35 năm cải cách Ngân hàng: Thành quả, hạn chế và thách thức, gợi mở các giải pháp

Quá trình cải cách khu vực ngân hàng đi liền với sự đổi mới thể chế kinh tế, chuyển từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Đến năm 2021, ngành Ngân hàng đã có 70 năm hình thành và phát triển, trong đó, một nửa chặng đường là 35 năm cải cách, phát triển. Trải qua các giai đoạn thăng trầm trong quá trình tìm tòi con đường đổi mới hoạt động của ngành Ngân hàng cũng là những trải nghiệm qua các cung bậc cảm xúc của được và mất, của niềm vui và nỗi buồn, thậm chí của mất mát, hy sinh. Tuy nhiên, vượt lên tất cả là những thành quả của đổi mới, cải cách hoạt động ngân hàng, thúc đẩy thị trường tiền tệ phát triển, đóng góp chung vào thành tựu của nền kinh tế đất nước.

I- Những thành quả nổi bật

1. Khung khổ thể chế tiền tệ cho hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng theo cơ chế thị trường không ngừng được đổi mới, hoàn thiện, cập nhật, tiến dần theo thông lệ quốc tế. Từ việc hình thành 2 Pháp lệnh Ngân hàng: Pháp lệnh số 37-LCT/HĐNN8 của Hội đồng Nhà nước ngày 23/5/1990 về Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN); Pháp lệnh số 38-LCT/HĐNN8 của Hội đồng Nhà nước ngày 23/5/1990 về ngân hàng, hợp tác xã tín dụng và công ty tài chính, tiến tới ra đời 2 Luật năm 1997 (Luật NHNN số 06/1997/QH10; Luật Các tổ chức tín dụng (TCTD) số 07/1997/QH10) và hoàn thiện, ban hành 2 Luật năm 2010 (Luật NHNN số 46/2010/QH12, Luật Các TCTD số 47/2010/QH12) với những nội hàm khá toàn diện như: Khung khổ điều hành chính sách tiền tệ (CSTT); khung khổ pháp lý về điều kiện, cấp phép hoạt động ngân hàng, về quản trị điều hành các loại hình TCTD; khung khổ pháp lý cho việc thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng ngày càng được cập nhật, tiến dần theo thông lệ quốc tế... Gần nhất là, hiện nay, đang nghiên cứu hoàn thiện cơ chế thử nghiệm đối với công nghệ tài chính (fintech) trong lĩnh vực ngân hàng đáp ứng sự phát triển cao của công nghệ ngân hàng trong thời đại công nghệ 4.0, những mô hình kinh doanh mới cung ứng dịch vụ ngân hàng trên nền tảng (platform).

2. Vai trò, vị thế về quản lý Nhà nước của NHNN đồng thời cũng là Ngân hàng Trung ương (NHTW) của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã được pháp điển hóa, phù hợp với tổ chức bộ máy của Chính phủ. NHNN với 4 trụ cột hoạt động là ổn định giá trị đồng tiền; bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các TCTD; bảo đảm an toàn hệ thống thanh toán quốc gia; giám sát ổn định tiền tệ - tài chính (ổn định tài chính). NHNN đã có những bước tiến quan trọng, từng bước vươn tầm của một NHTW hiện đại, chủ động, nhạy bén trong điều hành CSTT để đưa lạm phát ổn định về mức một con số, khẳng định vai trò quan trọng trong điều hành và ổn định kinh tế vĩ mô.

3. Chính sách quản lý ngoại hối từng bước được hoàn thiện, đáp ứng nhu cầu của thực tiễn và yêu cầu của công tác quản lý ngoại hối của Nhà nước, phù hợp với các cam kết và lộ trình hội nhập quốc tế, đảm bảo được sự đồng bộ của hệ thống pháp luật; nâng cao vị thế của đồng Việt Nam; thực hiện một bước quan trọng trong quá trình giảm dần, đi đến chấm dứt tình trạng đô la hóa của nền kinh tế; tạo lập môi trường bình đẳng trong quá trình giao thương, tiếp nhận vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), vốn đầu tư gián tiếp nước ngoài (FII), chuyển tiền kiều hối. Bên cạnh là, khung khổ pháp lý cũng như hoạt động phòng, chống rửa tiền và tài trợ khủng bố được triển khai, thực thi theo Hiệp ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia là thành viên.

