Tóm tắt: Bài viết tập trung phân tích làm rõ các quy định pháp luật về: (i) Điều kiện áp dụng các phương án cơ cấu lại tổ chức tín dụng (TCTD) được kiểm soát đặc biệt (KSĐB), (ii) Đánh giá thực trạng TCTD được KSĐB, (iii) Quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được kiểm soát đặc biệt. Trên cơ sở đó, tiến hành đánh giá, chỉ ra một số điểm còn hạn chế, bất cập trong quy định pháp luật điều chỉnh về vấn đề này và từ đó đưa ra một số đề xuất kiến nghị hoàn thiện.
Từ khóa: Đánh giá thực trạng, TCTD, KSĐB, cơ cấu lại TCTD.
LEGAL PROVISIONS ON ASSESSING THE REALITY AND DICISIONS ON GUIDELINES FOR RESTRUCTURING CREDIT INSTITUTIONS UNDER SPECIAL CONTROL
Abstract: The article focuses on analysing to clarify the legal provisions on (i) Conditions for applying specially controlled credit institutions restructuring plans, (ii) Assessing the current status of specially controlled credit institutions, (iii) Deciding on the policy of restructuring specially controlled credit institutions. On that basis, conducting an assessment, pointing out some limitations and inadequacies in the law on this issue and thereby making some proposals for completion.
Keywords: Assess the reality, credit institutions, special control, restructuring of credit institutions.
1. Đặt vấn đề
Ngày 20/11/2017, Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các TCTD số 47/2010/QH12 với nhiều thay đổi, bổ sung đáng chú ý trong các quy định về KSĐB và phương án cơ cấu lại TCTD được KSĐB. Điểm được chú ý nhiều nhất của Luật Các TCTD sửa đổi, bổ sung 2017 là việc bổ sung một số lượng lớn các điều, khoản mới quy định chi tiết các phương án cơ cấu lại các TCTD được KSĐB tại Chương VIII, đặc biệt là các vấn đề về đánh giá thực trạng và quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB. Việc bổ sung các quy định này đã góp phần rất lớn vào việc tạo ra hành lang pháp lý vững chắc cần thiết để giúp cho hoạt động thực hiện các phương án cơ cấu lại các TCTD được KSĐB thực hiện một cách hiệu quả trên thực tế. Tuy nhiên, bên cạnh mặt tích cực đạt được thì vẫn còn nhiều vấn đề pháp lý còn bỏ ngỏ, điều này đã và đang gây ra những khó khăn nhất định trong việc đánh giá thực trạng và quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB. Vì vậy, việc tìm hiểu, nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận, thực trạng quy định pháp luật và đưa ra kiến nghị hoàn thiện về vấn đề trên để nâng cao sự phát triển của các TCTD được KSĐB là rất quan trọng và cần thiết trong bối cảnh hiện nay.
2. Điều kiện áp dụng các phương án cơ cấu lại TCTD được KSĐB
Cơ cấu lại TCTD được KSĐB theo quy định của Luật Các TCTD 2010, sửa đổi, bổ sung năm 2017 bao gồm 05 phương án và mỗi phương án đều có những đặc trưng, điều kiện áp dụng và quy trình thực hiện khác nhau tùy vào điều kiện thực tế của từng TCTD và quy định của pháp luật tương ứng. Điều kiện áp dụng các phương án cơ cấu lại TCTD được KSĐB bao gồm điều kiện chung và điều kiện đặc thù của từng phương án. Điều kiện chung để các TCTD được KSĐB áp dụng các phương án cơ cấu là phải được các chủ thể có thẩm quyền bao gồm Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) quyết định chủ trương và phê duyệt phương án cơ cấu lại TCTD theo quy định của Luật Các TCTD. Đây được xem là bước “cấp phép” cho TCTD được thực hiện phương án cơ cấu lại. Mỗi phương án cơ cấu lại khi được áp dụng đối với TCTD được KSĐB sẽ mang đến kết quả và ảnh hưởng khác nhau cho chính TCTD đó, đến quyền lợi của khách hàng và sự an toàn hệ thống các TCTD. Do vậy, bất kỳ một phương án nào trước khi được áp dụng đối với TCTD đều phải trải qua quy trình luật định và phải được các chủ thể có thẩm quyền xem xét, phê duyệt nhằm đảm bảo tính khả thi và hiệu quả. Ngoài ra, dựa trên báo cáo đánh giá tổng thể thực trạng và nội dung phương án cơ cấu lại TCTD được KSĐB mà Ban KSĐB trình, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và NHNN có thể kiểm soát được tình trạng hiện tại và tiến độ thực hiện cơ cấu lại của TCTD. Bên cạnh đó, Luật Các TCTD quy định điều kiện chung như trên giúp hạn chế sự tùy tiện áp dụng các phương án cơ cấu lại không phù hợp với TCTD và có nguy cơ dẫn đến một số hậu quả không thể lường trước.
