Khả năng thanh toán - ràng buộc nền tảng trong hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp của ngân hàng trung ương

Tóm tắt: ELA là công cụ then chốt của NHTW nhằm duy trì ổn định tài chính trong những giai đoạn căng thẳng hệ thống. Tuy nhiên, điều kiện nền tảng đối với mọi hình thức cho vay khẩn cấp đó là định chế nhận hỗ trợ phải có khả năng thanh toán. Bài viết phân tích, so sánh cách thức của NHTW tại một số quốc gia/khu vực tiếp cận và vận dụng yêu cầu này trong khuôn khổ ELA, dựa trên các quy định pháp lý, thông lệ chính sách và kinh nghiệm thực tiễn, đặc biệt từ cuộc khủng hoảng ngân hàng tại Mỹ, Thụy Sĩ và một số nước khác trong năm 2023. Từ kết quả nghiên cứu, bài viết đề xuất xây dựng khuôn khổ ELA theo hướng linh hoạt, dựa trên đánh giá triển vọng của tổ chức được hỗ trợ và đi kèm cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan liên quan, qua đó nâng cao hiệu quả can thiệp của NHTW khi hệ thống ngân hàng xuất hiện căng thẳng thanh khoản.

Từ khóa: ELA, khả năng thanh toán, NHTW, ổn định tài chính, chính sách tiền tệ.

SOLVENCY - A FUNDAMENTAL CONSTRAINT
IN CENTRAL BANK EMERGENCY LIQUIDITY ASSISTANCE

Abstract: Emergency liquidity assistance (ELA) is a key instrument used by central banks to preserve financial stability during periods of systemic stress. However, a fundamental condition for any form of emergency lending is that the receiving institution must be solvent. The article analyzes and compares how central banks in several countries/jurisdictions approach and implement this requirement within ELA framework, based on legal regulations, policy practices, and practical experience, particularly lessons drawn from the banking crises in the United States, Switzerland, and several other countries in 2023. Based on these findings, the article recommends developing ELA frameworks that are flexible, grounded in forward-looking assessments, and supported by robust institutional coordination, in order to enhance the effectiveness of central bank interventions during episodes of liquidity stress in the banking system.

Keywords: ELA, solvency, central banks, financial stability, monetary policy.

1. Giới thiệu chung

1.1. Yêu cầu về khả năng thanh toán

Theo thông lệ chung, việc cung cấp hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp của NHTW thường phải đáp ứng ba điều kiện cơ bản: Định chế nhận vốn phải có khả năng thanh toán; phải cung cấp tài sản bảo đảm có chất lượng; phải chấp nhận mức lãi suất cho vay hỗ trợ thanh khoản cao hơn lãi suất thị trường thông thường (nói cách khác, phải chịu một mức “lãi suất phạt”). Bằng cách áp dụng mức lãi suất phạt này, NHTW tìm cách hạn chế rủi ro đạo đức, đồng thời, các yêu cầu về khả năng thanh toán và chất lượng tài sản bảo đảm phải được thiết kế chặt chẽ nhằm hạn chế rủi ro tín dụng. Những yêu cầu này còn nhằm bảo đảm hoạt động cho vay của NHTW không vô tình duy trì các “doanh nghiệp zombie” hoặc mô hình kinh doanh đã mất khả năng tồn tại (Amundsen và cộng sự, 2025).

Tuy nhiên, yêu cầu về khả năng thanh toán còn có một cơ sở lý luận sâu rộng hơn. Nếu NHTW cho vay đối với một định chế mà khả năng thanh toán đã suy yếu, định chế đó có thể sử dụng nguồn vốn vay để thanh toán các khoản nợ ngắn hạn sắp đến hạn. Trong khi đó, các chủ nợ dài hạn có thể phải gánh chịu tổn thất khi tổ chức rơi vào suy giảm khả năng thanh toán hoặc bị làn sóng rút tiền đẩy đến đổ vỡ, phá sản. Ngược lại, NHTW có thể chủ động hạn chế rủi ro thông qua cơ chế xử lý tài sản bảo đảm. Điều này dẫn đến việc tái phân bổ giá trị giữa các nhóm chủ nợ, làm xáo trộn trật tự ưu tiên của chủ nợ và khiến một số chủ nợ rơi vào vị thế bất lợi hơn so với trường hợp ngân hàng gặp khó khăn bị đưa vào thanh lý. Mặc dù sự tái phân bổ giá trị như vậy có thể được xem là chính đáng xét từ góc độ lợi ích công, nhưng về bản chất nó vẫn tương đương với một hình thức trợ cấp tài khóa. Do đó, đây là vấn đề thuộc phạm vi chính sách tài khóa, chứ không nằm trong nhiệm vụ của NHTW (Arnold, 2025).