4. Tạo lập, phát triển công cụ, hàng hóa và vận hành đồng bộ thị trường tiền tệ (thị trường nội tệ, thị trường ngoại tệ liên ngân hàng); sử dụng đồng bộ, linh hoạt công cụ của CSTT như lãi suất tái chiết khấu, lãi suất tái cấp vốn, nghiệp vụ thị trường mở (OMO), dự trữ bắt buộc, tỷ giá trong điều tiết thị trường tiền tệ theo tín hiệu thị trường. Tỷ giá được điều hành ngày một linh hoạt hơn, đến nay, cơ bản theo xu hướng thị trường, cơ chế tỷ giá trung tâm đã được hình thành, thị trường ngoại tệ ổn định, tiền gửi ngoại tệ/tổng phương tiện thanh toán M2 còn khoảng 7%, cho vay ngoại tệ hiện nay chỉ còn loại cho vay trung, dài hạn; thị trường vàng được quản lý ngày một hữu hiệu, ổn định, xóa bỏ tình trạng vàng hóa nền kinh tế. Ngành Ngân hàng đã có những đóng góp rất quan trọng để tạo lập thị trường vốn ở Việt Nam thông qua cổ phần hóa các ngân hàng thương mại (NHTM) Nhà nước, nhiều cổ phiếu ngân hàng VCB, CTG, BID, STB, ACB... đã góp phần làm cho thị trường chứng khoán sôi động. Hoạt động xử lý, giải quyết các khoản nợ vay ngân hàng của doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) góp phần thúc đẩy nhanh tiến trình cổ phần hóa DNNN.

5. Cải cách khu vực ngân hàng và phát triển thị trường tiền tệ đã khẳng định tính đúng đắn về định hướng của Đảng và Nhà nước qua việc tách bạch chức kinh doanh với chức năng quản lý Nhà nước (bằng việc hình thành hệ thống ngân hàng 2 cấp); tách bạch hoạt động giữa ngân hàng chính sách và NHTM (kinh doanh) từng bước xóa bỏ bao cấp qua lãi suất. Từng bước thực hiện theo nguyên tắc thị trường, đó là tự do hóa lãi suất, đây là quá trình phát triển mạnh mẽ cả về tư tưởng và nhận thức. Việt Nam đã có thời điểm thả nổi được lãi suất, trả về cho thị trường quyết định như giai đoạn 2004 - 2007. Và giai đoạn hiện nay, đang từng bước giảm dần việc can thiệp hành chính để đưa thị trường vận hành thanh thoát hơn.

6. Hệ thống các TCTD phát triển nhanh, đa dạng về sở hữu, mô hình quản trị dưới dạng công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn, hoặc mô hình ngân hàng hợp tác xã lần lượt ra đời cùng với hệ thống các tổ chức tài chính vi mô (bao gồm cả Ngân hàng Chính sách xã hội) đã phủ sóng tới các thôn, bản của 63 tỉnh, thành phố. Tính đến 31/12/2020, hệ thống TCTD bao gồm: 01 ngân hàng 100% vốn Nhà nước, 03 ngân hàng do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ; 03 ngân hàng thương mại cổ phần (NHTMCP) mua bắt buộc; 28 NHTMCP; 02 ngân hàng thuộc khối ngân hàng chính sách; 01 Ngân hàng Hợp tác xã; 16 công ty tài chính; 10 công ty cho thuê tài chính; 04 tổ chức tài chính vi mô và 1.181 quỹ tín dụng nhân dân; 09 ngân hàng 100% vốn nước ngoài; 02 ngân hàng liên doanh; 51 chi nhánh ngân hàng nước ngoài; 54 văn phòng đại diện ngân hàng nước ngoài tại Việt Nam. Về mạng lưới hoạt động, hệ thống NHTM có tổng cộng 12.326 chi nhánh và phòng giao dịch, tương đương 17 điểm giao dịch/100.000 người trưởng thành.

