Để có được sự ổn định trên thị trường vàng trong những năm gần đây, đó là nhờ sự quyết tâm, nỗ lực của Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước (NHNN) trong “cuộc chiến” dai dẳng kéo dài. Trong 10 năm qua, Việt Nam đã xây dựng và triển khai các khuôn khổ pháp lý để xóa bỏ hoàn toàn một “chợ” thị trường vàng hỗn loạn, từ đó sắp xếp, đưa thị trường vàng đi vào quỹ đạo ổn định.
“Cuộc chiến” dai dẳng trong bối cảnh những bất ổn kinh tế vĩ mô, xáo trộn trên thị trường vàng trong suốt giai đoạn 2008 - 2011
Giai đoạn 2008 - 2011, do ảnh hưởng của suy thoái kinh tế toàn cầu kéo theo sự bất ổn của kinh tế vĩ mô trong nước, thị trường ngoại tệ, thị trường vàng biến động mạnh và khó lường; lạm phát cao kỷ lục làm giảm sức mua của VND, ảnh hưởng đến lòng tin vào đồng nội tệ, gia tăng tâm lý găm giữ vàng, ngoại tệ của các tổ chức, cá nhân trong nền kinh tế như một phương tiện tiết kiệm, đảm bảo giá trị tài sản, phòng ngừa rủi ro mất giá của đồng nội tệ; thị trường bất động sản và chứng khoán sụt giảm mạnh, cán cân thanh toán đảo chiều, đồng nội tệ chịu áp lực mất giá mạnh, dự trữ ngoại hối Nhà nước (DTNHNN) ở mức thấp, thị trường ngoại tệ thường xuyên bất ổn.
Trong giai đoạn này, tình trạng vàng hóa trong nền kinh tế càng trở nên trầm trọng, vàng được sử dụng rộng rãi làm thước đo giá trị, là phương tiện thanh toán và cất trữ. Nhu cầu vàng miếng trong nước ở mức cao, thường xuyên xuất hiện nhiều cơn “sốt vàng” ảnh hưởng đến ổn định kinh tế - xã hội. Thị trường vàng thế giới và trong nước biến động mạnh, trong đó giá vàng thế giới liên tục tăng cao kỷ lục, gần 1.920 USD/oz vào tháng 9/2011, tăng 300% so với đầu năm; giá vàng trong nước tăng mạnh lên gần 50 triệu đồng/lượng, thị trường vàng hỗn loạn, người dân đổ xô đi mua vàng, nhiều đối tượng có hành vi làm giá, đầu cơ, tạo nên các cơn “sốt vàng” gây mất cân đối lớn về cung cầu vàng.
Việc xảy ra tình trạng trên là do các chính sách quản lý thị trường vàng không phù hợp trong điều kiện thị trường vàng biến động mạnh, tạo ra lợi ích của việc nắm giữ vàng, gia tăng bất ổn đến thị trường ngoại hối và kinh tế vĩ mô trong nước.
Bên cạnh đó, trong bối cảnh thị trường vàng biến động mạnh, mục tiêu ban đầu của chính sách huy động và cho vay vốn bằng vàng để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không còn phát huy tác dụng, thay vào đó càng làm gia tăng hoạt động đầu cơ, gián tiếp dẫn tới tình trạng vàng hóa trong nền kinh tế, tạo ra những hệ lụy ảnh hưởng đến thanh khoản của hệ thống, càng làm gia tăng bất ổn kinh tế vĩ mô.
