Từ hệ thống thanh toán truyền thống đến tài sản kỹ thuật số: Cách tiếp cận từ Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 của Úc

Tóm tắt: Bài viết làm rõ sự chuyển dịch trong tư duy lập pháp của Úc đối với hệ thống thanh toán trong bối cảnh số hóa sâu rộng của lĩnh vực tài chính, ngân hàng. Trên cơ sở chỉ ra những giới hạn của khuôn khổ pháp luật truyền thống vốn tập trung vào các hệ thống thanh toán do ngân hàng vận hành, bài viết phân tích Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 của Úc như một cải cách lập pháp trọng tâm nhằm mở rộng phạm vi điều chỉnh sang các mô hình thanh toán hiện đại. Đồng thời, bài viết đánh giá cơ chế phân định và phối hợp thẩm quyền giữa các cơ quan quản lý trong việc bảo đảm an toàn hệ thống, ổn định tài chính và bảo vệ người sử dụng dịch vụ. Trên cơ sở so sánh với xu hướng lập pháp quốc tế, tác giả đề xuất một số hàm ý chính sách cho việc hoàn thiện pháp luật về hệ thống thanh toán và tài sản kỹ thuật số trong bối cảnh chuyển đổi số hiện nay.

Từ khóa: Hệ thống thanh toán; Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 của Úc; thanh toán số; Stablecoins; tài sản kỹ thuật số.

FROM TRADITIONAL PAYMENT SYSTEMS TO DIGITAL ASSETS:
AUSTRALIA’S APPROACH UNDER THE PAYMENTS SYSTEM MODERNISATION ACT 2025

Abstract: This article elucidates the shift in Australia’s legislative reasoning governing payment systems amid the profound digitalisation of the banking and financial sector. By identifying the structural constraints of the traditional legal framework, which was predominantly designed around bank operated payment systems, the article examines the Payments System Modernisation Act 2025 (Treasury Laws Amendment) as a pivotal legislative reform aimed at extending regulatory coverage to contemporary payment models. The article further evaluates the allocation and coordination of regulatory competences among supervisory authorities in safeguarding system integrity, financial stability and user protection. Through a comparative engagement with international legislative trends, the author derives policy implications for the ongoing refinement of legal frameworks governing payment systems and digital assets in the context of contemporary digital transformation.

Keywords: Payment systems; Payments System Modernisation Act 2025; digital payments; Stablecoins; digital assets.

Ảnh minh họa (Nguồn: Internet)

1. Bối cảnh chuyển đổi của hệ thống thanh toán tại Úc

Trong thời gian dài, hệ thống thanh toán tại Úc được tổ chức theo mô hình ngân hàng truyền thống, trong đó ngân hàng thương mại giữ vị trí trung tâm trong cung ứng dịch vụ và bảo đảm hạ tầng lưu chuyển tiền tệ. Khuôn khổ pháp luật chủ yếu điều chỉnh các hệ thống do ngân hàng vận hành, phản ánh cách tiếp cận dựa trên loại hình chủ thể và vai trò hệ thống của ngân hàng đối với ổn định kinh tế vĩ mô (Ngân hàng Dự trữ Úc, 2012).

Tuy nhiên, quá trình số hóa cùng với sự phát triển của thương mại điện tử và công nghệ tài chính (Fintech) đã làm biến đổi cấu trúc này, khi các nền tảng thanh toán số và trung gian phi ngân hàng ngày càng đảm nhiệm những chức năng thiết yếu và có ảnh hưởng đáng kể đến ổn định tài chính (Ngân hàng Thanh toán Quốc tế - BIS, 2020). Hệ quả là sự hình thành một hệ sinh thái thanh toán đa trung tâm với sự tham gia của Fintech và các mô hình dựa trên công nghệ chuỗi khối (Blockchain) và tài sản kỹ thuật số. Đặc biệt, tiền điện tử Stablecoins đặt ra thách thức trực tiếp đối với các giả định pháp lý truyền thống về tiền tệ và thanh toán (Arner và cộng sự, 2020).

Trước khi Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 được ban hành, khuôn khổ hiện hành bộc lộ hạn chế khi vẫn tập trung vào ngân hàng, trong khi các dịch vụ thanh toán số phi ngân hàng chịu sự điều chỉnh phân tán, tạo ra khoảng trống pháp lý và làm suy giảm năng lực kiểm soát rủi ro hệ thống (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế - OECD, 2021). Sự phân tán thẩm quyền giữa các cơ quan quản lý cũng khiến chính sách điều tiết thiếu tính thống nhất và khả năng phản ứng kịp thời trước rủi ro số hóa (Ủy ban Chứng khoán và Đầu tư tại Úc - ASIC, 2023). Trong bối cảnh đó, Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 đã đánh dấu sự chuyển đổi tư duy lập pháp từ mô hình quản lý dựa trên chủ thể ngân hàng sang cách tiếp cận dựa trên chức năng và mức độ rủi ro, nhằm thích ứng với sự phát triển của hệ thống thanh toán trong kỷ nguyên tài chính số.