Cần tìm hiểu, nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận, thực trạng quy định pháp luật
và đưa ra kiến nghị hoàn thiện để nâng cao sự phát triển của các TCTD được KSĐB
Tùy vào tình hình cụ thể và đề xuất của Ban KSĐB, chủ thể có thẩm quyền sẽ đưa ra quyết định chủ trương và phê duyệt phương án cơ cấu lại TCTD đó. Tuy nhiên, pháp luật cũng đặt ra một số điều kiện đối với từng phương án cơ cấu lại để thuận lợi trong quá trình triển khai, áp dụng. Đồng thời, việc quy định những điều kiện đặc thù đối với mỗi phương án cơ cấu lại giúp đảm bảo tính tương thích giữa Luật Các TCTD với quy định của pháp luật về hợp nhất, sáp nhập, chuyển nhượng cổ phần, phần vốn góp, giải thể và phá sản theo nội dung từng phương án. Các điều kiện mà pháp luật đặt ra cũng góp phần đảm bảo tính khả thi của phương án khi áp dụng trên thực tế và TCTD có thể tự mình xác định những điều kiện mà TCTD đó đang có phù hợp với điều kiện của phương án nào để đưa ra đề xuất cơ cấu lại với Ban KSĐB. Vì vậy, việc quyết định chủ trương và phê duyệt phương án cơ cấu lại cũng phải xem xét đến sự phù hợp với các điều kiện cụ thể mà pháp luật quy định.
Phương án phục hồi là phương án áp dụng các biện pháp để TCTD được KSĐB tự khắc phục tình trạng hoạt động yếu kém dẫn đến TCTD đó được đặt vào KSĐB1. Đối với phương án này, TCTD được KSĐB phải thể hiện rõ khả năng khắc phục tình trạng dẫn đến việc TCTD được đặt vào tình trạng KSĐB và lộ trình tăng vốn, đảm bảo tỷ lệ an toàn vốn có triển vọng, thuyết phục được các chủ thể có thẩm quyền quyết định chủ trương và phê duyệt phương án phục hồi. Các chủ thể có thẩm quyền quyết định phương án cơ cấu lại cũng sẽ căn cứ tình hình tài chính, bộ máy nhân sự và phương án xử lý nợ xấu của TCTD được KSĐB để đưa ra quyết định cuối cùng. Phương án phục hồi luôn là phương án được ưu tiên áp dụng hàng đầu, tuy nhiên, để phương án được thực hiện hiệu quả thì cần phải có sự đánh giá khách quan, toàn diện về tình hình thực tế của TCTD được KSĐB và đưa ra lộ trình cơ cấu lại phù hợp.
Phương án sáp nhập, hợp nhất, chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp của TCTD được KSĐB áp dụng khi có một TCTD khác nhận sáp nhập, hợp nhất hoặc có một nhà đầu tư khác nhận chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp của TCTD được KSĐB2. Thực hiện hợp nhất, sáp nhập đồng nghĩa với việc TCTD được KSĐB sẽ chấm dứt sự tồn tại của mình. Trong trường hợp chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp, nhà đầu tư sẽ mua lại toàn bộ tài sản, quyền, nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp của TCTD được KSĐB. Bên cạnh đó, TCTD được KSĐB sẽ trở thành TCTD trực thuộc nhà đầu tư đã nhận chuyển nhượng. Tuy nhiên, điểm tối ưu của phương án này là toàn bộ nghĩa vụ của TCTD không mất đi, do đó, quyền lợi của khách hàng vẫn có khả năng được đảm bảo. Việc thực hiện phương án hợp nhất, sáp nhập, chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp chỉ được thực hiện khi đáp ứng các điều kiện đặc thù sau: (i) Có TCTD nhận sáp nhập, hợp nhất, nhà đầu tư nhận chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật; (ii) TCTD sau sáp nhập, hợp nhất bảo đảm giá trị thực của vốn điều lệ tối thiểu bằng mức vốn pháp định và đáp ứng các tỷ lệ bảo đảm an toàn theo quy định của pháp luật3.
Tuy nhiên, một vấn đề đặt ra là Luật Các TCTD không quy định cụ thể về điều kiện để TCTD, nhà đầu tư được quyền nhận hợp nhất, sáp nhập, chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp của TCTD được KSĐB. Điều kiện về vốn pháp định và các tỷ lệ an toàn theo quy định của pháp luật chưa đủ căn cứ để đánh giá tính khả thi của phương án vì khi thực hiện phương án này, nhiệm vụ của TCTD nhận sáp nhập, hợp nhất và nhà đầu tư nhận chuyển nhượng cổ phần, phần vốn góp vẫn phải thực hiện nghĩa vụ thanh toán của TCTD được KSĐB. Vì vậy, ngoài quy định điều kiện như trên, Luật Các TCTD cần quy định điều kiện về khả năng hoạt động kinh doanh có lãi, năng lực quản trị, kinh doanh và có kế hoạch khắc phục tình trạng yếu kém của TCTD được KSĐB của TCTD nhận hợp nhất, sáp nhập và nhà đầu tư nhận chuyển nhượng cổ phần, phần vốn góp của TCTD được KSĐB. Quy định này nhằm đảm bảo khả năng thực hiện phương án hiệu quả và hạn chế ảnh hưởng tiêu cực từ sự yếu kém của TCTD được KSĐB đến hoạt động kinh doanh của các chủ thể trên.
Phương án chuyển giao bắt buộc là phương án chỉ áp dụng đối với TCTD là ngân hàng thương mại (NHTM). NHTM là loại hình ngân hàng được thực hiện tất cả các hoạt động ngân hàng và một số hoạt động kinh doanh khác theo quy định của pháp luật với mục tiêu lợi nhuận4. Vì vậy, hoạt động của NHTM có ảnh hưởng rất lớn đến hệ thống các TCTD và tác động đến sự ổn định của nền kinh tế. Theo đó, các NHTM thường có quy mô lớn, thực hiện các hoạt động ngân hàng với hệ số nợ rất cao và cấu trúc về tài sản của NHTM khá phức tạp. Ngoài ra, hoạt động của NHTM có tính rủi ro cao, khó kiểm soát và có sự liên kết hoạt động kinh doanh nên dễ tạo nên sự đổ vỡ theo dây chuyền khi một NHTM gặp rủi ro. Phương án chuyển giao bắt buộc được thực hiện khi giá trị thực vốn điều lệ, quỹ dự trữ của NHTM đã âm, tài sản nợ nhiều hơn tài sản có. Thực chất, NHTM đã lâm vào tình trạng phá sản nhưng để giảm sự ảnh hưởng của phương án phá sản đối với an toàn hệ thống các TCTD và an ninh hệ thống tiền tệ quốc gia, nhà làm luật đã đưa ra phương án chuyển giao bắt buộc áp dụng riêng đối với NHTM. Thêm vào đó, phương án chuyển giao bắt buộc được áp dụng khi có một TCTD trong nước, TCTD nước ngoài, nhà đầu tư khác có đề nghị được nhận chuyển giao bắt buộc và được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định được nhận chuyển giao bắt buộc5. Đồng thời, chủ sở hữu, thành viên góp vốn, cổ đông của NHTM được KSĐB phải chuyển giao toàn bộ cổ phần, phần vốn góp cho bên nhận chuyển giao. Để được thực hiện phương án chuyển giao bắt buộc thì giá trị thực vốn điều lệ, các quỹ dự trữ của TCTD được KSĐB âm và có đề nghị của bên nhận chuyển giao6. Cần phải làm rõ định nghĩa “chuyển giao” chứ không phải “chuyển nhượng”, do đó, phương án này được thực hiện trên cơ sở chuyển giao chủ sở hữu chứ không phải giao dịch mua bán7. Như vậy, trong trường hợp có nhiều hơn một chủ thể nhận chuyển giao bắt buộc NHTM, thì các chủ thể này sẽ phải tiến hành xây dựng phương án chuyển giao bắt buộc trình Chính phủ xem xét quyết định chứ không thông qua hình thức đấu thầu, định giá.
Phương án giải thể và phương án phá sản là hai phương án làm chấm dứt hoàn toàn sự tồn tại của TCTD được KSĐB. Vì vậy, khi thực hiện hai phương án này, TCTD được KSĐB phải thực hiện kế hoạch chi trả tiền gửi của khách hàng và các khoản nợ khác. Vấn đề giải thể TCTD không còn xa lạ đối với thị trường tài chính của nước ta. Có thể kể đến trường hợp tự nguyện xin giải thể của Ngân hàng Liên doanh Việt Thái vào năm 2015 hay trường hợp bị thu hồi Giấy phép hoạt động của Công ty cho thuê tài chính ANZ/V-TRAC vào đầu năm 2013 sau 14 năm công ty này đi vào hoạt động8. Phương án phá sản cũng được thừa nhận và thực hiện ở nhiều nước trên thế giới như Mỹ, Trung Quốc9. Tuy nhiên, thực hiện giải thể TCTD như một phương án cơ cấu lại TCTD được KSĐB thì chưa từng có tiền lệ tại Việt Nam. Điểm khác biệt là đối với phương án giải thể, TCTD được KSĐB phải có khả năng thanh toán hết các khoản nợ. Còn đối với phương án phá sản thì đây là hình thức phá sản bắt buộc khi TCTD được KSĐB hoàn toàn không còn khả năng, điều kiện để phục hồi hoạt động và không thể thanh toán hết các khoản nợ của mình.
Tuy nhiên, tác giả cho rằng, quy định về điều kiện áp dụng phương án giải thể và phương án phá sản trong Luật Các TCTD chưa rõ ràng và khi áp dụng có thể dẫn đến hai phương án này có thể được áp dụng ngay mà TCTD không chủ động khai thác các phương án khác tối ưu hơn. Vì vậy, tác giả cho rằng, Luật Các TCTD cần cân nhắc bổ sung quy định “phương án giải thể và phương án phá sản chỉ được áp dụng khi TCTD không thể thực hiện các phương án còn lại”. Như vậy, phương án giải thể và phương án phá sản được xem là các phương án cuối cùng khi tình hình của TCTD không còn khả năng cứu chữa và bắt buộc phải chấm dứt hoạt động.
Ngoài ra, trong trường hợp việc phương án cơ cấu lại TCTD được KSĐB không được phê duyệt hoặc việc áp dụng các phương án đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và đưa vào triển khai thực hiện nhưng không đạt được mục tiêu của phương án thì TCTD được KSĐB có thể tiến hành phương án cơ cấu lại khác bao gồm:
(i) TCTD được KSĐB áp dụng phương án sáp nhập, hợp nhất, chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp được thực hiện trong trường hợp hết thời hạn thực hiện phương án phục hồi mà TCTD không khắc phục được dẫn đến TCTD đó được KSĐB10.
(ii) Phương án giải thể và phương án chuyển giao bắt buộc được thực hiện khi hết thời hạn KSĐB mà TCTD không thực hiện được phương án phục hồi hoặc phương án sáp nhập, hợp nhất, chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp11.
(iii) Phương án phá sản được áp dụng khi hết thời hạn KSĐB mà TCTD được KSĐB không thể thực hiện được phương án phục hồi hoặc phương án sáp nhập, hợp nhất, chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp hoặc phương án chuyển giao bắt buộc12.
(iv) Đặc biệt, trong trường hợp TCTD được KSĐB áp dụng phương án chuyển giao bắt buộc thực hiện thành công việc tăng vốn theo yêu cầu của NHNN trong thời gian xác định thì có thể không thực hiện phương án chuyển giao bắt buộc và chuyển sang thực hiện phương án phục hồi.
Như vậy, không chỉ đưa ra các phương án cơ cấu lại TCTD được KSĐB mà quy định của Luật Các TCTD còn mở ra cánh cửa mới cho các TCTD thất bại trong việc thực hiện các phương án ban đầu và nếu TCTD có khả năng phục hồi, Luật Các TCTD đưa ra cơ sở pháp lý để TCTD có cơ hội thực hiện phương án phục hồi. Nhận thấy, đây là một điểm tiến bộ trong quy định của Luật Các TCTD khi vừa đặt ra điều kiện, vừa tạo điều kiện thuận lợi để TCTD khắc phục tình trạng yếu kém của mình. Đồng thời, quy định này cũng thể hiện Luật Các TCTD đã tận dụng mọi khả năng có thể để thực hiện mục tiêu cuối cùng của việc thực hiện các phương án cơ cấu lại TCTD được KSĐB là đảm bảo quyền lợi của TCTD, của khách hàng và an toàn hệ thống các TCTD.
Tóm lại, để được áp dụng các phương án cơ cấu lại, TCTD được KSĐB phải đáp ứng các điều kiện chung xuất phát từ ý chí của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, điều kiện đặc thù xuất phát từ chính điều kiện, tình trạng của TCTD đó, các tổ chức có liên quan bao gồm tổ chức nhận chuyển giao bắt buộc, tổ chức nhận sáp nhập, hợp nhất và nhà đầu tư nhận chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp. Ngoài ra, trong trường hợp phải áp dụng một phương án cơ cấu lại khác với phương án ban đầu, TCTD cũng chỉ áp dụng những phương án đó khi đã đáp ứng cả hai nhóm điều kiện chung và nhóm điều kiện đặc thù. Việc quy định điều kiện áp dụng cụ thể như trên giúp hạn chế rủi ro khi áp dụng các phương án cơ cấu lại TCTD và tạo điều kiện cho các TCTD tìm được phương án phù hợp nhất sau những sai lầm và thất bại trong quá trình kinh doanh, thậm chí là trong quá trình thực hiện phương án đã được phê duyệt.
3. Đánh giá thực trạng TCTD được KSĐB
Đánh giá tổng thể thực trạng TCTD được KSĐB là bước đầu tiên, đóng vai trò quan trọng trong quá trình xác định phương án cơ cấu lại phù hợp với điều kiện và tình hình thực tế của TCTD. Đánh giá tổng thể thực trạng giúp TCTD và các chủ thể khác thực hiện KSĐB có thể xác định được nguyên nhân dẫn đến tình trạng yếu kém của TCTD, những sai sót, bất cập trong quá trình quản lý, kinh doanh của TCTD và những vấn đề khó khăn mà TCTD đang gặp phải, từ đó đưa ra những nhận định khách quan về tình hình hiện tại của TCTD đó. Ngoài ra, kết quả đánh giá tổng thể thực trạng TCTD được KSĐB còn là một bức tranh toàn cảnh về TCTD, làm cơ sở cho việc xây dựng nội dung phương án cơ cấu lại phù hợp và có tính khả thi khi được áp dụng trên thực tế.
Nhằm đảm bảo tính khách quan và giá trị của kết quả đánh giá tổng thể thực trạng của TCTD, tổ chức thực hiện đánh giá phải là một tổ chức độc lập. Vì vậy, hoạt động này không thể được giao cho TCTD được KSĐB hay Ban KSĐB thực hiện mà phải được tiến hành bởi bên thứ ba đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật. Vậy nên, Luật Các TCTD đã quy định TCTD được KSĐB phải thuê tổ chức kiểm toán độc lập tiến hành rà soát, đánh giá tổng thể thực trạng của TCTD được KSĐB, đồng thời, mọi chi phí phát sinh liên quan đến đánh giá tổng thể thực trạng do TCTD được KSĐB chi trả13. Ngoài ra, TCTD phải cung cấp đầy đủ, chính xác, trung thực, kịp thời các thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thực hiện kiểm toán và chịu trách nhiệm trước pháp luật về những thông tin, tài liệu mà mình cung cấp nhằm phục vụ cho quá trình thực hiện đánh giá tổng thể thực trạng diễn ra thuận tiện, nhanh chóng và đạt được kết quả mong muốn. Trên cơ sở báo cáo đánh giá tổng thể thực trạng TCTD được KSĐB của tổ chức kiểm toán độc lập, TCTD phải hoàn thành kết quả tự đánh giá thực trạng của mình và đề xuất phương án cơ cấu lại với Ban KSĐB.
Luật Các TCTD trao cho TCTD được KSĐB được tự đánh giá thực trạng và đề xuất phương án cơ cấu lại cho chính mình đã tạo điều kiện cho TCTD đưa ra được những nguyên nhân chủ quan, xuất phát từ ý chí của TCTD khi quyết định kinh doanh hoặc những khó khăn mà TCTD đang gặp phải mà kết quả báo cáo của tổ chức kiểm toán độc lập không thể đánh giá được dựa trên số liệu và hồ sơ kinh doanh. Những nội dung đóng góp từ chính TCTD được KSĐB sẽ giúp cho kết quả báo cáo đánh giá tổng thể thực trạng được toàn diện và có chiều sâu. Thêm vào đó, sau khi hoàn thành báo cáo tự đánh giá của mình, TCTD được quyền đề xuất phương án cơ cấu lại theo nguyện vọng của mình và phù hợp với điều kiện thực tế của TCTD. Mặc dù Luật đã trao quyền đề xuất phương án cơ cấu lại TCTD được KSĐB cuối cùng đến NHNN cho Ban KSĐB, nhưng đề xuất của TCTD được KSĐB đóng vai trò là cơ sở quan trọng để Ban KSĐB đưa ra đề xuất của mình. Quy định trên cho thấy pháp luật luôn có sự tôn trọng, cân nhắc đến ý chí, nguyện vọng của TCTD được KSĐB giúp giảm bớt áp lực và tâm lý bị áp đặt cho TCTD trong quá trình được KSĐB.
Về quy trình thực hiện báo cáo đánh giá tổng thể thực trạng TCTD được KSĐB, hiện nay, Luật Các TCTD đã quy định quy trình thực hiện báo cáo đánh giá tổng thể thực trạng TCTD được KSĐB trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá năng lực và điều kiện của TCTD nhằm đảm bảo việc thực hiện hiệu quả trên thực tế. Tuy nhiên, nội dung thực hiện đánh giá tổng thể thực trạng TCTD được KSĐB chỉ được Luật Các TCTD quy định chung chung trên cơ sở các nội dung lớn bao gồm: (i) Tình hình tài chính, giá trị thực của vốn điều lệ và các quỹ dự trữ; (ii) Thực trạng về tổ chức, quản trị, điều hành, hệ thống công nghệ thông tin; (iii) Thực trạng về hoạt động, kinh doanh và một số nội dung khác theo yêu cầu của Ban KSĐB14. Đồng thời, vấn đề về đánh giá trên những khía cạnh nào và mức độ cụ thể, chi tiết của mỗi nội dung đánh giá đến đâu thì pháp luật không quy định mà phụ thuộc vào tổ chức kiểm toán độc lập. Do không có sự thống nhất ngay từ đầu về những nội dung chi tiết cần đánh giá nên báo cáo đánh giá tổng thể thực trạng của tổ chức kiểm toán độc lập có thể không tương đồng với yêu cầu về kết quả báo cáo của NHNN. Ngoài ra, tổ chức kiểm toán độc lập có thể sẽ bỏ qua những chi tiết nhỏ nhưng đóng vai trò quan trọng quyết định đến việc phương án cơ cấu lại sẽ được áp dụng đối với TCTD. Ví dụ, trong trường hợp tổ chức kiểm toán độc lập không đánh giá về tình hình đảm bảo các tỷ lệ an toàn của TCTD vì lý do nội dung thực hiện đánh giá không quy định chi tiết thì báo cáo trên sẽ không có giá trị đánh giá tổng thể thực trạng TCTD như tinh thần của Luật Các TCTD. Đồng thời, TCTD được KSĐB có thể mất cơ hội được áp dụng phương án phục hồi khi thực trạng không được đánh giá cụ thể, chi tiết dẫn đến quá trình xem xét, quyết định chủ trương áp dụng phương án cơ cấu lại TCTD được KSĐB của chủ thể có thẩm quyền không đầy đủ và toàn diện.
Vì vậy, để khắc phục tình trạng trên, NHNN cần ban hành mẫu báo cáo đánh giá tổng thể thực trạng TCTD được KSĐB và đặt ra yêu cầu về chi tiết đối với từng nội dung thực hiện đánh giá. Bên cạnh đó, dựa vào tính chất riêng của từng nội dung thực hiện đánh giá tổng thể thực trạng mà NHNN sẽ đưa ra những yêu cầu riêng mức độ cụ thể về số liệu, nguyên nhân, thực trạng… Ngoài những nội dung chính nêu trên thì việc đánh giá tổng thể thực trạng TCTD được KSĐB cần đưa ra đánh giá bổ sung về hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài sản, hệ thống kiểm soát nội bộ và các vấn đề về cân đối kế toán, lưu chuyển tiền tệ để có thể xác định chính xác và khách quan nguyên nhân dẫn đến tình trạng yếu kém của TCTD được KSĐB và đưa ra hướng khắc phục phù hợp cho TCTD đó.
4. Quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB
Dựa vào báo cáo đánh giá tổng thể thực trạng và đề xuất của TCTD được KSĐB, Ban KSĐB thực hiện báo cáo đánh giá tổng thể thực trạng cuối cùng và đề xuất chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB với NHNN15. Là chủ thể trực tiếp đề xuất chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB đòi hỏi Ban KSĐB phải trực tiếp theo dõi, đôn đốc quá trình thực hiện đánh giá tổng thể thực trạng của TCTD và tự mình tìm hiểu nguyên nhân, đánh giá tình hình của TCTD để kịp thời điều chỉnh những yêu cầu đánh giá bổ sung nhằm đưa ra đề xuất chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB phù hợp. NHNN tự mình hoặc trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, đánh giá báo cáo đánh giá tổng thể thực trạng của TCTD được KSĐB và đề xuất chủ trương cơ cấu lại của Ban KSĐB để quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB theo thẩm quyền được quy định tại Điều 146 Luật Các TCTD. Đối với các phương án có sự ảnh hưởng càng lớn đến quyền lợi của khách hàng, an toàn hệ thống các TCTD và nền kinh tế thì chủ thể quyết định chủ trương cơ cấu lại có thẩm quyền càng cao nhằm đảm bảo những quyết định đưa ra được xem xét kỹ lưỡng, có tính khả thi và được thực hiện hiệu quả.
Quy định của pháp luật Việt Nam về vấn đề quyết định chủ trương thực hiện cơ cấu lại các TCTD thuộc về Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và NHNN cũng có sự tương đồng với quy định của pháp luật về KSĐB NHTM của Trung Quốc. Các NHTM của Trung Quốc khi được đặt vào KSĐB cũng chỉ được giải thể hay phá sản khi được sự đồng ý của Cơ quan Quản lý ngân hàng của Hội đồng Nhà nước16. Cơ quan này sau khi xem xét tình trạng thực tế của NHTM sẽ đưa ra quyết định cuối cùng. Nhưng điểm khác biệt ở đây là NHTM của Trung Quốc có thể trực tiếp đề xuất phương án cơ cấu lại với Cơ quan Quản lý ngân hàng thuộc Hội đồng Nhà nước mà không phải thông qua Ban KSĐB như quy định của pháp luật Việt Nam. Trong trường hợp đặt vào thực tiễn áp dụng các quy định về KSĐB ở Việt Nam thì vai trò trung gian của Ban KSĐB là cần thiết vì về nguyên tắc, TCTD nào cũng mong muốn được thực hiện phương án phục hồi nên cần có sự đánh giá, xem xét của Ban KSĐB để đưa ra đề xuất phương án cơ cấu lại phù hợp. Ban KSĐB có thể đưa ra phương án khác với phương án do TCTD đề xuất dựa trên điều kiện và tình trạng của TCTD được KSĐB. Ngoài ra, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và NHNN có quyền quyết định chủ trương thực hiện phương án cơ cấu lại TCTD được KSĐB khác với phương án mà Ban KSĐB đề xuất. Phương án đề xuất của Ban KSĐB đóng vai trò gợi ý và đóng góp ý kiến để Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và NHNN đưa ra quyết định cuối cùng chứ không mang tính chất bắt buộc. Như vậy, dù thông qua chủ thể trung gian là Ban KSĐB nhưng cơ quan Nhà nước có thẩm quyền vẫn đảm bảo vai trò quyết định cuối cùng của mình trong việc quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB.
Từ các vấn đề phân tích nêu trên có thể thấy rằng, mặc dù Luật Các TCTD có nhiều điểm tiến bộ khi bổ sung các quy định về quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB giúp hạn chế những trường hợp cơ cấu lại ồ ạt mà chưa qua đánh giá thực trạng của TCTD, tuy nhiên, pháp luật vẫn còn một số quy định chưa hợp lý. Thời hạn thực hiện báo cáo đánh giá tổng thể thực trạng và quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB là quá dài. Theo đó, tổng thời gian từ khi có quyết định thành lập Ban KSĐB, đánh giá tổng thể thực trạng TCTD được KSĐB đến thời điểm chủ thể có thẩm quyền quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB là 07 hoặc 08 tháng17. Trong đó, 05 tháng để thực hiện giai đoạn đánh giá tổng thể thực trạng TCTD được KSĐB, 02 tháng để quyết định chủ trương thực hiện phương án phục hồi, sáp nhập, hợp nhất, chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp đối với quỹ tín dụng nhân dân, công ty tài chính vi mô và 03 tháng để quyết định chủ trương các phương án còn lại.
Có thể thấy, việc quy định thời hạn như trên là quá dài và cần được rút ngắn để bắt kịp yêu cầu của thực tiễn. Bởi lẽ, kết quả đánh giá của tổ chức kiểm toán độc lập là những đánh giá tin cậy, khách quan và chi tiết theo quy định của pháp luật nên TCTD và Ban KSĐB cần chủ động căn cứ kết quả của tổ chức kiểm toán độc lập để đưa ra báo cáo tổng thể trong thời gian ngắn hơn. Ngoài ra, trong thời gian chờ đợi, Ban KSĐB hoàn thiện báo cáo đánh giá thực trạng và các chủ thể có thẩm quyền quyết định chủ trương cơ cấu lại, TCTD vẫn phải thực hiện hoạt động kinh doanh dưới sự KSĐB của NHNN và Ban KSĐB mà không có phương án, giải pháp và lộ trình cụ thể, gây khó khăn cho chính TCTD và quá trình kiểm soát của NHNN. Vì vậy, cần rút ngắn những khoảng thời gian không cần thiết để việc quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB diễn ra nhanh chóng nhưng vẫn mang lại hiệu quả khi áp dụng trên thực tế. Tác giả cho rằng trong vòng 03 tháng kể từ khi có quyết định đặt TCTD vào KSĐB, TCTD phải hoàn thành báo cáo tự đánh giá tổng thể thực trạng và đề xuất phương án cơ cấu lại với Ban KSĐB. Ban KSĐB có thời gian 01 tháng để xem xét, hoàn thiện báo cáo và đưa ra đề xuất cơ cấu lại TCTD trình NHNN xem xét. Đồng thời, NHNN cần chủ động đề xuất với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ để rút ngắn thời hạn xem xét và quyết định chủ trương của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Cụ thể, trong trường hợp thẩm quyền quyết định chủ trương không thuộc thẩm quyền của NHNN thì thời hạn NHNN xem xét đề xuất cơ cấu lại của Ban KSĐB là 01 tháng và thời hạn để Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB là 01 tháng. Như vậy, TCTD chỉ mất 05 tháng để được quyết định chủ trương thực hiện phương án phục hồi, sáp nhập, hợp nhất, chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp đối với quỹ tín dụng nhân dân, công ty tài chính vi mô và 06 tháng để được quyết định chủ trương các phương án còn lại. Đồng thời, để các mục tiêu được thực hiện hiệu quả trong thời hạn trên, TCTD được KSĐB, Ban KSĐB, NHNN, BHTG và các chủ thể có liên quan luôn phối hợp và đảm bảo cơ chế thông tin, báo cáo trong thời gian thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình.
