Kho bạc: Theo Quyết định số 385/QĐ-BTC, hệ thống KBNN tổ chức theo mô hình hai cấp đảm bảo tốt cho yêu cầu chuyên môn hóa. Tại KBNN Trung ương, xây dựng cơ chế, chính sách, quy trình nghiệp vụ; tại KBNN khu vực (Phòng nghiệp vụ và Phòng Giao dịch), thực hiện hậu kiểm chi ngân sách.

Tổ chức kiểm soát sau thanh toán theo mức độ rủi ro của các khoản chi: Tại bộ phận kiểm soát sau khi thanh toán cần thực hiện kiểm soát theo mức độ rủi ro, nghĩa là các khoản chi được phân loại theo tiêu chí về tính chất chi, lịch sử sai phạm, và chất lượng hoạt động của đơn vị sử dụng ngân sách. Các khoản chi an toàn hoặc có mức rủi ro thấp sẽ được ưu tiên không kiểm tra hoặc chỉ chọn mẫu. Trong khi đó, các khoản chi có rủi ro trung bình hoặc cao sẽ kiểm soát chặt chẽ hơn, kiểm tra toàn diện về hồ sơ, khối lượng, giá trị và đối chiếu thực tế nếu cần. Việc kiểm soát theo mức độ rủi ro cho phép tập trung nguồn lực vào những khoản chi tiềm ẩn sai phạm, qua đó nâng cao hiệu quả kiểm soát và giảm thiểu kiểm tra dàn trải, hình thức.

Hệ thống dữ liệu tích hợp: Phương thức hậu kiểm hiện đại đòi hỏi sự hỗ trợ từ hệ thống công nghệ thông tin để theo dõi, phân tích dữ liệu chi tiêu sau giải ngân, cảnh báo sớm các bất thường, phục vụ cho việc xác định đối tượng kiểm tra trọng điểm.

Quy trình hậu kiểm chi NSNN

Dựa trên thực tiễn và lý luận về quản trị rủi ro, quy trình hậu kiểm chi ngân sách qua KBNN cần thiết kế đơn giản gồm:

Bước 1 - Tiếp nhận hồ sơ thanh toán: Đơn vị sử dụng ngân sách gửi hồ sơ thanh toán tới KBNN; hồ sơ bao gồm chứng từ thanh toán, dự toán, tài liệu chứng minh khối lượng, đơn giá…

Bước 2 - Thực hiện thanh toán: Bộ phận thanh toán của KBNN thực hiện chi trả theo đúng dự toán và quy định về điều kiện chi, không đi sâu kiểm tra nội dung giá trị.

Bước 3 - Thực hiện kiểm soát sau khi chi: Tổ chức kiểm tra hồ sơ, xác minh giá trị thanh toán, đối chiếu chứng từ, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý, hiệu quả khoản chi.

3. Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng tổng hợp các phương pháp sau:

Phương pháp phân tích tài liệu thứ cấp: Thu thập, phân tích các văn bản pháp lý (Luật NSNN, các nghị định, thông tư, quyết định của Thủ tướng Chính phủ và Bộ Tài chính), các báo cáo của KBNN, cùng với các nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến phương thức hậu kiểm chi ngân sách.

Phương pháp so sánh đối chiếu: So sánh giữa phương thức tiền kiểm và hậu kiểm, giữa mô hình tổ chức ba cấp trước đây và mô hình hai cấp theo Quyết định số 385/QĐ-BTC, qua đó xác định lợi ích, điều kiện triển khai và các thách thức đặt ra.

Phương pháp tổng hợp và hệ thống hóa: Dùng để xây dựng mô hình lý thuyết về phương thức hậu kiểm chi ngân sách kết hợp kiểm soát theo mức độ rủi ro của các khoản chi ngân sách, đồng thời đề xuất hệ thống giải pháp tổ chức thực hiện phù hợp với thực tiễn của Việt Nam.

4. Thực trạng phương thức hậu kiểm chi NSNN qua KBNN

4.1. Tình hình kiểm soát chi NSNN giai đoạn 2016 - 2025

Giai đoạn 2016 - 2025 là thời kỳ đánh dấu sự gia tăng mạnh mẽ quy mô chi NSNN được kiểm soát qua hệ thống KBNN. Theo số liệu thống kê tại Bảng 1, tổng dự toán/kế hoạch vốn ngân sách được giao trong giai đoạn này đạt khoảng 16.818 nghìn tỉ đồng, trong đó 15.376 nghìn tỉ đồng đã được giải ngân, đạt tỉ lệ giải ngân trung bình là 91,4%.