2. Hạn chế của khuôn khổ pháp luật điều chỉnh hệ thống thanh toán trước năm 2025

Trước khi Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 được ban hành, khuôn khổ pháp luật về thanh toán tại Úc vẫn chịu ảnh hưởng của tư duy lấy ngân hàng làm trung tâm, tập trung vào hệ thống liên ngân hàng, thẻ và phương tiện thanh toán dựa trên tài khoản. Cách tiếp cận này dần trở nên lạc hậu khi không theo kịp sự phát triển của các mô hình thanh toán số và nền tảng công nghệ, làm gia tăng khoảng cách giữa quy định pháp luật và thực tiễn vận hành của hệ sinh thái thanh toán hiện đại (Ngân hàng Dự trữ Úc, 2021).

Hạn chế cơ bản nằm ở việc điều chỉnh dựa trên tiêu chí chủ thể thay vì chức năng và mức độ rủi ro. Trong khi ngân hàng chịu sự giám sát chặt chẽ về an toàn và quản trị rủi ro, các dịch vụ có chức năng tương đương do chủ thể phi ngân hàng cung cấp lại chỉ bị điều chỉnh gián tiếp, tạo ra sự bất cân xứng nghĩa vụ và nguy cơ chuyển dịch rủi ro sang khu vực ít được giám sát hơn (BIS, 2020). Việc coi ví điện tử và nền tảng trung gian thanh toán như dịch vụ hỗ trợ kỹ thuật cũng khiến các rủi ro liên quan đến bảo vệ tiền của người sử dụng, an ninh dữ liệu và gián đoạn dịch vụ chưa được đánh giá đầy đủ dưới góc độ rủi ro hệ thống, đặc biệt khi các mô hình này đạt quy mô lớn (OECD, 2021).

Khoảng trống pháp lý thể hiện rõ trong lĩnh vực tài sản kỹ thuật số, trong đó có Stablecoins, khi các công cụ này chưa được điều chỉnh như phương tiện thanh toán mà chủ yếu bị đặt trong khuôn khổ đầu tư hoặc phòng chống rửa tiền. Cách tiếp cận đó bỏ ngỏ các vấn đề về bảo đảm giá trị, quản trị dự trữ và tác động đối với ổn định tiền tệ và hệ thống thanh toán (Arner và cộng sự, 2020). Đồng thời, sự phân tán thẩm quyền giữa các cơ quan quản lý làm suy giảm khả năng giám sát tổng thể các rủi ro phát sinh từ thanh toán số (ASIC, 2023).

Tổng thể, khuôn khổ pháp lý của Úc trước năm 2025 mang tính phản ứng và phân mảnh, thiếu định hướng dựa trên chức năng và rủi ro, vừa làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước vừa tạo bất định cho thị trường. Những bất cập cấu trúc này đã thúc đẩy yêu cầu cải cách toàn diện và đặt nền tảng cho sự ra đời của Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 nhằm tái cấu trúc cách tiếp cận điều chỉnh phù hợp với thực tiễn thanh toán số và tài sản kỹ thuật số tại Úc.

3. Nội dung cốt lõi của Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025

3.1. Mở rộng phạm vi điều chỉnh của pháp luật hệ thống thanh toán

Một trong những nội dung cốt lõi và mang tính đổi mới căn bản của Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 là việc tái định nghĩa phạm vi điều chỉnh của pháp luật hệ thống thanh toán theo hướng bao quát hơn và phù hợp hơn với thực tiễn vận hành của hệ sinh thái thanh toán số. Thay vì tiếp tục giới hạn khái niệm hệ thống thanh toán vào các cấu trúc truyền thống do ngân hàng và các định chế tài chính được cấp phép vận hành, đạo luật mới tiếp cận hệ thống thanh toán như một tập hợp các chức năng và hoạt động kinh tế nhằm thực hiện việc chuyển giao giá trị giữa các chủ thể trong nền kinh tế. Cách tiếp cận này cho phép đưa vào phạm vi điều chỉnh pháp luật của các chủ thể phi ngân hàng và các nền tảng công nghệ khi họ thực hiện các chức năng thanh toán có ý nghĩa hệ thống, bất kể hình thức pháp lý hay mô hình kinh doanh cụ thể (Bộ Tài chính Úc, 2023).

Ý nghĩa pháp lý của sự mở rộng này nằm ở việc chuyển trọng tâm điều chỉnh từ loại hình tổ chức sang chức năng và mức độ rủi ro của hoạt động. Trong khuôn khổ cũ, việc một chủ thể có thuộc diện giám sát hay không phụ thuộc chủ yếu vào tư cách pháp lý của họ như ngân hàng hoặc tổ chức tài chính được cấp phép. Ngược lại, Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 xác lập nguyên tắc rằng bất kỳ chủ thể nào thực hiện chức năng thanh toán quan trọng đều có thể trở thành đối tượng điều chỉnh của pháp luật hệ thống thanh toán. Nguyên tắc này phản ánh xu hướng lập pháp hiện đại trong lĩnh vực tài chính, theo đó rủi ro hệ thống không còn gắn chặt với danh tính của tổ chức mà phát sinh từ quy mô, mức độ kết nối và vai trò chức năng của hoạt động mà tổ chức đó thực hiện (BIS, 2022).

