Dấu ấn xây dựng và đổi mới chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước

Nhân kỷ niệm 70 năm thành lập ngành Ngân hàng Việt Nam, trải qua bao nhiêu thăng trầm, hệ thống ngân hàng đã có những bước phát triển trên mọi mặt, mọi lĩnh vực.

Với hơn 15 năm làm việc trong lĩnh vực thực thi chính sách tiền tệ (CSTT), tôi xin chia sẻ với bạn đọc những dấu ấn quan trọng, khó quên của quá trình công tác gắn với quá trình hình thành, hoàn thiện khung khổ và điều hành CSTT của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN), một chính sách góp phần quyết định đối với sự ổn định tiền tệ như ngày nay. Và cũng nhân dịp này, xin cảm ơn Ban Lãnh đạo NHNN, Lãnh đạo và tập thể cán bộ Vụ CSTT qua các thời kỳ đã cho tôi một môi trường làm việc rất tốt, ở đó mọi người luôn đầy đam mê, không tính toán, yêu nghề và thấu hiểu lẫn nhau. Bên cạnh đó, tôi hy vọng và chúc Vụ CSTT tiếp tục phát huy hơn nữa truyền thống tốt đẹp này.

Trước thời kỳ đổi mới, NHNN chưa có khái niệm về điều hành CSTT, chỉ từ sau khi Mỹ bỏ cấm vận đối với Việt Nam, cũng là thời kỳ Việt Nam thực hiện một chương trình cải cách kinh tế toàn diện từ mùa xuân năm 1989, sau những cơn đột biến siêu lạm phát kéo dài trong 3 năm (1986 - 1988), đã làm thay đổi căn bản hệ thống quản lý kinh tế, tạo một bước ngoặt cho cuộc cải cách đi vào quỹ đạo mới, nhưng cơ chế quản lý thực sự vẫn mang nặng màu sắc của cơ chế kế hoạch hóa tập trung quan liêu, bao cấp. Mặc dù, lạm phát đã được đẩy lùi nhưng vẫn ở mức cao (năm 1989 lạm phát là 34,7%, năm 1990 là 67,1%, năm 1991 là 67,5%). Tác động của cải cách đã làm bộc lộ sự yếu kém về quản lý và thực trạng tài chính của các tổ chức kinh tế, sản xuất kinh doanh bị đảo lộn, hàng loạt các xí nghiệp quốc doanh, thủ công bị đình đốn, phá sản, các khoản nợ vay không được xử lý dứt điểm, đúng hạn... Về mặt đối ngoại, từ năm 1990, viện trợ của Liên Xô cũ và các nước Đông Âu giảm mạnh, cán cân thanh toán mất cân đối, tăng gánh nặng nợ. Hệ thống ngân hàng trong tình trạng khó khăn, nhiều quỹ tín dụng nhân dân gặp khó khăn về thanh khoản, thậm chí đổ vỡ, nợ khê đọng, khó đòi phát sinh, tiền mặt khan hiếm, uy tín hệ thống ngân hàng giảm sút, trong khi đó hệ thống ngân hàng vẫn phải thực hiện chính sách tín dụng bao cấp, lãi suất cho vay thấp hơn lãi suất huy động. Quản lý tiền tệ của NHNN vẫn là quản lý tiền mặt, không quản lý nguồn tiền cung ứng qua tín dụng và cấp phát ngân sách từ NHNN. Hệ thống pháp luật chưa đồng bộ với các cải cách trong lĩnh vực kinh tế, làm ảnh hưởng trực tiếp đến môi trường pháp lý trong hoạt động ngân hàng.

Trước bối cảnh đó, những năm đầu thực hiện đổi mới hoạt động ngân hàng theo Pháp lệnh Ngân hàng, CSTT của NHNN chưa được hình thành mà chỉ đang trong quá trình phôi thai. Việc thực hiện chức năng quản lý tiền tệ theo Pháp lệnh Ngân hàng của NHNN vẫn theo cơ chế “quản lý tiền tệ và cơ chế điều hòa lưu thông tiền tệ” cho đến khi NHNN xây dựng được hệ thống thống kê tài chính, tiền tệ.

- Dấu ấn đầu tiên của sự hình thành và phát triển khung khổ CSTT, đó là việc NHNN thiết lập được hệ thống thống kê tiền tệ theo chuẩn quốc tế: Bắt đầu từ năm 1992, NHNN được tiếp nhận đợt hỗ trợ kỹ thuật của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) về thống kê tài chính, tiền tệ. Đây là bước đầu tiên Việt Nam thống kê tài chính, tiền tệ theo đúng chuẩn mực quốc tế, đồng thời, là nền tảng rất quan trọng có tính quyết định việc hình thành và phát triển khung khổ CSTT. Chủ tịch thứ nhất của Học viện Tiền tệ châu Âu (EMI), Baron Alexandre Lamfalussy đã từng viết: “Không có gì quan trọng hơn đối với CSTT đó là việc thống kê số liệu chính xác”¹. Thời gian đầu, thống kê tiền tệ của Việt Nam chỉ thực hiện với một số lượng ít các ngân hàng thương mại (NHTM) (khoảng 12 NHTM, sau đó là 36 NHTM). Cùng với sự hình thành và ngày càng phát triển của thị trường tài chính, tiền tệ, đến nay, thống kê tài chính, tiền tệ đã thực hiện cho toàn bộ khu vực tài chính, ngoài đối tượng là các tổ chức tín dụng (TCTD) hoạt động theo Luật Các TCTD, còn bao gồm các tổ chức tài chính không phải là TCTD. Bên cạnh việc mở rộng đối tượng thống kê, đó là tính kịp thời và chính xác của số liệu, thời gian đầu, cần tới 2 tháng mới lên được bảng cân đối tiền tệ toàn hệ thống, dự báo tiền tệ 1 tháng, sau đó là 15 ngày. Đến năm 2010, NHNN đã có điện báo hằng ngày với các chỉ tiêu tiền tệ cơ bản của ngày hôm trước, đây là bước tiến rất quan trọng cho việc điều hành CSTT sát thực và kịp thời.

- Xây dựng kế hoạch cung ứng tiền hằng năm, cũng là khởi đầu cho việc thực thi CSTT theo phương thức mới: Việc xây dựng hệ thống thống kê tiền tệ đã giúp NHNN nắm bắt được lượng cung tiền cho nền kinh tế (M2), đây là khối lượng tiền tác động đến lạm phát và NHNN có thể tác động làm tăng, giảm khối lượng tiền tệ này. Để điều tiết được M2, trong giai đoạn đầu, NHNN phải xây dựng kế hoạch cung ứng tiền hằng năm trình Chính phủ phê duyệt làm căn cứ điều tiết lượng tiền ra nền kinh tế, sao cho kiểm soát được lạm phát và đáp ứng đủ lượng tiền cho tăng trưởng kinh tế. Lượng tiền cung ứng theo kế hoạch, khi đó, được coi như chỉ tiêu Pháp lệnh. Đây cũng là việc mới, lần đầu tiên NHNN thực hiện và nguyên Phó Thống đốc Dương Thu Hương, khi đó là Vụ trưởng Vụ Nghiên cứu kinh tế (nay là Vụ CSTT), là người đưa ra phương pháp tính và cơ chế vận hành kế hoạch cung ứng tiền. Các cán bộ được nguyên Phó Thống đốc Dương Thu Hương phân công tham gia thực hiện nhiệm vụ này luôn cho thấy niềm đam mê, tâm huyết với công việc mới mẻ này.

Cùng với quá trình đổi mới phương thức điều hành CSTT, thời gian đầu, công tác điều hành còn rất bị động. Nguyên Thống đốc NHNN Cao Sỹ Kiêm đã từng nói, việc điều hành CSTT nói riêng và hoạt động ngân hàng nói chung của NHNN trong thời kỳ đầu đổi mới là thực hiện theo cách “dò đá qua sông”, có nghĩa là mọi thứ đều rất mới mẻ, chưa có kinh nghiệm thực tế của Việt Nam, tất cả đều dựa vào kinh nghiệm quốc tế, vừa làm vừa nghe ngóng. Sau hơn 30 năm, công tác điều hành CSTT của NHNN đã từng bước chuyển từ điều hành bị động sang chủ động. Đến nay, NHNN đã hoàn toàn chủ động trong điều tiết lượng tiền trong nền kinh tế, không phải xây dựng kế hoạch tiền cung ứng hằng năm trình Chính phủ, việc điều tiết khối lượng tiền trong nền kinh tế không dựa vào khối lượng tiền cung ứng theo kế hoạch, mà dựa vào các tín hiệu thị trường, các chỉ số tiền tệ, kinh tế trên cơ sở sử dụng các phương pháp dự báo sát với biến động thị trường để điều tiết lượng tiền một cách kịp thời, đảm bảo kiểm soát được mục tiêu đã đặt ra.