Dễ nhận thấy, từ sau năm 2020, tỉ lệ giải ngân được duy trì ở mức cao, đặc biệt trong các năm gần đây (năm 2024 đạt 93,0%; năm 2025 dự kiến đạt 94,9%). Điều này phản ánh nỗ lực cải cách thủ tục kiểm soát chi, thúc đẩy nhanh quá trình thanh toán ngân sách ra nền kinh tế.

Bảng 1: Kiểm soát chi ngân sách qua KBNN

Đơn vị tính: Tỉ đồng

Nguồn: KBNN Việt Nam

4.2. Thực trạng triển khai phương thức hậu kiểm chi ngân sách

Quy trình kiểm soát chi ngân sách qua KBNN

Trước năm 2025, kiểm soát chi ngân sách qua hệ thống KBNN tuân thủ Nghị định số 11/2020/NĐ-CP ngày 20/01/2020 của Chính phủ quy định về thủ tục hành chính thuộc lĩnh vực KBNN; Thông tư số 62/2020/TT-BTC ngày 22/6/2020 của Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn kiểm soát, thanh toán các khoản chi thường xuyên từ NSNN qua KBNN; Quyết định số 890/QĐ-KBNN ngày 02/3/2022 của Tổng Giám đốc KBNN về việc ban hành Quy trình kiểm soát, thanh toán dự án sử dụng vốn đầu tư công qua hệ thống KBNN.

Từ các văn bản liên quan đến kiểm soát chi NSNN, tác giả thiết lập quy trình Quy trình kiểm soát chi ngân sách qua Sơ đồ 1.

Sơ đồ 1: Kiểm soát chi NSNN qua KBNN hiện nay

Nguồn: Tác giả xây dựng

Giải thích quy trình

- Bước 1: Đơn vị sử dụng ngân sách chuyển hồ sơ thanh toán đến bộ phận tiếp nhận hồ sơ của KBNN;

- Bước 2: KBNN kiểm tra thủ tục hành chính theo Nghị định số 11/2020/NĐ-CP;

- Bước 3: Phân loại hồ sơ để áp dụng các hình thức thanh toán phù hợp;

- Bước 4: Kiểm soát chi, nếu:

+ Các khoản chi có độ rủi ro thấp áp dụng hình thức thanh toán trước - kiểm soát sau;

+ Các khoản chi có độ rủi ro trung bình và cao áp dụng hình thức kiểm soát trước - thanh toán sau.

Nhận xét về quy trình kiểm soát chi ngân sách với phương thức hậu kiểm chi ngân sách

Từ quy trình kiểm soát chi ngân sách thực tế so với cơ sở lý thuyết được tác giả xây dựng trên đây, có thể thấy rằng:

(1) Về phạm vi áp dụng: Trước năm 2025, khái niệm “hậu kiểm” chủ yếu được hiểu như hoạt động kiểm tra sau khi thanh toán, nhưng chưa hình thành một phương thức tổ chức chuyên biệt. Hình thức “thanh toán trước - kiểm soát sau” được áp dụng chủ yếu đối với chi thường xuyên và các khoản chi có rủi ro thấp. Tuy nhiên, phạm vi này còn hẹp, chưa gắn liền với các quy trình, bộ máy và hệ thống kiểm soát rủi ro đầy đủ.

(2) Tổ chức kiểm soát tách biệt: Mô hình tổ chức ba cấp (trước năm 2025) bộ phận thanh toán và bộ phận thực hiện kiểm soát giá trị chi sau thanh toán nằm trong cùng một đơn vị. Tuy nhiên, kể từ khi Quyết định số 385/QĐ-BTC có hiệu lực, hệ thống KBNN chính thức chuyển sang mô hình hai cấp (KBNN Trung ương và KBNN khu vực), tạo điều kiện thuận lợi để phân công chuyên biệt: một bộ phận chỉ thực hiện thanh toán, một bộ phận chuyên trách thực hiện hậu kiểm.

(3) Tổ chức kiểm soát sau thanh toán theo mức độ rủi ro của các khoản chi: Dù đã có bước đầu phân loại khoản chi theo rủi ro (cao, thấp), song hệ thống KBNN chưa xây dựng được khung đánh giá rủi ro chuẩn hóa hoặc danh mục chất lượng hoạt động của đơn vị sử dụng ngân sách làm cơ sở cho việc hậu kiểm chọn lọc. Tuy nhiên, bước đầu đã hình thành được khái niệm về kiểm soát sau (thể hiện trên Sơ đồ 1) là hình thức thanh toán trước - kiểm soát sau (bước 4.1 và bước 4.2).