1.2. Tuân thủ yêu cầu về khả năng thanh toán trong bối cảnh căng thẳng thanh khoản

Cuộc khủng hoảng ngân hàng tại Mỹ và Thụy Sĩ vào đầu năm 2023 là một minh họa đáng chú ý cho cách yêu cầu về khả năng thanh toán được vận hành trong thực tiễn. Tại cả hai quốc gia, các ngân hàng đã rơi vào tình trạng căng thẳng thanh khoản nghiêm trọng khi niềm tin của thị trường suy giảm trước những biến động của kinh tế vĩ mô, cũng như các lo ngại liên quan đến quyết định đầu tư và quản trị rủi ro của các ngân hàng. Trong bối cảnh đó, Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (Fed) và Ngân hàng Quốc gia Thụy Sĩ (SNB) đều đã can thiệp để cung cấp hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp, trong đó việc đáp ứng yêu cầu về khả năng thanh toán được xem là điều kiện tiên quyết then chốt.

Tại Mỹ, Hội đồng Thống đốc Liên bang đã cho phép triển khai Chương trình Tài trợ kỳ hạn cho ngân hàng (BTFP). Ở thời điểm cao nhất, Chương trình này đã cung cấp hơn 120 tỉ USD thanh khoản cho hệ thống ngân hàng Mỹ. Nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, BTFP đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ các ngân hàng phụ thuộc lớn vào tiền gửi không được bảo hiểm, vốn đang phải đối mặt với làn sóng rút tiền mạnh trong giai đoạn bất ổn (Glancy và cộng sự, 2024).

Một đặc điểm quan trọng của BTFP là tài sản bảo đảm có thể được định giá theo mệnh giá. Tuy nhiên, “hàng rào bảo vệ” then chốt của Chương trình nằm ở chỗ việc cho vay chỉ được phép đối với các định chế đủ điều kiện tiếp cận tín dụng sơ cấp thông qua cửa sổ chiết khấu của Fed. Bởi chỉ những định chế có mức vốn hóa đầy đủ mới được tiếp cận tín dụng sơ cấp, cơ chế này qua đó tạo ra “hàng rào kỹ thuật” hiệu quả nhằm bảo đảm nguyên tắc về khả năng thanh toán được tuân thủ nghiêm ngặt.

Bên cạnh đó, BTFP được triển khai theo Điều 13(3) của Đạo luật Dự trữ Liên bang, vốn nghiêm cấm cho vay đối với bất kỳ định chế nào bị coi là “mất khả năng thanh toán”. Các quy định yêu cầu Fed phải “thu thập bằng chứng cho thấy cá nhân hoặc tổ chức vay không mất khả năng thanh toán” trước khi cấp khoản vay theo thẩm quyền này. Đồng thời, luật pháp hay các quy định liên quan cũng đòi hỏi những chương trình như BTFP phải có “đối tượng tham gia rộng rãi” và được thiết kế nhằm cung cấp thanh khoản cho một thị trường hoặc một phân khúc cụ thể của hệ thống tài chính.