7. Quá trình đổi mới và phát triển khu vực ngân hàng tiếp tục nắm giữ vai trò rất quan trọng trong hệ thống tài chính của nền kinh tế, là kênh dẫn vốn chủ lực đối với nền kinh tế. Đến tháng 10/2020, tổng tài sản khu vực ngân hàng nắm giữ lên tới 13,2 triệu tỷ đồng, nắm giữ gần 70% tài sản của khu vực tài chính, bằng 166,2% GDP; dư nợ cuối năm 2020 đạt khoảng 9,2 triệu tỷ đồng, tương đương 116,4%/GDP của Việt Nam, tỷ lệ huy động vốn từ tiền gửi của các tổ chức và dân cư ở mức trên 123% GDP; các chỉ số trên là ở mức cao so với các nền kinh tế trong khu vực Asean; dự trữ ngoại hối Nhà nước đạt mức cao kỷ lục trên 90 tỷ USD, góp phần củng cố niềm tin về khả năng thanh toán của quốc gia; chỉ số xếp hạng tín nhiệm quốc gia được tăng lên, góp phần tiết giảm chi phí tài chính khi Chính phủ phát hành trái phiếu quốc tế.

8. Hạ tầng thanh toán và công nghệ ngân hàng có bước phát triển vượt bậc, cập nhật công nghệ tiên tiến của thế giới (gần nhất là các công nghệ 4.0 như mạng lưới vạn vật kết nối internet (IoT), trí tuệ nhân tạo (AI), dữ liệu lớn (Big Data), điện toán đám mây (Cloud Computing)… để từng bước chuyển đổi số); hệ thống thanh toán của nền kinh tế Việt Nam ngày càng phát triển và hiện đại, giảm dần tỷ lệ thanh toán bằng tiền mặt; công nghệ thanh toán qua ngân hàng ngày một cập nhật theo trình độ tiên tiến trên thế giới, hệ thống thanh toán điện tử liên ngân hàng là hệ thống thanh toán xương sống của quốc gia và hệ thống thanh toán bù trừ bán lẻ (ACH) đã vận hành hiệu quả…, thanh toán quốc tế qua mạng SWITF bảo đảm uy tín.

Hệ thống công nghệ thông tin ngành Ngân hàng phát triển mạnh mẽ cả về phần cứng và phần mềm, nâng cao khả năng quản trị tập trung của hệ thống ngân hàng, làm nền tảng phát triển sản phẩm, dịch vụ và tiện ích ngân hàng ngày càng hiện đại, đa dạng, phong phú, cung ứng nhiều tiện ích cho khách hàng. 100% các NHTM đã quản lý dữ liệu tập trung Core Banking, nhiều ngân hàng đã tích hợp phiên bản công nghệ 4.0, phát triển Internet Banking, Mobile Banking. Tính đến hết năm 2020, đã có 19.636 ATM được lắp đặt, tăng 12,4% so với cuối năm 2016. Mạng lưới POS đạt 276.270 máy, tăng 4,9% so với cuối năm 2016; hệ thống thông tin quản lý hiện đại (MIS); đến tháng 11/2020, số lượng thẻ đang lưu hành đạt 110,1 triệu thẻ, 64% người trưởng thành có tài khoản ở ngân hàng, cho thấy, khả năng tiếp cận dịch vụ, tiện ích ngân hàng của dân cư đã từng bước được cải thiện. Phát triển công nghệ ngân hàng đặt nền móng quan trọng cho thực hiện chiến lược quốc gia về tài chính toàn diện.

9. Khung khổ pháp lý về giám sát và bộ máy giám sát (Cơ quan Thanh tra, giám sát chuyên ngành) đã có bước tiến đáng kể trong giám sát an toàn khu vực ngân hàng. Cơ chế giám sát đối với các TCTD của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng chuyển từ giám sát, thanh tra tại chỗ sang giám sát, thanh tra theo rủi ro, có những cảnh báo rủi ro từ xa và có hành động xử lý trước khi sự cố lớn có thể ảnh hưởng tới hệ thống. NHNN đã chủ động nghiên cứu, hình thành khuôn khổ pháp lý và một vụ chức năng đánh giá, giám sát an toàn tài chính theo khuôn khổ FSAP (Chương trình đánh giá khu vực tài chính).