(4) Hệ thống dữ liệu tích hợp: Việc kiểm soát chi của KBNN nhất là sự chuyển dịch giữa các bước trong quy trình vẫn chủ yếu dựa trên hồ sơ giấy tờ và thực hiện thủ công, dẫn tới chưa có sự tổng hợp dữ liệu và hỗ trợ từ hệ thống phân tích dữ liệu hoặc công cụ quản lý rủi ro hiện đại.

5. Giải pháp và khuyến nghị

5.1. Giải pháp về phương thức hậu kiểm chi ngân sách

Thứ nhất, tổ chức thực hiện phương thức hậu kiểm chi ngân sách: Xây dựng quy trình hậu kiểm chi ngân sách thống nhất toàn hệ thống KBNN (Sơ đồ 2), theo đó xác định rõ 3 bộ phận của KBNN trong quy trình là: (1) Tiếp nhận hồ sơ; (2) Thanh toán; (3) Kiểm soát giá trị.

Sơ đồ 2: Quy trình hậu kiểm chi ngân sách qua KBNN

Nguồn: Tác giả xây dựng

Quy trình được tóm tắt như sau:

(1) Đơn vị sử dụng ngân sách gửi hồ sơ đến bộ phận tiếp nhận hồ sơ của KBNN theo hình thức trực tuyến hoặc trực tiếp để kiểm tra thủ tục hành chính đối với các khoản chi ngân sách;

(2) Bộ phận tiếp nhận hồ sơ chuyển hồ sơ đến bộ phận thanh toán;

(3) Bộ phận thanh toán làm thủ tục xuất quỹ ngân sách cho đơn vị thụ hưởng;

(4) Bộ phận thanh toán chuyển bộ phận kiểm soát giá trị;

(5) Bộ phận kiểm soát giá trị kiểm soát theo quy định hiện hành, nếu có sự sai lệch so với số đã thanh toán thực hiện thông báo cho bộ phận thanh toán, đơn vị sử dụng ngân sách điều chỉnh.

Thứ hai, tổ chức bộ máy hậu kiểm theo hướng chuyên biệt hóa: Theo mô hình tổ chức hai cấp mới của hệ thống KBNN, việc vận hành phương thức hậu kiểm chi NSNN cần được gắn với yêu cầu tách bạch rõ ràng chức năng giữa bộ phận thực hiện thanh toán và bộ phận kiểm soát giá trị chi tại các KBNN khu vực. Đây là điều kiện tiên quyết để đảm bảo tính độc lập, khách quan và chuyên môn hóa trong hoạt động kiểm soát sau chi.

(1) Tại cấp địa phương - KBNN khu vực: Tại KBNN khu vực, cần tổ chức hai bộ phận nghiệp vụ độc lập:

- Bộ phận thanh toán: Chịu trách nhiệm thực hiện chi NSNN trên cơ sở hồ sơ hợp lệ, kiểm tra điều kiện chi (dự toán, số dư, biểu mẫu hành chính), và chuyển khoản cho đơn vị thụ hưởng. Thiết kế bộ phận này tại văn phòng kho bạc khu vực và Phòng Giao dịch.

- Bộ phận kiểm soát giá trị: Thực hiện hậu kiểm giá trị các khoản chi đã được thanh toán, bao gồm: kiểm tra khối lượng, đơn giá, định mức, hợp đồng, biên bản nghiệm thu… để đánh giá tính hợp pháp, hợp lý, hiệu quả khoản chi. Thiết kế bộ phận này đặt tại trụ sở Kho bạc khu vực để kiểm soát toàn bộ giá trị các khoản chi của toàn bộ không gian do Kho bạc khu vực phục vụ.

(2) Nguyên tắc phối hợp và phân công nhiệm vụ: Tuyệt đối không để cán bộ thanh toán thực hiện kiểm soát giá trị, nhằm loại trừ nguy cơ xung đột lợi ích và sai sót hệ thống trong quy trình kiểm soát chi; hồ sơ thanh toán sau khi xử lý xong phải được luân chuyển nội bộ từ bộ phận thanh toán sang bộ phận kiểm soát giá trị theo định kỳ (ngày/tuần/tháng tùy loại khoản chi và mức độ rủi ro); thiết lập quy chế phối hợp giữa hai bộ phận: Quy định rõ thời hạn, hình thức chuyển giao, chế độ báo cáo và quy trình xử lý khi phát hiện sai lệch sau chi.