Trái ngược với Mỹ, tại Thụy Sĩ, hỗ trợ thanh khoản không được cung cấp trên diện rộng cho toàn bộ thị trường mà tập trung vào một định chế gặp khó khăn cụ thể, đó là Ngân hàng Credit Suisse, trước khi ngân hàng này sáp nhập với Ngân hàng UBS nhằm ngăn chặn nguy cơ đổ vỡ. Cách tiếp cận này cũng ảnh hưởng đến cách SNB xem xét yêu cầu về khả năng thanh toán. Pháp luật Thụy Sĩ không quy định một cách rõ ràng rằng, các định chế phải có khả năng thanh toán mới được nhận hỗ trợ thanh khoản từ NHTW. Tuy nhiên, theo khuôn khổ pháp lý hiện hành, chỉ các định chế có khả năng thanh toán mới được phép vay vốn và đây cũng là chính sách được SNB công bố từ lâu. Phù hợp với điều này, các hướng dẫn về ELA của SNB nêu rõ là định chế nhận hỗ trợ phải có khả năng thanh toán (SNB, 2025).

Trường hợp Ngân hàng Credit Suisse, SNB đã bảo đảm điều kiện này bằng cách yêu cầu và nhận được xác nhận từ Cơ quan Giám sát Thị trường Tài chính Thụy Sĩ (FINMA) rằng, Ngân hàng Credit Suisse vẫn còn khả năng thanh toán tại thời điểm đó. Trên cơ sở xác nhận này, SNB đã quyết định cung cấp 168 tỉ CHF hỗ trợ thanh khoản (Jay Rappaport và Rastko Vrbaski, 2025).

1.3. Các loại hình cung ứng thanh khoản khẩn cấp

NHTW cung cấp nhiều hình thức cho vay khác nhau, được mô tả như chuỗi công cụ điều hành chính sách tiền tệ (Coelho và cộng sự, 2024). Những công cụ này bao gồm các cơ chế với mức độ khác nhau, nhằm giảm thiểu căng thẳng thanh khoản và được phân thành ba nhóm:

(i) Nhóm 1: Các cơ chế thường xuyên được thiết kế rõ ràng nhằm cho phép các ngân hàng thương mại đang gặp căng thẳng thanh khoản có thể tiếp cận nguồn vốn theo yêu cầu. Theo nhóm này, tín dụng thứ cấp thuộc khuôn khổ cửa sổ chiết khấu của Mỹ là một ví dụ điển hình: Đây là công cụ hỗ trợ thanh khoản mang tính thường xuyên, có thể sử dụng theo yêu cầu và được xây dựng như một nguồn dự phòng nhằm hỗ trợ các tổ chức riêng lẻ khi phát sinh căng thẳng thanh khoản (Arseneau và cộng sự, 2025).

(ii) Nhóm 2: Hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp cho từng định chế cụ thể đang gặp khó khăn. Nhóm này bao gồm các khuôn khổ ELA tại Liên minh châu Âu (EU), Canada, Singapore và Vương quốc Anh, dù các khuôn khổ này khác nhau về mức độ chuẩn hóa và công bố chính thức những hướng dẫn ELA. Có thể so sánh, chẳng hạn, cách tiếp cận của NHTW Anh (BoE) với Cơ quan Tiền tệ Singapore (MAS). Trong trường hợp thứ nhất, hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp được hiểu là mọi hình thức cho vay nằm ngoài các cơ chế thường xuyên của NHTW. Tuy nhiên, một biên bản ghi nhớ năm 2025 giữa BoE và Bộ Tài chính Hoàng gia Anh đã đưa ra một số quy định liên quan đến ELA (BoE, 2025). Ngược lại, MAS đã công bố một khuôn khổ ELA chính thức, phản ánh cách tiếp cận của MAS đối với việc cung cấp hỗ trợ thanh khoản trong thời kỳ căng thẳng (MAS, 2019). Cách tiếp cận này tương đồng với các NHTW trong EU.

(iii) Nhóm 3: Cung ứng thanh khoản đột xuất, thông qua các chương trình hoặc cơ chế cho vay được thiết lập trong những thời kỳ căng thẳng. Nhóm này là các chương trình đột xuất được đại diện trong mẫu nghiên cứu thông qua thẩm quyền của Fed trong việc cung cấp tín dụng ngoài cửa sổ chiết khấu nhằm xử lý các vấn đề thanh khoản trong “những hoàn cảnh bất thường và cấp bách”, theo Điều 13(3) của Đạo luật Fed, với các thủ tục quản trị đặc biệt và nhiều điều kiện kèm theo. Như đã trình bày, BTFP được triển khai để ứng phó với cuộc bất ổn ngân hàng tại Mỹ năm 2023 là một ví dụ điển hình. Hỗ trợ thanh khoản của SNB trong trường hợp Ngân hàng Credit Suisse cũng có thể được xếp vào nhóm này (French và cộng sự, 2025).