Cách tiếp cận theo chức năng góp phần khắc phục tình trạng bất cân xứng trong điều chỉnh pháp lý giữa ngân hàng và các chủ thể phi ngân hàng. Đồng thời, nó tạo ra cơ sở pháp lý linh hoạt để cơ quan quản lý có thể mở rộng hoặc thu hẹp phạm vi giám sát khi công nghệ và mô hình kinh doanh thay đổi, qua đó nâng cao khả năng thích ứng của pháp luật trước đổi mới sáng tạo trong lĩnh vực thanh toán.

3.2. Điều chỉnh pháp lý đối với tài sản kỹ thuật số và Stablecoins

Một nội dung then chốt khác của Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 là cách tiếp cận mới đối với tài sản kỹ thuật số, đặc biệt là Stablecoins, trong vai trò phương tiện thanh toán. Thay vì nhìn nhận Stablecoins chủ yếu dưới góc độ tài sản đầu tư hoặc sản phẩm tài chính mang tính đầu cơ, đạo luật này thừa nhận chức năng thanh toán của Stablecoins khi chúng được sử dụng rộng rãi để thực hiện giao dịch và chuyển giao giá trị. Sự thay đổi trong cách định danh pháp lý này có ý nghĩa quan trọng, bởi nó cho phép áp dụng các nguyên tắc của pháp luật hệ thống thanh toán vào việc quản lý Stablecoins, thay vì chỉ dựa vào các quy định rời rạc về chứng khoán hoặc chống rửa tiền như trước đây (Quỹ Tiền tệ Quốc tế - IMF, 2023).

Trên cơ sở đó, khuôn khổ pháp lý mới đặt ra các yêu cầu về cấp phép và quản trị rủi ro đối với các tổ chức phát hành và cung ứng Stablecoins phục vụ mục đích thanh toán. Các yêu cầu này tập trung vào việc bảo đảm giá trị quy đổi, quản lý tài sản dự trữ, cơ chế kiểm toán và minh bạch thông tin nhằm bảo vệ người sử dụng. Đồng thời, Đạo luật cũng tạo điều kiện để cơ quan quản lý đánh giá và giám sát các rủi ro tiềm ẩn đối với ổn định tài chính, bao gồm rủi ro thanh khoản, rủi ro lan truyền và khả năng gây gián đoạn hệ thống thanh toán truyền thống (Hội đồng Ổn định Tài chính - FSB, 2023).

Việc đưa Stablecoins vào khuôn khổ pháp luật hệ thống thanh toán thể hiện cách tiếp cận thận trọng nhưng không bảo thủ của Úc. Nhà làm luật không tìm cách loại bỏ hoặc cấm đoán các hình thức thanh toán mới, mà hướng tới việc tích hợp chúng vào hệ thống pháp lý hiện hữu trên cơ sở quản lý rủi ro và bảo vệ lợi ích công cộng. Điều này cho thấy sự cân bằng giữa mục tiêu thúc đẩy đổi mới sáng tạo và yêu cầu duy trì lòng tin đối với hệ thống tiền tệ và thanh toán quốc gia.

3.3. Tăng cường thẩm quyền và cơ chế phối hợp của các cơ quan quản lý

Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 đồng thời tái cấu trúc cơ chế phân công và phối hợp thẩm quyền giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực thanh toán. Ngân hàng Dự trữ Úc được củng cố vai trò trung tâm trong việc giám sát an toàn và hiệu quả của hệ thống thanh toán, không chỉ đối với các hệ thống truyền thống mà cả các nền tảng thanh toán số và cơ chế thanh toán dựa trên công nghệ mới khi chúng đạt tới ngưỡng ảnh hưởng hệ thống. Điều này phản ánh nhận thức rằng ổn định hệ thống thanh toán là một bộ phận không thể tách rời của ổn định tài chính vĩ mô (Ngân hàng Dự trữ Úc, 2024).

Song song với đó, cơ quan giám sát thị trường tài chính và cơ quan bảo vệ người tiêu dùng tiếp tục giữ vai trò quan trọng trong việc bảo đảm tính minh bạch, công bằng và bảo vệ quyền lợi của người sử dụng dịch vụ thanh toán. Điểm mới của khuôn khổ pháp lý là việc thiết lập các cơ chế phối hợp chính thức và chia sẻ thông tin giữa các cơ quan này, nhằm tránh tình trạng chồng chéo hoặc bỏ trống thẩm quyền đã tồn tại trong giai đoạn trước. Cơ chế phối hợp liên ngành cho phép phát hiện sớm các rủi ro phát sinh từ hoạt động thanh toán số, đồng thời tạo điều kiện cho việc can thiệp kịp thời và nhất quán khi xảy ra sự cố có nguy cơ ảnh hưởng đến toàn hệ thống (OECD, 2022).

Việc tăng cường phối hợp thể chế trong Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 của Úc không chỉ là giải pháp kỹ thuật để nâng cao hiệu quả quản lý, mà còn phản ánh sự chuyển dịch trong tư duy điều chỉnh pháp luật tài chính. