Quy định về quyền bề mặt trong luật đất đai và một số kiến nghị

Tóm tắt: Quyền bề mặt là một quyền được quy định trong Bộ luật Dân sự năm 2015. Khác với nhiều nước trên thế giới, Việt Nam thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Theo đó, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đất đai và trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể khác sử dụng. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 ban hành trước Bộ luật Dân sự năm 2015 chưa có quy định về quyền bề mặt. Do đó, khái niệm này cần được cụ thể hóa trong Luật Đất đai sửa đổi. Xuất phát từ thực tế đó, bài viết tập trung làm rõ những quy định về quyền bề mặt trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi và đưa ra kiến nghị hoàn thiện.

Từ khóa: Quyền bề mặt, Luật Đất đai, sở hữu, quyền sử dụng đất, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi.

Abstract: The right to surface is a right enshrined in the 2015 Civil Code. Unlike many countries in the world, Vietnam implements a regime of universal ownership of land. Accordingly, the State is the representative of land owners and grants land use rights to other entities for use. However, the 2013 Land Law promulgated before the 2015 Civil Code does not contain provisions on surface rights. Therefore, this concept should be concretized in the revised Land Law. Stemming from that fact, the article focuses on clarifying the provisions on surface rights in the revised draft Land Law and making recommendations for completion.

Keywords: Surface rights, Land Law, ownership, land use rights, draft Land Law.

Đặt vấn đề

Đô thị hóa và gia tăng dân số dẫn đến nhu cầu sử dụng đất cho các mục đích ngày càng gia tăng trong khi quỹ đất không phải là tài nguyên vô hạn, do vậy việc khai thác đất đai không chỉ dừng lại ở trên mặt đất mà còn mở rộng ra các khoảng không gian dưới lòng đất. Hiện nay, quyền bề mặt mới chỉ được ghi nhận trong Bộ luật Dân sự năm 2015 đó là quyền của các chủ thể đối với khoảng không từ phía trên mặt đất, mặt đất và phía dưới lòng đất. Cho tới nay, vẫn chưa có các quy định của pháp luật chuyên ngành đất đai điều chỉnh về vấn đề triển khai và thực thi quyền bề mặt. Do đó, việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai trên cơ sở xem xét ghi nhận cụ thể về quyền bề mặt nhằm hướng tới những cải cách tốt hơn trong chính sách quản lí, sử dụng đất đai và khai thác tốt nhất những lợi ích từ đất đai là điều rất quan trọng và cần thiết trong bối cảnh hiện nay.

1. Quy định pháp luật hiện hành về quyền bề mặt

Bộ luật Dân sự năm 2015 đã có những quy định về “Quyền bề mặt” tại Mục 3 Chương XIV Phần thứ hai. Mặc dù có sự khác biệt nhất định về quyền bề mặt trong pháp luật Việt Nam với pháp luật của một số quốc gia trên thế giới thừa nhận quyền tư hữu đối với đất đai, nhưng nhìn chung với các điều khoản từ Điều 267 đến Điều 273 Bộ luật Dân sự năm 2015 đã thể hiện được bản chất và các đặc tính của quyền bề mặt. Theo Điều 267, quyền bề mặt là một vật quyền được hình thành nhằm cho phép một người có quyền “đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác”. Về căn cứ xác lập, Điều 268 quy định “Quyền bề mặt được xác lập theo quy định của luật, theo thỏa thuận hoặc theo di chúc”. Về nội dung,“Chủ thể quyền bề mặt có quyền khai thác, sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất thuộc quyền sử dụng đất của người khác để xây dựng công trình, trồng cây, canh tác…”, “có quyền sở hữu đối với tài sản được tạo lập…” Có thể thấy rằng, Bộ luật Dân sự năm 2015 với vai trò là luật chung điều chỉnh các quan hệ tư đã có quy định mang tính nguyên tắc về “Quyền bề mặt”, đây là quyền năng của một chủ thể đối với khoảng không gian trên mặt đất, lòng đất mà quyền sử dụng đất thuộc về chủ thể khác. Quyền bề mặt theo pháp luật dân sự là một vật quyền phái sinh sau quyền sử dụng đất, luôn đi cùng với quyền sử dụng đất thì việc hoàn thiện chế định quyền bề mặt không chỉ được ghi nhận trong Bộ luật Dân sự mà còn cần phải được thể hiện bằng các quy định trong Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai để đảm bảo cho quyền bề mặt được thi hành trên thực tế, đảm bảo được hiệu quả cao nhất giá trị của nó. Theo quy định của pháp luật đất đai và pháp luật dân sự hiện hành, người sử dụng đất được sử dụng không gian và lòng đất theo chiều thẳng đứng từ ranh giới của thửa đất. Phạm vi sử dụng không gian của người sử dụng đất là rất rộng, người sử dụng đất có toàn quyền khai thác, sử dụng khoảng không gian bên trên mặt đất và trong lòng đất và chỉ bị hạn chế trong một số trường hợp cá biệt. Việc trao quyền rộng cho người sử dụng đất đến việc trên một thửa đất, ở cùng một thời điểm chỉ có một chủ thể khai thác, sử dụng, dẫn đến bất cập, khó khăn trong việc tận dụng nguồn lực đất đai, vì vậy chế định quyền bề mặt chính là một giải pháp cần thiết để tối đa hóa nguồn lực đất đai.

Việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai trên cơ sở xem xét ghi nhận cụ thể về quyền bề mặt nhằm hướng tới những cải cách tốt hơn trong chính sách quản lí, sử dụng đất đai và khai thác tốt nhất những lợi ích từ đất đai.

Luật Đất đai năm 2013 đã cụ thể hóa tầm nhìn cũng như các quan điểm của Hiến pháp năm 2013 về quyền sử dụng đất đai, đặt ra các quy định cho công tác quản lí việc sử dụng đất đai tại Việt Nam1. Tuy nhiên, các quy định pháp luật cần phải được cập nhật, điều chỉnh theo những thay đổi, biến động về kinh tế, xã hội, môi trường để phù hợp với quá trình phát triển của đất nước. Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2014, đã có những quy định tập trung vào bề mặt trên mặt đất, chưa chú ý tới quyền bề mặt đối với không gian ngầm, không gian trên mặt đất. Qua nghiên cứu dự thảo Luật Đất đai sửa đổi do Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì soạn thảo lần đầu đề cập đến vấn đề phân loại đất theo không gian sử dụng, theo đó đất đai được phân loại theo các khu vực gồm khu vực không gian ngầm và không gian trên không. Cụ thể, đất tầng bề mặt là không gian sử dụng đất bao gồm diện tích bề mặt của thửa đất, độ sâu và chiều cao được phép xây dựng…; đất để xây dựng công trình ngầm là phần đất để xây dựng công trình trong lòng đất mà công trình này không phải là phần ngầm của công trình xây dựng trên mặt đất; đất xây dựng công trình trên không là không gian sử dụng đất trên không nằm phía trên đất tầng bề mặt… Dự thảo đã có quy định việc xác định diện tích không gian sử dụng đất gắn với quản lí, khai thác không gian ngầm, không gian trên mặt đất trong các cấp độ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, kế hoạch cấp tỉnh, kế hoạch cấp huyện. Điểm mới của Dự thảo là đã có quy định về “quyền sử dụng không gian ngầm và khoảng không”, cụ thể đã quy định về đăng kí lần đầu và đăng kí biến động với quyền sử dụng không gian ngầm và khoảng không; đã có quy định về không gian sử dụng đất, đất xây dựng công trình ngầm, đất xây dựng công trình trên không tại Điều 217: “1. Người sử dụng đất theo quy định của Luật này được Nhà nước xác định không gian sử dụng đất, bao gồm độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không theo pháp luật về xây dựng, pháp luật về quy hoạch đô thị, pháp luật về kiến trúc. Đối với phạm vi ngoài phần không gian sử dụng đất đã xác định cho người sử dụng đất, Nhà nước thực hiện giao đất, cho thuê đất gắn với phần không gian đó cho người sử dụng đất khác có nhu cầu để xây dựng công trình ngầm, công trình trên không phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng và các quy hoạch khác có liên quan đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.” Tuy nhiên, Dự thảo đã tiến rất gần với khái niệm, bản chất "quyền bề mặt" nhưng lại chưa trực tiếp sử dụng cụm từ "quyền bề mặt" mà thay vào đó sử dụng “không gian sử dụng đất” nên chưa thực sự đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.

2. Kinh nghiệm một số quốc gia trên thế giới về việc quy định và thực hiện quyền bề mặt trong quản lí đất đai

2.1. Theo pháp luật Nhật Bản

Quyền bề mặt được quy định trong Bộ luật Dân sự tại Nhật Bản. Các quy định về quyền bề mặt được tập trung tại Chương 4 (Điều 265 đến 270), ngoài ra còn rải rác trong một số quy định có liên quan khác của Bộ luật. Theo Điều 265 của Bộ luật Dân sự Nhật Bản, người có quyền bề mặt có quyền sử dụng đất của người khác để sở hữu công trình xây dựng hoặc trồng cây trên đất đó. Tuy nhiên, quyền bề mặt không chỉ giới hạn cho những mục đích này, đối với các mục đích công cộng như tàu điện ngầm ở Nhật Bản có được quyền bề mặt trong việc di chuyển bên dưới tài sản thuộc về người khác.

Bộ luật Dân sự Nhật Bản không tách quyền sử dụng ra khỏi quyền sở hữu. Nếu đất đó do một người không phải chủ sở hữu sử dụng thì việc sử dụng đó căn cứ trên một chế định khác, là quyền bề mặt, với những quy chế và hệ quả pháp lí hoàn toàn khác biệt so với trường hợp đất đai do chính chủ sở hữu sử dụng. Quyền sử dụng tài sản là “tự do”, trong khi đó quyền bề mặt hoàn toàn có thể bị giới hạn theo thỏa thuận giữa các bên. Quyền sử dụng tài sản là vĩnh viễn đối với chủ sở hữu trừ khi pháp luật có quy định hạn chế trong khi quyền bề mặt lại có thời hạn. Việc giải quyết các hệ quả pháp lí đối với tình trạng của đất và tài sản trên đất cũng vì thế mà chỉ xảy ra đối với trường hợp xác lập quyền bề mặt. Khoảng không gian ngầm hoặc trên cao được coi là đối tượng của quyền bề mặt trong việc sở hữu công trình bằng giới hạn cụ thể theo chiều thẳng đứng. Trong trường hợp như vậy, các hạn chế đối với việc sử dụng đất phải được thêm vào trong văn bản xác lập quyền bề mặt vì mục đích tạo điều kiện cho việc thực hiện quyền bề mặt (Điều 269-2)2. Quyền bề mặt cũng có thể được tạo ra theo luật định khi một tài sản thế chấp bị tịch thu, khi người thế chấp tài sản trên đất và chủ sở hữu đất là hai chủ thể khác nhau. Ngoài ra, pháp luật Nhật Bản cũng có quy định liên quan tới việc đăng kí quyền bề mặt quy định tại Luật Đăng kí bất động sản năm 1887.

2.2. Theo pháp luật Malaysia

Pháp luật Malaysia cũng có những quy định về quyền bề mặt được quy định tại Bộ luật Đất đai quốc gia năm 1965 của Liên bang Malaysia. Chế độ sở hữu đất và đất ngầm ở Malaysia mặc dù được xây dựng dựa trên nguyên lý của hệ thống thông luật “cujus est solum eius est usque ad caelum ad feedros - Chủ sở hữu bề mặt cũng đồng thời có quyền sở hữu bầu trời và lòng đất”, nhưng điểm a khoản 1 Điều 44 Bộ luật Đất đai của Malaysia quy định, người sở hữu đất “chỉ sử dụng và hưởng phần lớn diện tích đất bên dưới bề mặt đó một cách hợp lí, cần thiết cho việc sử dụng và thụ hưởng hợp pháp đất đai”, đất ngầm có thể được sử dụng với mục đích khác với mục đích sử dụng của phần đất bề mặt, ví dụ như đất bề mặt sử dụng để xây dựng nhà ở, đất ngầm bên dưới có thể sử dụng để xây dựng các nhà kho hoặc công trình sản xuất, kinh doanh, giải trí… Bộ luật Đất đai sửa đổi đã giới hạn độ sâu tối thiểu mà chủ sở hữu đất bề mặt có thể được hưởng đối với đất ngầm.

Theo quy định mới, người chủ sở hữu có quyền sử dụng đất ngầm dưới dạng ba chiều (3D), có tính đến chiều dài, chiều rộng và chiều sâu; được tính trên kích thước khối lượng (đơn vị mét khối - m3). Theo quy định tại điểm a khoản 3 Điều 92B Bộ luật Đất đai (sửa đổi năm 1990), quyền sử dụng đất ngầm với độ sâu tối thiểu thuộc thẩm quyền quyết định của Nhà nước và không liên quan đến việc sử dụng đất bề mặt và quyền hưởng dụng. Bên cạnh đó, quyền sử dụng đất ngầm không mặc nhiên phát sinh cùng với quyền sở hữu diện tích đất bề mặt; theo quy định tại khoản 5 và khoản 6 Điều 92D Bộ luật Đất đai thì người chủ sở hữu diện tích đất bề mặt để được phép sở hữu, sử dụng phần diện tích đất ngầm bên dưới thửa đất của mình phải đăng kí mục đích và nhu cầu sử dụng với cơ quan quản lí nhà nước về đất đai3. Khoản 5 và 6 Điều 92d Bộ luật Đất đai Malaysia quy định hành vi sau khi đã được cấp phép sử dụng phần đất ngầm, mà chủ sở hữu hoặc người đang sử dụng trực tiếp thực hiện các hành vi bị cấm đã được ghi rõ trong Giấy chứng nhận quyền sở hữu đất thì quyền sở hữu đất sẽ bị thu hồi cả đất bề mặt và đất ngầm.

Nhận thấy rằng, pháp luật Nhật Bản và Malaysia đã có những quy định về việc quản lí, sử dụng quyền bề mặt để khai thác tối đa hiệu quả mà đất đai mang lại. Kèm theo đó là những chế tài xử phạt, bồi thường khi một trong các bên vi phạm nghĩa vụ, gây thiệt hại. Đồng thời, hai quốc gia này đã có những quy định về trình tự, thủ tục đăng kí quyền bề mặt.

3. Thực trạng và một số kiến nghị quy định về quyền bề mặt trong quản lí đất đai tại Việt Nam

Quyền bề mặt là một quyền khá mới trong pháp luật Việt Nam và chỉ mới được quy định ở Bộ luật Dân sự năm 2015, trong Luật Đất đai việc quy định về quyền này còn khá hạn chế, vì vậy cần phải tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện, cụ thể:

Thứ nhất, xét trong mối quan hệ đối với người sử dụng đất, pháp luật đất đai chưa có quy định rõ về quyền bề mặt sẽ được chuyển nhượng dưới hình thức bán hay hình thức cho thuê. Nếu hình thức là cho thuê trả tiền hằng năm thì quyền sở hữu đối với tài sản trên đất của chủ thể có quyền bề mặt sẽ không được đáp ứng đầy đủ, toàn vẹn. Dự thảo Luật Đất đai chưa có những quy định về quyền của chủ sử dụng đất đối với tài sản gắn liền với đất do chủ sở hữu quyền bề mặt tạo dựng. Vì vậy, Luật Đất đai cần có thêm những quy định về vấn đề này. Theo đó, pháp luật đất đai cần có quy định cụ thể hơn về quyền của chủ thể có quyền bề mặt. Bản chất quyền bề mặt là một vật quyền, chủ thể có quyền bề mặt về lí thuyết sẽ có toàn quyền đối với bề mặt đất, mặt nước, khoảng không trên mặt đất, mặt nước, trong lòng đất. Vì vậy, Luật Đất đai nên ghi nhận theo hướng cho phép chủ thể của quyền bề mặt có quyền chuyển nhượng, trao đổi, tặng cho, thừa kế, cho thuê, thế chấp… bằng quyền bề mặt. Việc này hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc tự định đoạt trong dân sự và phù hợp với nguyên tắc chung về thực hiện vật quyền được ghi nhận trong Bộ luật Dân sự.

Thứ hai, đối với quy định về sử dụng đất ngầm, Luật Đất đai cũng chưa có sự phân chia quyền sử dụng đất ngầm theo hướng địa tầng cụ thể là ngoài diện tích bề mặt của người sử dụng đất thì pháp luật chưa quy định độ sâu sử dụng của người sử dụng đất bề mặt dẫn đến lúng túng trong việc quản lí đất đai khi tổ chức, cá nhân thực hiện quyền bề mặt. Hơn nữa, do chưa có những quy định cụ thể dẫn đến thực tế người sử dụng đất bề mặt muốn cho thuê phần đất ngầm bên dưới thửa đất của mình để chủ thể khác sử dụng thì nên thực hiện theo thủ tục, trình tự của văn bản nào, do pháp luật đất đai chưa có quy định rõ nên gây ra nhiều lúng túng trong việc thực hiện. Vì vậy, để khắc phục các vấn đề trên, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cần quy định rõ về sự phân chia quyền sử dụng đất ngầm theo hướng địa tầng cụ thể là ngoài diện tích bề mặt của người sử dụng đất thì còn quy định độ sâu sử dụng của người sử dụng đất bề mặt trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của pháp luật Malaysia. Bên cạnh đó, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng cần quy định rõ về trình tự, thủ tục hướng dẫn cụ thể về việc thực hiện các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng bề mặt gắn liền với đất đai nhằm tạo khung pháp lí vững chắc để khắc phục tình trạng lúng túng trong việc quản lí đất đai khi tổ chức, cá nhân thực hiện quyền bề mặt. Ngoài ra, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cũng cần có quy định chủ thể có quyền bề mặt phải đăng kí quyền bề mặt và quy định rõ quy trình, thủ tục, cũng như ban hành các mẫu hồ sơ, lệ phí, cơ chế đăng kí đối với quyền bề mặt. Bởi thông qua việc đăng kí mới có thể phân định được mối quan hệ giữa quyền bề mặt với quyền sử dụng đất cũng như xác định được tư cách chủ thể của người có quyền bề mặt. Quy định này cũng sẽ tạo tiền đề và cơ sở pháp lí cho việc xác lập giao dịch, thời điểm chuyển giao quyền đồng thời có cơ sở bảo vệ người thứ ba ngay tình khi giao dịch dân sự vô hiệu.

Thứ ba, quyền của chủ sử dụng đất được quy định rất cụ thể và chi tiết, cùng với đó là các trình tự, thủ tục đăng kí cụ thể thì quyền bề mặt lại chỉ có những quy định mang tính chất chung chung và định hướng, chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục, cơ chế đăng kí hay công khai quyền cho bên thứ ba. Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi chỉ đưa ra các quy định chung dẫn đến việc thiếu vắng các quy định hướng dẫn triển khai những vấn đề liên quan đến quyền bề mặt như việc tính toán các chi phí chuyển giao quyền bề mặt, về mức chuyển nhượng quyền bề mặt hợp lí để hài hòa lợi ích cho các bên giữa chủ sở hữu đất và người có quyền bề mặt, giữa người được cấp quyền bề mặt lần đầu và những người tiếp sau; cách thức xác định trách nhiệm của những người được cấp quyền bề mặt đối với trách nhiệm bảo vệ, quản lí tài sản chung hoặc trách nhiệm bồi thường thiệt hại xảy ra đối với bề mặt đất hoặc bề mặt bất động sản. Vì vậy, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cần bổ sung cụm từ "quyền bề mặt" và quy định chi tiết khái niệm, căn cứ xác lập, hiệu lực, thời hạn chuyển giao, trường hợp chấm dứt... quyền bề mặt. Quy định rõ ràng về quyền bề mặt sẽ làm tăng khả năng khai thác, sử dụng đất đai, cho phép nhiều chủ thể cùng khai thác một thửa đất, tận dụng tối đa nguồn lực đất đai. Đặc biệt, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cũng cần quy định rõ về cách thức xác định chi phí chuyển giao quyền bề mặt, cách thức xác định trách nhiệm của những người được cấp quyền bề mặt trong việc bảo vệ, quản lí tài sản chung hoặc trách nhiệm bồi thường thiệt hại xảy ra đối với quyền bề mặt đất hoặc quyền bề mặt bất động sản khi có hành vi gây thiệt hại.

Kết luận

Không thể phủ nhận rằng, việc tiếp cận thuật ngữ quyền bề mặt đang là thuật ngữ pháp lí khá mới mẻ trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Mặc dù quyền bề mặt đã được ghi nhận lần đầu tiên trong Bộ luật Dân sự năm 2015 và việc áp dụng trên thực tế vẫn còn gặp nhiều vướng mắc, nhưng quyền bề mặt đã được tiếp cận và phát triển. Từ thực tế có thể thấy rằng, quyền bề mặt là quyền có sự gắn bó đặc biệt đối với đất đai nên Luật Đất đai cần có những quy định, hướng dẫn cụ thể trong thực thi quyền bề mặt để việc khai thác, sử dụng đất đai đạt hiệu quả cao nhất trước yêu cầu thực tiễn.

¹ Nguyễn Văn Đỉnh, Luật Đất đai sửa đổi (Kỳ 5): Cần cụ thể hóa quy định "quyền bề mặt, https://diendandoanhnghiep.vn/luat-dat-dai-sua-doi-ky-5-can-cu-the-hoa-quy-dinh-quyen-be-mat-218832.html, truy cập ngày 11/11/2022.
² Phạm Thị Minh Thủy, Nguyễn Thị Lý, Kinh nghiệm một số quốc gia trên thế giới về việc quy định và thực hiện quyền bề mặt trong quản lý đất đai, https://tainguyenvamoitruong.vn/kinh-nghiem-mot-so-quoc-gia-tren-the-gioi-ve-viec-quy-dinh-va-thuc-hien-quyen-be-mat-trong-quan-ly-dat-dai-cid11584.html, truy cập ngày 11/11/2022.
³ Trần Vang Phủ, Kinh nghiệm của Malaysia về đất ngầm và kiến nghị đối với Việt Nam, https://vupc.monre.gov.vn/linh-vuc-dat-dai/4359/kinh-nghiem-cua-malysia-ve-dat-ngam-va-kien-nghi-doi-voi-viet-nam, truy cập ngày 11/11/2022.