Tất cả những cơ chế trên đều yêu cầu các định chế nhận vốn phải đáp ứng những tiêu chí nhất định về khả năng thanh toán. Tuy nhiên, cách thức các cơ chế này định nghĩa khả năng thanh toán lại khác nhau trên nhiều phương diện. Bảng 1 mô tả khái quát các khuôn khổ cho vay nhằm xử lý căng thẳng thanh khoản.

2. Kiểm tra khả năng thanh toán giữa các quốc gia

2.1. Khả năng thanh toán, vốn và tính khả thi

Một số quốc gia như Thụy Sĩ và Vương quốc Anh áp dụng khái niệm chung về khả năng thanh toán, không viện dẫn đến bất kỳ chỉ tiêu pháp lý cụ thể hay cách giải thích mang tính minh họa nào. Cách tiếp cận này cho phép các cơ quan chức năng đánh giá khả năng thanh toán theo từng trường hợp cụ thể, có tính đến mọi đặc thù của hoàn cảnh mà trong đó có phát sinh nhu cầu hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp.

Tại EU và Mỹ, khuôn khổ cho vay tập trung vào vốn pháp định như là thước đo chủ yếu của khả năng thanh toán. Ngoài ra, Thỏa thuận ELA của EU còn đưa ra một cách tiếp cận thay thế để xác định một định chế có thể được coi là có khả năng thanh toán hay không, thông qua việc viện dẫn tới tái cấp vốn trong tương lai, thay vì chỉ dựa trên việc hiện tại có đáp ứng các mức vốn tối thiểu hay không.

Canada và Singapore áp dụng cách tiếp cận hoàn toàn khác. Các khuôn khổ này không sử dụng thuật ngữ “khả năng thanh toán”, cũng không viện dẫn đến vốn pháp định. Thay vào đó, “tính khả thi” của định chế vay vốn được đặt làm điều kiện trung tâm để tiếp cận hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp. Theo Arnold và cộng sự (2025), trong cả hai khuôn khổ này, việc đánh giá tính khả thi nhưng không bắt buộc dựa trên những cân nhắc liên quan đến tình trạng vốn hoặc khả năng khôi phục các yêu cầu vốn tối thiểu (hoặc các chỉ tiêu khác), đồng thời, có thể dựa trên những khía cạnh khác trong một danh mục “mở” các tiêu chí (Bảng 2).

2.2. Cách tiếp cận từ việc đánh giá triển vọng trong xác định khả năng thanh toán

Trong thời kỳ căng thẳng, bảng cân đối kế toán của ngân hàng phản ánh tình trạng tài chính tại một thời điểm nhất định có thể bị ảnh hưởng bởi những biến động tạm thời về giá trị tài sản, hoặc không phản ánh đầy đủ giá trị hiện tại của các dòng thu nhập trong tương lai. Hơn nữa, bảng cân đối kế toán cũng có thể chưa phản ánh đầy đủ những hành động đã được thực hiện hoặc dự kiến sẽ được thực hiện nhằm khôi phục một vị thế tài chính đang bị lung lay.

Do đó, khi đưa ra quyết định cho vay trong bối cảnh căng thẳng, NHTW có thể áp dụng cách tiếp cận mang tính triển vọng, tính đến các hành động và sự kiện sắp tới có thể có ý nghĩa trong việc đánh giá khả năng của một định chế trong việc thực hiện nghĩa vụ tài chính trong tương lai và tiếp tục hoạt động sinh lợi. Cách tiếp cận này được gọi là đánh giá hướng tới tương lai về mức độ lành mạnh tài chính.