10. Hoạt động đối ngoại, hợp tác và hội nhập quốc tế phát triển cả về bề rộng và chiều sâu, chủ động tham gia với vai trò thành viên của các tổ chức, định chế tài chính quốc tế đã nâng cao vị thế hệ thống ngân hàng Việt Nam. Ngành Ngân hàng Việt Nam đã nhận được sự hỗ trợ lớn về tài chính, kỹ thuật để tăng cường năng lực của mình qua tổ chức quốc tế và khu vực như Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA), Cục Kinh tế Liên bang Thụy Sĩ (SECO)… Mở cửa giao thương đã đưa các ngân hàng Việt Nam tìm được những đối tác chiến lược nước ngoài đầu tư, giúp sức cả về vốn, công nghệ và kỹ năng quản trị, đồng thời, sự hiện diện, mở chi nhánh, văn phòng đại diện ở nước ngoài đối với các NHTM Việt Nam gia tăng đáng kể.

II- Hạn chế và thách thức

1. Khung khổ điều hành CSTT của NHNN cơ bản đã định hình. Tuy nhiên, quá trình điều hành vẫn còn bị chi phối bởi đa mục tiêu, như vừa kiểm soát lạm phát, vừa bảo đảm hỗ trợ tăng trưởng kinh tế. Bên cạnh đó, quá trình theo đuổi mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền, kiểm soát lạm phát của NHNN vẫn đang có những tác động không thuận chiều của nhiều yếu tố như: Lộ trình điều chỉnh giá các mặt hàng Nhà nước quản lý; chính sách đầu tư công còn dàn trải, kém hiệu quả; nợ công gia tăng càng tạo áp lực mạnh mẽ lên CSTT; thách thức từ những rủi ro tài chính toàn cầu, chủ động phá giá tiền tệ của NHTW các nước...

2. Cấu trúc thị trường tài chính Việt Nam phát triển chưa hợp lý, hệ thống ngân hàng vẫn là kênh cung ứng vốn rất lớn, tới trên 67%, nhất là vốn trung, dài hạn (tỷ lệ dư nợ cho vay trung, dài hạn vẫn trên 50% tổng dư nợ), trong khi, thị trường chứng khoán, thị trường trái phiếu doanh nghiệp, thị trường bảo hiểm phát triển chưa tương xứng. Điều này có thể gây ra tiềm ẩn rủi ro tín dụng, rủi ro thanh khoản đối với hệ thống ngân hàng nói riêng và hệ thống tài chính nói chung. Quá trình điều hành vẫn còn có những thời điểm phải sử dụng công cụ hành chính tác động vào thị trường. Sản phẩm tài chính cao cấp, nhất là các sản phẩm phái sinh phát triển còn chậm, điều này làm hạn chế việc sử dụng các công cụ phòng ngừa rủi ro về lãi suất, tỷ giá đối với các doanh nghiệp hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam, đồng thời, chưa đủ điều kiện để lôi kéo các định chế tài chính lớn vào hoạt động thị trường tài chính Việt Nam.

3. Quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng theo đề án được Chính phủ phê duyệt đã xử lý được căn bản nợ xấu và sở hữu chéo của các TCTD. Tuy nhiên, do nợ xấu, tình trạng sở hữu chéo được hình thành dồn tích qua nhiều năm, thêm nữa là, tác động bởi đại dịch Covid-19 lên nền kinh tế, đặc biệt là hệ thống doanh nghiệp sẽ nối tiếp tác động đến hệ thống ngân hàng, đòi hỏi nguồn lực tài chính lớn của Nhà nước và sự nỗ lực vào cuộc đồng bộ của các cấp, các ngành mới có thể xử lý được, đây là thách thức lớn đối với sự phát triển của cả hệ thống tài chính và nền kinh tế.

4. Năng lực tài chính, năng lực quản trị điều hành của một số TCTD còn yếu, còn chưa đạt được những tiêu chí của thông lệ về khung khổ chính sách quản trị rủi ro hệ thống ngân hàng tốt nhất. Vì thế, tính dễ tổn thương của hệ thống ngân hàng Việt Nam trước những cơn bão tài chính của thế giới cần được đặc biệt quan tâm.

5. Khung khổ chính sách giám sát và sự phối kết hợp của các kênh giám sát hệ thống tài chính nói chung và hệ thống ngân hàng nói riêng còn khuyết thiếu, chưa đồng bộ, chưa theo kịp sự phát triển của thị trường.