- Đổi mới các công cụ CSTT: Trong giai đoạn đầu của quá trình đổi mới, khi CSTT bắt đầu phôi thai, hai công cụ CSTT được NHNN sử dụng chủ yếu để điều tiết tiền tệ, đó là quy định cơ chế điều hành lãi suất huy động và lãi suất cho vay của các TCTD đối với nền kinh tế và quy định về cơ chế điều hành tỷ giá, sau đó, từ tháng 6/1992, công cụ dự trữ bắt buộc bắt đầu được hình thành, tiếp đến các công cụ tái cấp vốn, tái chiết khấu, hạn mức tín dụng, cuối cùng là nghiệp vụ thị trường mở được thiết lập từ tháng 6/2000, nghiệp vụ Swap được hình thành và phát triển. Các công cụ này không ngừng được hoàn thiện phù hợp với yêu cầu thực tiễn của quá trình phát triển. Có thể nói, đến nay, NHNN đã tạo dựng được hệ thống các công cụ CSTT và điều hành linh hoạt các công cụ này để đạt được mục tiêu của CSTT trong từng thời kỳ. Cơ chế điều hành lãi suất, tỷ giá và quản lý ngoại hối đã không ngừng được đổi mới gắn với cơ chế điều hành lãi suất và tỷ giá theo cơ chế thị trường, cùng với những nỗ lực tái cơ cấu các TCTD đã giúp NHNN vượt qua được giai đoạn lãi suất, tỷ giá và giá vàng biến động mạnh, thanh khoản hệ thống luôn trong trạng thái thiếu hụt, do tác động của khủng khoảng tài chính tiền tệ thế giới năm 2008 làm bộc lộ những yếu kém vốn có của hệ thống tài chính - ngân hàng. Dấu ấn của việc đổi mới các công cụ CSTT là việc khởi tạo nền móng cho sự phát triển. Khi còn là Phó Vụ trưởng Vụ CSTT, nguyên Phó Thống đốc Nguyễn Đồng Tiến đã chỉ đạo học tập kinh nghiệm điều hành của Ngân hàng Trung ương (NHTW) Đức và một số NHTW khác trên thế giới, hướng dẫn nhóm nghiên cứu từng bước xây dựng cơ chế hoạt động của các công cụ CSTT cho Việt Nam.

- Áp dụng mô hình kinh tế lượng: Để điều hành CSTT một cách hiệu quả, khi đó hầu hết NHTW các nước đã áp dụng mô hình kinh tế lượng để dự báo, phân tích các nhân tố tác động đến lượng tiền, lạm phát và tăng trưởng kinh tế, trong khi ở NHNN, khái niệm về việc áp dụng kinh tế lượng cho điều hành CSTT còn rất mơ hồ, hầu hết cán bộ của Vụ CSTT khi đó chưa biết việc xây dựng mô hình để phân tích và dự báo. Nhận thức được tầm quan trọng của việc áp dụng mô hình kinh tế lượng vào điều hành CSTT, Vụ trưởng Vụ CSTT khi đó là chị Dương Thu Hương đã mời chuyên gia đầu ngành của Việt Nam thời kỳ này về giảng dạy cho cán bộ Vụ CSTT hiểu và biết phương pháp luận xây dựng, ứng dụng mô hình kinh tế lượng. Tiếp đó, năm 2005, Vụ CSTT đã đề xuất với Vụ Tổ chức cán bộ tuyển dụng một số cán bộ có kiến thức toán kinh tế về xây dựng và ứng dụng mô hình kinh tế lượng. Đó là bước khởi đầu, sau hơn 15 năm, với chiến lược đào tạo và tuyển dụng người theo vị trí công việc, đến nay, NHNN đã có một đội ngũ cán bộ có kiến thức, trình độ xây dựng và áp dụng mô hình kinh tế lượng, nhiều mô hình đã được xây dựng để phân tích, dự báo tiền tệ, lạm phát và các chỉ số tiền tệ khác phục vụ cho việc thực thi CSTT một cách chủ động, linh hoạt.