5. Kết luận
Từ những vấn đề phân tích nêu trên có thể thấy rằng, hiện nay, Luật Các TCTD đã đưa ra được các quy định pháp luật điều chỉnh về hoạt động đánh giá thực trạng và quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB, điều này đã góp phần rất lớn vào hoạt động cơ cấu lại TCTD được KSĐB. Tuy nhiên, bên cạnh những yếu tố tích cực thì vẫn còn tồn tại những vấn đề bất cập như: (i) Luật Các TCTD chưa quy định cụ thể về điều kiện để TCTD, nhà đầu tư được quyền nhận hợp nhất, sáp nhập, chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp của TCTD được KSĐB; (ii) Các quy định về điều kiện áp dụng phương án giải thể và phương án phá sản trong Luật Các TCTD chưa rõ ràng; (iii) Nội dung thực hiện đánh giá tổng thể thực trạng TCTD được KSĐB chỉ được Luật Các TCTD quy định chung chung; (iii) Thời hạn thực hiện báo cáo đánh giá tổng thể thực trạng và quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB là quá dài. Tất cả những vấn đề nêu trên đã ảnh hưởng không nhỏ đến tính hiệu quả trong việc áp dụng các quy định pháp luật về đánh giá thực trạng và quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB trên thực tế. Vì vậy, việc đưa ra phương án khắc phục theo như các giải pháp đã đề xuất là điều rất quan trọng, bởi điều này sẽ góp phần nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật trong vấn đề đánh giá thực trạng và quyết định chủ trương cơ cấu lại TCTD được KSĐB trước yêu cầu thực tiễn hiện nay.
1 Khoản 36 Điều 4 Luật Các TCTD.
2 Khoản 37 Điều 4 Luật Các TCTD.
3 Khoản 1 Điều 149 Luật CácTCTD.
4 Khoản 3 Điều 4 Luật Các TCTD.
5 Khoản 38 Điều 4 Luật Các TCTD.
6 Khoản 1 Điều 151 Luật Các TCTD.
7 Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2017) “Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các TCTD”, Hà Nội, tr.14.
8 Kỳ Duyên (2013), Rút giấy phép Công ty cho thuê tài chính ANZ/V-TRAC, VnExpress, truy cập ngày 20/12/2021,
9 Điều 71 Luật về NHTM của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa.
10 Điểm a Khoản 1 Điều 149 Luật Các TCTD.
11 Điều 150, Khoản 1 Điều 151 Luật Các TCTD.
12 Điều 152 Luật Các TCTD.
13 Khoản 1, 6 Điều 147 Luật Các TCTD.
14 Khoản 5 Điều 147 Luật Các TCTD.
15 Khoản 1 Điều 147a Luật Các TCTD.
16 Điều 69, Điều 71 Luật về NHTM của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa.
17 Điều 147, Điều 147a Luật Các TCTD.
Tài liệu tham khảo:
1. Luật Các TCTD năm 2010.
2. Luật sửa đổi, bổ sung Luật Các TCTD 2017.
3. Kỳ Duyên (2013), Rút giấy phép Công ty cho thuê tài chính ANZ/V-TRAC, VnExpress, truy cập ngày 20/12/2021,
4. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2017) “Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các TCTD”, Hà Nội, tr.14.
ThS. Trần Linh Huân (Khoa Luật Thương mại, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh)
Nguyễn Mậu Thương (Công ty Luật TNHH một thành viên Hoàng Thu)