Giai đoạn này, mỗi khi chênh lệch giá vàng trong nước so với giá vàng thế giới chỉ vài trăm nghìn đồng/lượng, thị trường thường xuất hiện tình trạng xuất, nhập lậu vàng qua biên giới để thu lợi, ảnh hưởng lớn đến tỷ giá VND/USD trên thị trường tự do, gây áp lực lên thị trường ngoại tệ và tỷ giá chính thức, từ đó ảnh hưởng bất lợi tới việc điều hành chính sách tiền tệ, kiểm soát lạm phát, cũng như ổn định kinh tế vĩ mô. Hằng năm, NHNN thường phải cho phép các tổ chức tín dụng (TCTD), doanh nghiệp nhập khẩu vàng nguyên liệu với khối lượng lớn để sản xuất vàng miếng. Tuy nhiên, biện pháp này cũng không đủ để hạ nhiệt thị trường vàng, thị trường trong nước thường xuyên diễn biến căng thẳng, cung cầu vàng trong nước vẫn mất cân đối lớn, càng gây sức ép trầm trọng lên tỷ giá chính thức và tỷ giá tự do, tác động tiêu cực đến công tác điều hành chính sách tiền tệ. DTNHNN duy trì ở mức thấp và suy giảm mạnh (chạm xuống mức đáy vào tháng 12/2011), thị trường ngoại tệ biến động mạnh. Mặc dù, tháng 2/2011, NHNN đã điều chỉnh tỷ giá tăng 9,3% nhưng sức ép lên thị trường ngoại tệ vẫn không suy giảm, cung cầu ngoại tệ mất cân bằng khiến NHNN phải thực hiện bán ngoại tệ can thiệp thị trường nhưng vẫn không làm dịu bớt căng thẳng trên thị trường ngoại tệ.
Những quyết sách kiên định, táo bạo và kịp thời của NHNN để thay đổi cục diện thị trường vàng
Xác định thói quen, tập quán nắm giữ vàng ở nước ta đã hình thành từ lâu đời; đồng thời, tâm lý khách hàng trên thị trường vàng thường dễ bị xáo trộn, càng làm gia tăng những bất ổn trong bối cảnh kinh tế vĩ mô gặp khó khăn trong giai đoạn này. Thay đổi thói quen và ổn định tâm lý trên thị trường vàng là rất khó khăn, cần một quá trình lâu dài; chỉ khi kinh tế vĩ mô duy trì ổn định bền vững, lạm phát được kiểm soát tốt, lòng tin vào giá trị đồng Việt Nam được nâng cao, môi trường đầu tư, kinh doanh được minh bạch, các kênh đầu tư khác được phát triển lành mạnh… sẽ khuyến khích người dân chuyển vàng thành tiền đưa vào sản xuất, kinh doanh, là tiền đề vững chắc để duy trì ổn định, bền vững trên thị trường vàng.
NHNN xác định những bất ổn trên thị trường vàng là một trong những nguyên nhân gây biến động tỷ giá, gia tăng áp lực lên thị trường ngoại tệ, ảnh hưởng đến DTNHNN, gây khó khăn trong công tác điều hành chính sách tiền tệ. NHNN đã quyết định trước mắt phải tập trung ổn định thị trường vàng thông qua việc sắp xếp lại thị trường, đặc biệt là thị trường vàng miếng, loại bỏ những nhân tố gây đầu cơ, tạo sóng làm xáo trộn thị trường vàng trong nước.
Nếu tiếp tục biện pháp cho phép nhập khẩu vàng như trước đây sẽ ảnh hưởng lớn đến thị trường ngoại tệ đang diễn biến căng thẳng, khó đảm bảo DTNHNN không suy giảm. Sau khi cân nhắc kỹ lưỡng, NHNN đã đề xuất Thủ tướng Chính phủ biện pháp tình thế áp dụng trong thời gian chuyển đổi cơ chế chính sách, đó là cho phép TCTD bán một phần vàng tồn quỹ ra thị trường để dịu bớt căng thẳng cung cầu vàng miếng.
Xác định đây là “trận đánh” cân não, cần triển khai kịp thời và nhanh chóng, NHNN đã quyết liệt chỉ đạo và gấp rút xây dựng khung pháp lý để triển khai thực hiện. Việc TCTD bán một phần vàng tồn quỹ để can thiệp thị trường diễn ra trong thời gian ngắn (hơn 2 tháng cuối năm 2011), đã nhanh chóng hạ nhiệt các “cơn sốt vàng” và thu hẹp khoảng cách giữa giá vàng trong nước và giá vàng thế giới, góp phần hạn chế hoạt động thao túng giá vàng của giới đầu cơ, tiết kiệm ngoại tệ nhập khẩu hơn so với biện pháp cấp hạn ngạch nhập khẩu vàng.