- Xây dựng, tính toán lạm phát cơ bản: Để chuyển đổi khung khổ CSTT từ kiểm soát khối lượng, sang kiểm soát giá cả và hướng tới điều hành CSTT theo khung khổ CSTT hướng tới lạm phát mục tiêu, trên cơ sở học tập kinh nghiệm của nước bạn, Vụ CSTT đã chủ động đề xuất với NHNN cho nghiên cứu và học tập phương pháp xây dựng và tính toán lạm phát cơ bản. Nhóm nghiên cứu đầu tiên nghiên cứu “lạm phát cơ bản” được thành lập tại Vụ CSTT. Được sự quan tâm của Ban Lãnh đạo NHNN, Ban Lãnh đạo Vụ CSTT và sự hỗ trợ của các tổ chức tài chính quốc tế, Công ty Đầu tư chứng khoán Dragon, Vụ CSTT đã nắm bắt được phương pháp xây dựng và tính toán “lạm phát cơ bản” - một chỉ số lạm phát phản ánh sự gia tăng lạm phát là do yếu tố tiền tệ, nên rất quan trọng cho thực thi CSTT. Và để có được chỉ số này công bố hằng tháng, NHNN đã trình Chính phủ chuyển giao kết quả nghiên cứu cho Tổng cục Thống kê triển khai để tính toán và công bố chỉ số này cùng với chỉ số giá tiêu dùng. Sau một thời gian nghiên cứu và tính toán chạy thử, chỉ số lạm phát cơ bản bắt đầu được Tổng cục Thống kê công bố từ tháng 12/2015.

- Nghiên cứu và xây dựng cơ chế truyền tải CSTT của NHNN: Để có một cơ chế vận hành CSTT hiệu quả, bên cạnh việc hoàn thiện công cụ CSTT, đổi mới công tác thống kê…, thì cần biết được cơ chế truyền tải tín hiệu CSTT của NHNN như thế nào, qua kênh công cụ nào là chủ yếu và độ trễ là bao nhiêu. Vụ CSTT đã bắt tay nghiên cứu, thúc đẩy quá trình nghiên cứu, cung cấp tài liệu nghiên cứu và không thể không nhắc tới vai trò của nguyên Thống đốc Lê Minh Hưng, khi đó là Phó Vụ trưởng Vụ Hợp tác quốc tế, phụ trách Đoàn thanh niên đã chủ động đặt vấn đề hợp tác nghiên cứu về cơ chế truyền tải CSTT giữa Đoàn thanh niên hai Vụ và việc đó đã được triển khai tích cực. Xác định được cơ chế truyền tải CSTT sẽ giúp NHNN điều hành CSTT một cách nhanh nhạy, kịp thời, thích ứng với những biến động khó lường của thị trường..., là cơ sở quan trọng để chuyển đổi khung khổ CSTT, vận hành CSTT hướng tới lạm phát mục tiêu.

- Song song với việc đổi mới các lĩnh vực trên, việc không ngừng hoàn thiện thống kê và phân tích cán cân thanh toán là một mảng không thể thiếu trong các quyết định CSTT. Một trong những người đầu tiên hiểu biết nhất về cán cân thanh toán và cũng là người đầu tiên xây dựng được bảng cân đối dòng tiền của Việt Nam (flow of fund), đó là Thống đốc Nguyễn Thị Hồng, khi đó là Phó Trưởng phòng - Phòng Cán cân thanh toán của Vụ CSTT, rất đam mê nghiên cứu về cán cân thanh toán và luôn là người được lãnh đạo giao làm việc với các tổ chức quốc tế về mảng này. Đến nay, thống kê cán cân thanh toán không ngừng được hoàn thiện, giảm nhiều sai sót trong thống kê, góp phần nâng cao hiệu quả điều hành CSTT, nhất là điều hành tỷ giá.

Với quãng thời gian 15 năm gắn bó với Vụ CSTT, nhìn thấy thành quả thực thi CSTT của NHNN hiện nay, tôi cảm thấy rất tự hào vì có sự đóng góp công sức bé nhỏ của mình vào kết quả trên. Nhưng cũng cần khẳng định rằng, có được kết quả trên là công sức của cả ngành Ngân hàng, là sự đổi mới, hoàn thiện ở tất cả các khâu của hoạt động ngân hàng, từ việc thống kê tiền tệ đến đổi mới áp dụng công nghệ thông tin, đào tạo cán bộ, sự lớn mạnh của các TCTD, sự phối kết hợp nhịp nhàng, hiệu quả giữa các Vụ, Cục, đơn vị trực thuộc của NHNN, đặc biệt là sự quyết tâm chính trị cao của Ban Lãnh đạo NHNN qua các thời kỳ và các thế hệ cán bộ ngành Ngân hàng với tâm huyết, yêu nghề và trách nhiệm cao đã tạo nên sự đổi mới này.

¹“Nothing is more important for monetary policy than good statistics” (Trích từ bài phát biểu của Phó Thống đốc NHTW Áo).

TS. Nguyễn Thị Kim Thanh

Phó Tổng Thư ký Hiệp hội Quỹ tín dụng Nhân dân

Tạp chí Ngân hàng số Chuyên đề đặc biệt 2021