Trong mẫu nghiên cứu của bài viết, hầu hết các khuôn khổ (ngoại trừ Mỹ) cho phép việc cho vay được dựa trên đánh giá hướng tới tương lai về mức độ lành mạnh tài chính trong những trường hợp khả năng thanh toán hiện tại có thể bị nghi ngờ. Tại Mỹ, việc vay vốn trong khuôn khổ BTFP không bao gồm các đánh giá hướng tới tương lai, do chương trình này được điều kiện hóa trên mức vốn hóa đầy đủ tại thời điểm hiện tại. Tương tự, để tiếp cận tín dụng thứ cấp thông qua cửa sổ chiết khấu của Fed, cần phải xác lập tại thời điểm hiện tại rằng, định chế có mức vốn hóa đủ, điều này không cho phép mở rộng tín dụng đối với các định chế mà khả năng thanh toán không được phản ánh trên bảng cân đối kế toán.

Trong khi phần lớn các quốc gia khác cho phép đánh giá khả năng thanh toán theo hướng triển vọng, vẫn tồn tại những sắc thái khác biệt.

Cụ thể:

Thứ nhất, về khung thời gian liên quan cho mục đích đánh giá hướng tới tương lai. Khuôn khổ duy nhất trong mẫu nghiên cứu xác định rõ khung thời gian này là EU. Khuôn khổ này yêu cầu các mức vốn liên quan phải được khôi phục trong vòng sáu tháng kể từ quý báo cáo tương ứng, mặc dù vẫn cho phép gia hạn trong những trường hợp đặc biệt, được biện minh thỏa đáng. Các khuôn khổ còn lại không quy định khung thời gian cụ thể.

Thứ hai, các đánh giá hướng tới tương lai có thể hàm ý mức độ chấp nhận khác nhau đối với tình trạng suy giảm khả năng thanh toán hiện tại và kéo theo đó là mức độ tin cậy cần thiết rằng các biện pháp sắp tới sẽ khắc phục được tình trạng này. Có thể so sánh, chẳng hạn, khuôn khổ của Canada và Thụy Sĩ. BoC chỉ có thể mở rộng tín dụng theo các cơ chế thường xuyên đối với các định chế mà họ “không có bất kỳ mối lo ngại nào về mức độ lành mạnh tài chính”. Yêu cầu này không áp dụng đối với các khoản ứng ELA của BoC, mà được thay thế bằng điều kiện rằng định chế vay vốn phải “có khuôn khổ phục hồi và xử lý đáng tin cậy”.

Điều này cho thấy vẫn có thể tồn tại một số quan ngại về mức độ lành mạnh tài chính, miễn là những quan ngại đó có thể được khắc phục trong tương lai. Cách tiếp cận của Thụy Sĩ hàm ý rằng, “một ngân hàng phải có khả năng thanh toán và khả thi, hoặc phải có sẵn một gói biện pháp bảo đảm rằng hoạt động kinh doanh sẽ tiếp tục khả thi”, điều này có thể cho thấy mức độ chấp nhận thấp hơn đối với tình trạng suy giảm khả năng thanh toán (Schlegel, 2023; Martin, 2025);

Thứ ba, các khuôn khổ khác nhau về cách thức diễn đạt và định vị những đánh giá hướng tới tương lai so với đánh giá tại thời điểm hiện tại. Chẳng hạn, khuôn khổ của EU và Canada với khuôn khổ của Singapore. EU và Canada yêu cầu một xác định tích cực rằng, định chế phải có “triển vọng tái cấp vốn đáng tin cậy” hoặc “khuôn khổ phục hồi và xử lý đáng tin cậy”. Trong khi đó, Singapore loại trừ hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp đối với các định chế “không có triển vọng hợp lý để trở nên khả thi trong tương lai” (MAS, 2019). Cách diễn đạt theo hướng khẳng định hay phủ định có thể ảnh hưởng đến áp lực chứng minh, cũng như cách các lập luận được triển khai, từ đó dẫn đến những khác biệt về mức độ chắc chắn cần thiết.

2.3. Cơ chế phối hợp thực hiện giữa các cơ quan trong cho vay khẩn cấp

Các khuôn khổ cho vay khẩn cấp thường bao gồm những quy định yêu cầu NHTW phải thực hiện một số bước thủ tục nhất định khi đánh giá việc đáp ứng các điều kiện liên quan đến khả năng thanh toán. Thông thường, các bước này bao gồm việc phối hợp hoặc tham vấn với cơ quan giám sát, cũng như phối hợp hoặc xin ý kiến chấp thuận từ cơ quan tài chính quốc gia hoặc Chính phủ. Việc phối hợp này phục vụ bốn mục tiêu:

Thứ nhất, trong những tình huống mang tính then chốt, các cơ quan này có khả năng tự triển khai những biện pháp can thiệp và các biện pháp của NHTW cần được đồng bộ với những hành động đó.

Thứ hai, trong phạm vi nhất định, khi NHTW tiến hành đánh giá khả năng thanh toán, tính khả thi hoặc mức độ lành mạnh tài chính của một tổ chức, việc sử dụng dữ liệu giám sát là cần thiết; đồng thời, ý kiến của cơ quan giám sát có thể mang tính bắt buộc, hợp lý, là nguồn tham khảo cho quá trình đánh giá.

Thứ ba, nếu khả năng thanh toán không đảm bảo, đặc biệt khi được đánh giá trên cơ sở hướng tới tương lai thì việc thu hút sự tham gia của các bên thứ ba, giúp đưa ra phán đoán thận trọng hơn và đặt việc đánh giá trên một nền tảng vững chắc hơn.

Thứ tư, trong bối cảnh hoạt động cho vay khẩn cấp tiềm ẩn những rủi ro đặc thù, cần đặt ra vấn đề về khả năng sử dụng cơ chế bảo lãnh hoặc bồi hoàn từ Bộ Tài chính như một giải pháp nhằm giảm thiểu các rủi ro này.

Bảng 3 mô tả cơ chế phối hợp thực hiện giữa các cơ quan trong cho vay khẩn cấp tại một số quốc gia/khu vực.

2.4. Phối hợp với các khuôn khổ xử lý

Trên thực tế, một tổ chức có thể rơi vào tình trạng căng thẳng thanh khoản, trong khi về bản chất vẫn còn khả năng thanh toán hoặc đang trong giai đoạn chờ khôi phục khả năng thanh toán thông qua thủ tục xử lý. Vì vậy, khuôn khổ ELA có sự giao thoa với các cơ chế cho vay trong khuôn khổ xử lý. Sự chồng lấn này đặt ra thách thức về phối hợp chính sách mà các quốc gia đã lựa chọn cách tiếp cận khác nhau để xử lý vấn đề này. Có thể khái quát thành hai mô hình chính như sau:

Thứ nhất, một số quốc gia cho phép tiếp cận ELA đối với các định chế cả trong và ngoài quá trình xử lý. Những quốc gia này đều áp dụng cách tiếp cận hướng tới tương lai, dù ở mức độ khác nhau. Tuy nhiên, khác biệt ở chỗ những quốc gia này có quy định rõ ràng việc cho phép cung cấp ELA cho các định chế đang trong quá trình xử lý. Chẳng hạn, khuôn khổ ELA của Canada yêu cầu minh thị rằng, các định chế phải có “khuôn khổ xử lý đáng tin cậy” mới đủ điều kiện nhận ELA. Ngược lại, ELA của EU chỉ đề cập tới “triển vọng tái cấp vốn đáng tin cậy” trong tương lai của định chế nhận hỗ trợ, mà không nêu rõ việc tái cấp vốn trong khuôn khổ xử lý. Điều này có thể phản ánh thực tế rằng nhu cầu thanh khoản trong quá trình xử lý thường được đáp ứng thông qua các công cụ và kế hoạch xử lý chuyên biệt, thay vì dựa vào hỗ trợ thanh khoản của NHTW. Thụy Sĩ cũng vận hành theo cách tiếp cận ngầm tương tự (Martin, 2025).

Thứ hai, các quốc gia khác trong mẫu nghiên cứu có những khuôn khổ cho vay riêng biệt dành cho các định chế đang trong quá trình xử lý, tách khỏi các cơ chế cho vay được thảo luận trong bài viết này, đồng thời chịu sự điều chỉnh bởi các điều kiện, điều khoản đặc thù.

Tại Nhật Bản, các khoản vay Tokuyu không được cấp cho định chế đang trong quá trình xử lý do nhu cầu tài trợ được Công ty Bảo hiểm tiền gửi Nhật Bản (DICJ) đảm nhiệm.

Tại Singapore, khuôn khổ ELA của MAS loại trừ rõ ràng việc cho vay đối với các định chế đang trong quá trình xử lý, do đã tồn tại các cơ chế tài trợ xử lý riêng biệt.

Tại Vương quốc Anh, BoE vận hành một khuôn khổ thanh khoản dành riêng cho xử lý.

Ở Mỹ, cho vay theo chương trình BTFP không được phép, đồng thời, cho vay theo bất kỳ chương trình nào khác dựa trên Điều 13(3) Đạo luật Dự trữ Liên bang cũng bị cấm đối với các định chế đang trong quá trình xử lý hoặc phá sản, bao gồm cả các định chế theo Chương 11 (Tiêu đề I Đạo luật Dodd-Frank) hoặc theo Tiêu đề II của Đạo luật này.

Dù vậy, giữa các quốc gia này vẫn có sự khác biệt về việc liệu cho vay đối với các định chế gặp khó khăn nhưng chưa bước vào giai đoạn xử lý cần có sự phê chuẩn của Bộ Tài chính.

3. Kết luận và khuyến nghị

Hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp thường được triển khai trong những thời điểm căng thẳng, vì vậy đi kèm với mức độ rủi ro cao hơn đáng kể so với các hoạt động cho vay thông thường của NHTW. Đáng chú ý hơn, việc cấp tín dụng cho những định chế có thể không còn khả năng tồn tại tiềm ẩn nguy cơ khiến NHTW vượt ra ngoài phạm vi nhiệm vụ của mình. Chính vì vậy, để hạn chế những rủi ro này, NHTW coi khả năng thanh toán của các định chế nhận hỗ trợ là điều kiện mang tính then chốt.

Yêu cầu về khả năng thanh toán có thể được hiểu và áp dụng theo nhiều cách khác nhau. Ở một số quốc gia, khái niệm này chủ yếu dựa trên vị thế vốn của định chế. Trong khi đó, tại những quốc gia khác, trọng tâm lại đặt vào khái niệm rộng hơn là tính khả thi, bởi tính khả thi của một định chế được xem là chỉ báo quan trọng về khả năng tạo ra đủ nguồn lực để thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ tài chính của mình. Các cách tiếp cận cũng khác nhau về mức độ cho phép đánh giá khả năng thanh toán không chỉ dựa trên tình trạng hiện tại của bảng cân đối kế toán, mà còn theo hướng hướng tới tương lai, tức là có tính đến những hoạt động hoặc sự kiện có thể giúp khôi phục một bảng cân đối kế toán đang mất cân đối hoặc có nguy cơ suy yếu.

Khi khả năng thanh toán được đánh giá trên cơ sở triển vọng tương lai, ranh giới giữa khái niệm này (với tư cách là điều kiện tiên quyết cho hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp) và các khái niệm về tính khả thi - vốn làm nền tảng cho tiêu chí “đang thất bại hoặc có khả năng sẽ thất bại” trong các khuôn khổ xử lý sẽ không rõ ràng và có sự giao thoa nhất định (Bailey, 2025). Điều này nghĩa là, việc NHTW đánh giá một định chế là có khả năng thanh toán hoặc khả thi để nhận hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp cần phải nhất quán với đánh giá của cơ quan giám sát hoặc cơ quan xử lý rằng, định chế đó chưa rơi vào tình trạng đang hoặc sắp thất bại. Do đó, sự phối hợp chặt chẽ giữa NHTW (với vai trò người cho vay cuối cùng), cơ quan giám sát và cơ quan xử lý là hết sức cần thiết.

Tuy nhiên, việc xây dựng một định nghĩa đơn giản, chuẩn chỉnh về khả năng thanh toán áp dụng đồng thời cho cả hỗ trợ thanh khoản và xử lý trong thực tế là điều khó khả thi. Thay vào đó, đánh giá theo hướng hướng tới tương lai vốn mang tính phán đoán cao; trong bối cảnh đó, việc duy trì một mức độ linh hoạt nhất định, thay vì áp dụng một cách tiếp cận cơ học có thể giúp các cơ quan chức năng có thêm không gian chính sách và khả năng ứng phó tốt hơn trong những tình huống căng thẳng.