III- Đề xuất các giải pháp

Để tiếp tục cải cách khu vực ngân hàng - huyết mạch của nền kinh tế, bài viết đề xuất các nhóm giải pháp sau:

Một là, nhóm giải pháp tiếp tục hoàn thiện khung khổ pháp lý cho điều hành CSTT, chính sách tài khóa; khung khổ pháp lý cần minh bạch, rõ ràng hơn về tính độc lập của NHTW trong việc ra quyết định; phối kết hợp CSTT và chính sách tài khóa.

Hai là, nhóm giải pháp phát triển đồng bộ thị trường vốn trong nước: Thị trường chứng khoán; thị trường trái phiếu; thị trường liên ngân hàng; thị trường mua bán nợ.

Ba là, hoàn thiện khung khổ chính sách và hệ thống giám sát đối với hoạt động của hệ thống ngân hàng, trong đó, rất lưu ý cơ chế giám sát tập đoàn tài chính trong cơ cấu tổng thể về giám sát hệ thống tài chính và người tiêu dùng trong hệ thống này (mô hình giám sát hỗn hợp hay hợp nhất, hay chuyên ngành), phối hợp xử lý khủng hoảng đổ vỡ tài chính; phá sản các định chế tài chính yếu kém; giám sát bảo vệ lợi ích người tiêu dùng.

Bốn là, tập trung nguồn lực, có lộ trình đến hết năm 2023 thực hiện xử lý dứt điểm nợ xấu và tình trạng sở hữu chéo (quá mức), kể cả nợ xấu có thể xảy ra hậu đại dịch Covid-19 là một nửa của thành công trong Đề án cơ cấu lại hệ thống ngân hàng theo chỉ đạo của Đảng và Chính phủ.

Năm là, tăng cường năng lực của các định chế trong hệ thống ngân hàng về vốn; khung quản trị doanh nghiệp; khung quản trị rủi ro; khung năng lực cán bộ, chuẩn hóa các chứng chỉ hành nghề trong lĩnh vực ngân hàng.

Sáu là, hoàn thiện quy định về chuẩn mực kế toán theo thông lệ quốc tế, về kiểm toán, phân loại nợ, trích lập dự phòng rủi ro, các tổ chức chấm điểm xếp hạng tín dụng, minh bạch hóa về thông tin…

Bảy là, xác định đúng vai trò của công nghệ ngân hàng số, có chiến lược phát triển công nghệ thông tin, chính sách quản lý thống nhất việc ứng dụng công nghệ thông tin trong toàn Ngành, xếp rủi ro về công nghệ thông tin là rủi ro riêng để đánh giá, tổng hợp nghiên cứu và hoàn thiện khung khổ quản trị.

Tám là, tăng cường khả năng nghiên cứu, phân tích dự báo của NHTW cũng như chia sẻ, phối hợp thông tin này với các bộ, ngành, các cơ quan giám sát toàn bộ khu vực tài chính như Bộ Tài chính, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước.

Chín là, chủ động phối kết hợp và tranh thủ sự hỗ trợ về tài chính, kỹ thuật của các định chế tài chính quốc tế để hoàn thiện thể chế tiền tệ và phát triển lành mạnh hệ thống ngân hàng cũng như hệ thống tài chính Việt Nam.

Tài liệu tham khảo:

1. Bài học điều hành CSTT 5 năm 2011 - 2016 (Đề tài nghiên cứu cấp bộ - ThS. Phạm Xuân Hòe và cộng sự).

2. Xây dựng hệ thống tiêu chí về thị trường tiền tệ trong nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa (PGS., TS. Đỗ Kim Hảo và cộng sự).

3. Thống kê số liệu của Phòng Nghiên cứu NHTW và định chế tài chính (Viện Chiến lược ngân hàng).

4. Website của NHNN.

5. Công bố dữ liệu thống kê của nền kinh tế, Tổng cục Thống kê.

ThS. Phạm Xuân Hòe

Nguyên Phó Viện trưởng Viện Chiến lược Ngân hàng, NHNN

Tạp chí Ngân hàng số Chuyên đề đặc biệt 2021