Quyết tâm xóa bỏ “vàng hóa” trong hệ thống TCTD, ngăn chặn tình trạng đầu cơ, làm giá, tiến tới chuyển quan hệ huy động, cho vay vốn bằng vàng sang quan hệ mua, bán vàng, NHNN đã nghiêm cấm việc các TCTD cho vay tiền để mua vàng. Đồng thời, từ năm 2011, NHNN đã quyết liệt chỉ đạo, ban hành các văn bản chấm dứt hoạt động này và xây dựng lộ trình yêu cầu các TCTD khẩn trương tất toán số dư huy động, cho vay vốn bằng vàng. Toàn bộ hoạt động cho vay vốn bằng vàng đã chấm dứt vào ngày 01/5/2011 và hoạt động huy động vốn bằng vàng đã chấm dứt vào ngày 25/11/2012.
Để xử lý nghiêm hành vi vi phạm trong kinh doanh vàng, NHNN đã khẩn trương xây dựng và trình Chính phủ ban hành Nghị định số 95/2011/NĐ-CP ngày 20/10/2011 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng. Theo đó, các hoạt động kinh doanh vàng trái phép sẽ bị cơ quan chức năng xử lý nghiêm khắc, đặc biệt là áp dụng hình thức xử phạt bổ sung đối với hoạt động nhập lậu vàng qua biên giới như tịch thu tang vật.
Năm 2012 là mốc lịch sử ghi nhận sự thành công bước đầu trong công tác quản lý hoạt động kinh doanh vàng. Trong một thời gian tương đối ngắn, NHNN tham mưu, đề xuất quản lý chặt chẽ thị trường vàng, trong đó mấu chốt là thị trường vàng miếng, thông qua việc Nhà nước độc quyền sản xuất vàng miếng, thay vì việc cấp phép sản xuất như trước đây; tổ chức sắp xếp, sàng lọc, thu hẹp số lượng các địa điểm kinh doanh mua, bán vàng miếng dưới sự quản lý của NHNN; Nhà nước thông qua NHNN độc quyền xuất khẩu, nhập khẩu vàng nguyên liệu để sản xuất vàng miếng.
Bước ngoặt trong các chính sách táo bạo quản lý thị trường vàng lúc đó đã đặt ra sức ép lớn cho NHNN phải đối diện trước làn sóng phản ứng dữ dội từ phía giới đầu cơ, các doanh nghiệp kinh doanh vàng, nhưng NHNN vẫn kiên định, quyết tâm bảo vệ tư duy, quan điểm đổi mới trước dư luận, giải trình và trình Chính phủ ban hành Nghị định số 24/2012/NĐ-CP ngày 03/4/2012 về quản lý hoạt động kinh doanh vàng (Nghị định 24) để thay thế Nghị định số 174/1999/NĐ-CP ngày 09/12/1999 của Chính phủ về quản lý hoạt động kinh doanh vàng và Nghị định số 64/2003/NĐ-CP ngày 11/6/2003 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 174/1999/NĐ-CP ngày 09/12/1999. Những chính sách quyết đoán này là điểm mấu chốt mang lại thành công đáng kể, ổn định thị trường vàng, thị trường ngoại tệ như hiện nay. Bên cạnh đó, NHNN tập trung đẩy mạnh công tác truyền thông để người dân hiểu rõ những định hướng, chính sách quản lý của Nhà nước, kịp thời ổn định tâm lý trên thị trường vàng. Với sự dày công, nỗ lực của NHNN, “chợ” thị trường vàng miếng tồn tại hàng chục năm trước đây đã bị xóa bỏ, thay vào đó hình thành một thị trường vàng miếng hoạt động lành mạnh dưới sự dẫn dắt, quản lý chặt chẽ của Nhà nước từ khâu sản xuất đến khâu lưu thông.
Triển khai Nghị định 24 và các thông tư hướng dẫn, năm 2013, đánh giá những tác động của thị trường vàng đến công tác điều hành chính sách tiền tệ và kinh tế vĩ mô trong nước, lần đầu tiên trong lịch sử NHNN trực tiếp can thiệp bình ổn thị trường vàng thông qua hoạt động đấu thầu bán vàng miếng ra thị trường. NHNN đã tổ chức 76 phiên đấu thầu công khai, minh bạch với tổng khối lượng bán ra gần 70 tấn vàng. Giải pháp này kịp thời ổn định cung cầu vàng miếng trên thị trường, góp phần đẩy nhanh quá trình tất toán số dư huy động vàng của các TCTD. Nhờ vậy, từ tháng 7/2013 đến nay, toàn bộ quan hệ huy động, cho vay vốn bằng vàng đã chuyển hóa thành quan hệ mua bán vàng. Việc Nhà nước can thiệp bình ổn thị trường đã ngăn chặn tình trạng đầu cơ, nắm giữ vàng, đảm bảo quyền và lợi ích của người gửi vàng; ngăn chặn nguy cơ đổ vỡ thanh khoản vàng trong hệ thống và xóa bỏ tình trạng vàng hóa trong hệ thống.
Thị trường vàng sau những nỗ lực triển khai tổng thể các giải pháp quản lý
Với những chính sách quyết liệt của NHNN từ năm 2011 đến nay, đặc biệt sau khi xây dựng và triển khai các giải pháp quản lý theo Nghị định 24 những năm vừa qua, thị trường vàng đã được sắp xếp bài bản, diễn biến tương đối ổn định, tình trạng “vàng hóa” đã từng bước được hạn chế, biến động của thị trường vàng không gây áp lực lên thị trường ngoại tệ và DTNHNN. Vàng miếng không còn được sử dụng làm phương tiện thanh toán hay thước đo giá trị như giai đoạn trước đây mà chỉ còn được sử dụng làm tài sản cất trữ.
Mặc dù, có thời điểm giá vàng trong nước biến động tăng kỷ lục theo giá vàng thế giới nhưng thị trường trong nước vẫn diễn biến ổn định, không có hiện tượng ”sốt vàng”, nhu cầu vàng miếng trong nền kinh tế suy giảm, nhiều người đã bán vàng khi giá lên cao. Một số sự kiện quốc tế ảnh hưởng mạnh đến giá vàng trong nước như Trung Quốc phá giá đồng CNY (tháng 8/2015), Anh rời khỏi Liên minh châu Âu - Brexit (tháng 6/2016), đặc biệt, từ đầu tháng 7 đến giữa tháng 8/2020, giá vàng thế giới biến động tăng kỷ lục do diễn biến phức tạp của đại dịch Covid-19 nhưng thị trường vàng trong nước tiếp tục ổn định. Giá vàng trong nước tăng theo giá vàng thế giới, có thời điểm lên mức cao nhất trong lịch sử, khoảng 62,2 triệu đồng/lượng (ngày 07/8/2020), nhưng thị trường vàng trong nước diễn biến ổn định, không có hiện tượng đầu cơ, tạo sóng. Từ giữa tháng 8/2020, giá vàng thế giới giảm mạnh nhưng giá vàng trong nước giảm chậm hơn khiến chênh lệch giữa giá vàng trong nước và thế giới quy đổi có xu hướng tăng. Mặc dù vậy, thị trường vàng trong nước vẫn duy trì ổn định, không có hiện tượng người dân đổ xô đi mua vàng như những năm trước đây. Ngược lại, do giá vàng trong nước chênh lệch với giá vàng thế giới quy đổi cả ở hai chiều mua vào và bán ra nên đã có hiện tượng nhiều người tranh thủ lúc giá vàng lên cao đã bán vàng ra hưởng lợi. Trong năm 2020, nhiều thời điểm doanh số mua, bán vàng miếng SJC trong hệ thống đã giảm đáng kể, hơn 70% so với năm 2013, riêng trong 2 tháng đầu năm 2021, doanh số mua bán vàng miếng SJC của toàn hệ thống đã giảm trên 30% so với cùng kỳ năm 2020.
Mục tiêu xuyên suốt là hạn chế tác động của giá vàng đến tỷ giá, thị trường ngoại hối và kinh tế vĩ mô đến nay đã và đang đạt hiệu quả tốt. Mặc dù giá vàng trong nước biến động mạnh theo giá vàng thế giới tại một số thời điểm, nhưng khác với giai đoạn trước, biến động giá vàng không ảnh hưởng đến công tác điều hành chính sách tiền tệ. Trong thời gian dài, tỷ giá tự do bám sát tỷ giá chính thức, nhiều thời điểm còn thấp hơn tỷ giá niêm yết của các NHTM, NHNN liên tục mua vào tăng dự trữ ngoại hối Nhà nước. Từ cuối tháng 12/2020, tỷ giá tự do bắt đầu có xu hướng tăng nhanh nhưng tỷ giá trên thị trường ngoại tệ chính thức có xu hướng giảm. Do đó, diễn biến của thị trường vàng và thị trường tự do từ đầu năm 2021 đến nay không ảnh hưởng đến diễn biến tỷ giá và tình hình thị trường ngoại tệ chính thức, không gây xáo trộn tâm lý, nhu cầu của thị trường, doanh nghiệp và người dân. Hoạt động trên thị trường ngoại tệ chính thức vẫn diễn ra bình thường, thanh khoản thông suốt, các nhu cầu ngoại tệ hợp pháp của tổ chức và cá nhân được đáp ứng đầy đủ, kịp thời. NHNN tiếp tục mua được lượng lớn ngoại tệ bổ sung DTNHNN.
Điều này cho thấy những nỗ lực của NHNN trong công tác quản lý thị trường vàng những năm qua, sự liên thông giữa thị trường vàng và thị trường ngoại tệ đã được hạn chế và kiểm soát tốt. Mục tiêu ổn định thị trường vàng, hạn chế tình trạng “vàng hóa” trong nền kinh tế của Nghị định 24 về quản lý hoạt động kinh doanh vàng đã đạt được. Đến nay, Việt Nam bước đầu đã thành công trong lộ trình chuyển dần quan hệ huy động - cho vay sang mua - bán ngoại tệ, chuyển hoàn toàn quan hệ huy động và cho vay vốn bằng vàng sang quan hệ mua - bán vàng, qua đó tạo tiền đề ổn định thị trường vàng, làm tăng niềm tin của người dân vào VND và từng bước nâng cao tính chuyển đổi của VND, tạo ra những cơ sở tiền đề quan trọng để tiếp tục thực hiện các giải pháp hạn chế vàng hóa trong nền kinh tế.
Vượt qua thời gian dài đối mặt với những khó khăn và thách thức, những thành công hôm nay trên thị trường vàng mang lại bài học kinh nghiệm trong công tác xây dựng chính sách, đó là cần nhận thức đúng đắn và tôn trọng các quy luật của kinh tế thị trường, kiên định và nhất quán giữa định hướng, mục tiêu và giải pháp để phát huy tác động chéo giữa các thị trường, lấy trọng tâm là điều hành chính sách tiền tệ giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô và kiểm soát lạm phát; kiên quyết thực hiện theo lộ trình nhưng vẫn đảm bảo tính linh hoạt phù hợp với từng điều kiện thị trường. Kết hợp tổng thể, hài hòa giữa biện pháp kinh tế, biện pháp hành chính và công tác truyền thông để đạt mục tiêu đề ra.
Đào Xuân Tuấn - Phó Vụ trưởng phụ trách Vụ Quản lý ngoại hối, NHNN
Tạp chí Ngân hàng số Chuyên đề đặc biệt 2021