Từ những phân tích trên, nhóm tác giả đưa ra một số khuyến nghị chính sách đối với Việt Nam như sau:

Một là, xây dựng và hoàn thiện khuôn khổ ELA chính thức, minh bạch nhưng linh hoạt. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) cần có khuôn khổ ELA riêng biệt với các công cụ điều hành thông thường, làm rõ mục tiêu, nguyên tắc của học thuyết Bagehot (học thuyết này định hướng cách thức NHTW cần phản ứng trong các cuộc khủng hoảng tài chính, nhằm ngăn chặn tình trạng hoảng loạn lan rộng và nguy cơ đổ vỡ hệ thống), tiêu chí tiếp cận, nhằm tăng tính nhất quán và độ tin cậy của chính sách trong trường hợp có ngân hàng gặp khó khăn về thanh khoản.

Hai là, áp dụng cách đánh giá khả năng thanh toán theo hướng hướng tới tương lai. Khi xem xét ELA, không nên chỉ dựa vào các tỉ lệ vốn tại thời điểm hiện tại mà cần tính đến triển vọng phục hồi, chất lượng tài sản, khả năng sinh lời cốt lõi và kế hoạch tái cấu trúc của ngân hàng.

Ba là, chuẩn hóa khái niệm “khả năng thanh toán” theo hướng tiếp cận lai. Kết hợp giữa tiêu chí dựa trên vốn tối thiểu với tiêu chí dựa trên “tính khả thi” của các tổ chức vay vốn, qua đó vừa bảo đảm kỷ luật thị trường, vừa tạo dư địa chính sách trong những tình huống căng thẳng.

Bốn là, NHNN và Bộ Tài chính tiếp tục phối hợp chặt chẽ để bảo đảm đánh giá thống nhất về tình trạng ngân hàng nhận ELA, chia sẻ thông tin giám sát và làm rõ vai trò của bảo lãnh/bồi hoàn tài khóa khi cần thiết.

Tài liệu tham khảo:

1. Amundsen, A, A Lafrance-Cooke and D Leung (2025), “Firm performance, business supports and zombification over the pandemic“, International Monetary Fund Working Paper, no 29, January.

2. Arnold, V, G Feldberg, A Metrick and S Kelly (2025), “Ad hoc emergency liquidity programs in the 21st Century”, Journal of Financial Crises, vol 7, no 1, pp 57-106.

3. Bailey, A (2025), "Challenges to financial stability", speech, 3 October.

4. Bagehot, W (1873), Lombard Street: a description of the money market.

5. Bank of Canada (2020), “Rules governing advances to financial institutions“, August.

6. Bank of England (2023), The Bank of England’s approach to resolution, December.

7. Bank of England (2025),“Memorandum of understanding between the Bank of England, the Prudential Regulation

8. Authority and His Majesty’s Treasury in respect of resolution planning and financial crisis management“, 1 September.

9. Bank of Japan (2025), What is tokuyu (special loans), or the so-called nichigin tokuyu?, November.

10. Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) (2023), Report on the 2023 banking turmoil, October.

11. Board of Governors of the Federal Reserve System (2023a), “Bank Term Funding Program”, 12 March.

12. Board of Governors of the Federal Reserve System (2025), Discount Window Lending, 30 September

13. European Central Bank (ECB) (2024), Agreement on emergency liquidity assistance, 27 September.

14. Judge, K (2014), “Three discount windows”, Cornell Law Review, vol 99. 11 Solvency as a requirement for emergency liquidity support

15. Martin, A (2025), “The Extended Liquidity Facility (ELF): The next step in the SNB’s liquidity support to banks“, speech, 29 April.

16. Monetary Authority of Singapore (MAS) (2017), Emergency liquidity assistance in Singapore, June.

17. Schlegel, M (2023): “A pillar of financial stability - the SNB’s role as lender of last resort“, speech, Basel, 9 November.

18. United States (US) Congress (2023), H.R. 1662 “Emergency Liquidity Act of 2023”, 17 March.