Thứ ba, xây dựng và vận hành khung kiểm soát chi theo mức độ rủi ro: Trong bối cảnh chuyển đổi số ngành tài chính và định hướng xây dựng Kho bạc số, hoạt động kiểm soát chi ngân sách cần được thiết kế dựa trên sự kết hợp giữa hai nhóm yếu tố tác động chính: (i) Chất lượng hoạt động của đơn vị sử dụng ngân sách; và (ii) Mức độ rủi ro của các khoản chi NSNN (Biểu đồ 1).

Biểu đồ 1: Khung kiểm soát chi NSNN theo mức độ rủi ro

Nguồn: Tác giả xây dựng

Chất lượng hoạt động của đơn vị sử dụng ngân sách được đánh giá dựa trên mức độ tuân thủ các quy định về tài chính đã được quy định, tần suất sai sót trong các khoản chi đã thực hiện trước đó. Mức độ rủi ro của khoản chi NSNN phụ thuộc vào tính chất nghiệp vụ, đối tượng thụ hưởng và điều kiện pháp lý của khoản chi. Chất lượng kiểm soát chi của KBNN có thể được xem là một hàm số phụ thuộc đồng thời vào hai biến trên. Khi chỉ một trong hai yếu tố bị biến động (tăng/giảm) thì kết quả hoạt động kiểm soát chi sẽ thay đổi tương ứng. Mối quan hệ đó thể hiện trên Biểu đồ 1. Mức độ rủi ro của các khoản chi ngân sách cũng ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động kiểm soát của KBNN và mối quan hệ này có tính chất ngược chiều.

Mức 1 (rủi ro thấp): Tạm ứng, thanh toán theo hóa đơn.

Mức 2: Thanh toán các khoản chi của dự án đã được quyết toán hoàn thành, kinh phí hỗ trợ từ NSNN.

Mức 3: Thanh toán các khoản chi khác.

Mức 4: Thanh toán chi phí hỗ trợ giải phóng mặt bằng.

Mức 5 (rủi ro cao nhất): Thanh toán các khoản chi lần cuối trong các hợp đồng.

Thứ tư, ứng dụng công nghệ và số hóa hoạt động hậu kiểm: Trong bối cảnh hệ thống KBNN đã chuyển sang mô hình tổ chức hai cấp với các bộ phận nghiệp vụ đặt ở nhiều vị trí không đồng địa điểm, đặc biệt là giữa Phòng Giao dịch và các phòng chuyên môn tại trụ sở KBNN khu vực, việc ứng dụng công nghệ thông tin và số hóa toàn bộ quy trình hậu kiểm trở nên hết sức cấp thiết để bảo đảm sự kết nối, hiệu quả và minh bạch trong chi ngân sách.

(1) Triển khai hệ thống phần mềm hậu kiểm chuyên dụng: Phát triển một nền tảng phần mềm hậu kiểm tích hợp thống nhất toàn quốc, đồng bộ dữ liệu với các hệ thống hiện hành như: TABMIS (Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc); Cổng dịch vụ công KBNN (nơi đơn vị sử dụng ngân sách gửi hồ sơ trực tuyến); Hệ thống thanh toán điện tử liên ngân hàng.

Phần mềm cần đáp ứng các chức năng sau: Tự động tiếp nhận và phân loại hồ sơ theo nhóm rủi ro; Quản lý vòng đời hồ sơ hậu kiểm: tiếp nhận - kiểm tra - kiến nghị - điều chỉnh - báo cáo; Hỗ trợ theo dõi trạng thái xử lý và cảnh báo khi hồ sơ tồn đọng, chậm kiểm tra hoặc có dấu hiệu bất thường.

(2) Kết nối ba bộ phận xử lý phân tán theo không gian: Hệ thống công nghệ phải đảm bảo kết nối trực tuyến và đồng bộ thời gian thực giữa ba bộ phận nghiệp vụ chính: Bộ phận tiếp nhận - Bộ phận thanh toán - Bộ phận kiểm soát giá trị.

Việc phân tán địa lý yêu cầu sử dụng hệ thống xử lý dữ liệu tập trung trên nền tảng điện toán đám mây hoặc kết nối thông suốt qua mạng WAN bảo mật, để tránh phụ thuộc vào luân chuyển hồ sơ vật lý, giảm thời gian và tránh rủi ro sai sót do chuyển giao thủ công.

(3) Ứng dụng phân tích dữ liệu và AI: Phân tích dữ liệu sẽ được ứng dụng để: Phân tích lịch sử chi tiêu và phát hiện xu hướng bất thường; gán điểm rủi ro tự động cho từng hồ sơ chi theo tiêu chí: Loại chi, đơn vị, thời điểm, số tiền, lĩnh vực… AI và học máy (ML) hỗ trợ: Đề xuất đối tượng kiểm tra trọng điểm dựa trên hành vi chi tiêu và tiền sử sai phạm; nhận diện mâu thuẫn giữa các khoản chi, trùng lặp định mức, đơn giá bất hợp lý; dự báo các khu vực, lĩnh vực hoặc đơn vị tiềm ẩn rủi ro cao để ưu tiên hậu kiểm.

(4) Phát triển hệ thống bảng điều khiển (dashboard) quản lý giám sát theo thời gian thực: Xây dựng bảng điều khiển trực quan tại KBNN Trung ương và KBNN khu vực, hiển thị: Tỉ lệ hồ sơ đã hậu kiểm/đã thanh toán; Tỉ lệ sai sót theo từng đơn vị hoặc lĩnh vực chi; Trạng thái xử lý các kiến nghị sau hậu kiểm. Bảng điều khiển này hỗ trợ giám sát nội bộ tức thời và báo cáo nhanh tới lãnh đạo. Đây là công cụ hỗ trợ ra quyết định điều chỉnh quy trình, tổ chức nhân sự hoặc phân công nhiệm vụ theo mức độ rủi ro thực tế.

5.2. Khuyến nghị chính sách

Đối với KBNN

Thứ nhất, hoàn thiện thể chế và quy định pháp lý

- Cần ban hành thông tư hoặc hướng dẫn chi tiết quy trình hậu kiểm chi NSNN thống nhất toàn hệ thống KBNN.

- Xây dựng khung phân loại rủi ro các khoản chi NSNN làm căn cứ pháp lý cho kiểm soát theo rủi ro.

- Quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các bộ phận trong quy trình hậu kiểm để đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Thứ hai, về tổ chức bộ máy và điều hành nghiệp vụ

- Rà soát, kiện toàn mô hình tổ chức theo hướng tách biệt bộ phận thanh toán và bộ phận kiểm soát giá trị tại các KBNN khu vực.

- Ban hành quy chế phối hợp nội bộ giữa các bộ phận thực hiện hậu kiểm, đặc biệt quy định về quy trình luân chuyển hồ sơ và xử lý sai lệch sau chi.

- Phân công nhân sự, đào tạo chuyên môn theo định hướng kiểm soát chuyên sâu và theo rủi ro.

Thứ ba, về ứng dụng công nghệ và phát triển hệ thống số

- Xây dựng và triển khai phần mềm hậu kiểm tích hợp trên toàn quốc, kết nối đồng bộ với TABMIS, Cổng dịch vụ công và hệ thống thanh toán điện tử.

- Phát triển hạ tầng công nghệ phục vụ xử lý dữ liệu tập trung và kết nối thời gian thực giữa các bộ phận phân tán tại các cấp KBNN.

- Ứng dụng AI và phân tích dữ liệu để tự động gán điểm rủi ro, phát hiện bất thường và hỗ trợ lựa chọn hồ sơ kiểm tra trọng điểm.

Đối với các KBNN khu vực

Khi thực thi nghiệp vụ hậu kiểm tại địa phương, các KBNN khu vực cần:

- Triển khai thực hiện đúng mô hình phân tách chức năng giữa thanh toán và kiểm soát giá trị.

- Áp dụng khung kiểm soát chi NSNN theo mức độ rủi ro để xác định hồ sơ cần ưu tiên kiểm tra.

- Thường xuyên tổng hợp, báo cáo tỉ lệ sai sót, kết quả hậu kiểm, đồng thời phản hồi kiến nghị điều chỉnh lên cấp trên để cải tiến quy trình.

Đối với đơn vị sử dụng NSNN

Trong việc phối hợp và nâng cao trách nhiệm giải trình, đơn vị sử dụng NSNN cần:

- Tuân thủ nghiêm quy định hồ sơ, thủ tục gửi KBNN, tăng cường tính minh bạch và chính xác trong lập hồ sơ chi.

- Chủ động phối hợp trong quá trình hậu kiểm, tiếp nhận phản hồi và điều chỉnh sai sót theo kiến nghị từ KBNN.

- Tự đánh giá nội bộ và cải tiến quy trình sử dụng NSNN để giảm thiểu rủi ro và sai sót trong chi tiêu công.

6. Kết luận

Phương thức hậu kiểm chi ngân sách qua hệ thống KBNN là xu thế tất yếu trong bối cảnh hiện đại hóa tài chính công và xây dựng Kho bạc số. Bài viết đã chỉ ra rằng, để triển khai hiệu quả công tác hậu kiểm, cần đảm bảo ba điều kiện cốt lõi: (i) Mô hình tổ chức hai cấp với sự tách bạch chức năng; (ii) Quy trình kiểm soát chi dựa trên phân loại rủi ro; (iii) Ứng dụng công nghệ số trong quản lý và giám sát hậu kiểm.

Từ phân tích thực trạng và những khoảng cách giữa lý thuyết và triển khai thực tiễn, tác giả đề xuất một mô hình hậu kiểm chuyên biệt, với cơ chế tổ chức - công nghệ đồng bộ, giúp nâng cao chất lượng kiểm soát chi ngân sách, đồng thời giảm áp lực thủ tục hành chính, thúc đẩy giải ngân hiệu quả.

Các khuyến nghị chính sách hướng đến việc hoàn thiện thể chế, tổ chức lại bộ máy kiểm soát, hiện đại hóa công cụ và nâng cao năng lực phối hợp giữa các cấp KBNN và đơn vị sử dụng ngân sách. Đây là tiền đề quan trọng để hướng tới một nền tài chính công minh bạch, hiệu quả và thích ứng với yêu cầu phát triển trong thời kỳ chuyển đổi số.

Tài liệu tham khảo:

1. Thông tư số 62/2020/TT-BTC ngày 22/6/2020 của Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn kiểm soát, thanh toán các khoản chi thường xuyên từ NSNN qua KBNN.

2. Quyết định số 925/QĐ-BTC ngày 04/3/2025 của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN khu vực thuộc KBNN.

3. Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật NSNN.

4. Nghị định số 11/2020/NĐ-CP ngày 20/01/2020 của Chính phủ quy định về thủ tục hành chính thuộc lĩnh vực KBNN.

5. Quyết định số 890/QĐ-KBNN ngày 02/3/2022 của Tổng Giám đốc KBNN về việc ban hành Quy trình kiểm soát, thanh toán dự án sử dụng vốn đầu tư công qua hệ thống KBNN.

6. Quyết định số 43/QĐ-KBNN ngày 05/3/2025 của Giám đốc KBNN quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ban Chính sách - Pháp chế thuộc KBNN.

7. Quyết định số 251/QĐ-KBNN ngày 06/3/2025 của Giám đốc KBNN quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Phòng Giao dịch thuộc KBNN khu vực.

8. Quyết định số 254/QĐ-KBNN ngày 06/3/2025 của Giám đốc KBNN quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các phòng (trừ Phòng Giao dịch) của KBNN khu vực.

9. Lê Đức Trung (2022). Nâng cao hiệu quả kiểm soát chi NSNN theo hướng quản lý rủi ro. Tạp chí Quản lý Tài chính Công, (6), trang 34-39.

10. Nguyễn Thị Thùy Linh (2021). Một số vấn đề về kiểm soát chi NSNN theo phương thức hậu kiểm. Tạp chí Tài chính, (8), trang 28-32.

11. Nguyễn Văn Dũng (2023). Phân tích mô hình kiểm soát chi NSNN: Từ tiền kiểm đến hậu kiểm. Tạp chí Kinh tế và Dự báo, (23), trang 56-60.

12. Quốc hội (2015). Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13.

13. World Bank (2019). Public Financial Management Reforms: Lessons from International Experience. Washington, D.C.

14. OECD (2017). Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries. OECD Publishing.

15. INTOSAI (2016). Guidelines on Internal Control Standards for the Public Sector. International Organization of Supreme Audit Institutions.

16. Australian Department of Finance (2020). Risk-based Approaches to Budget Execution and Payment Controls. Canberra.

17. Korean Ministry of Economy and Finance (2021). Korea’s Treasury System Reform: From Ex-ante to Ex-post Controls.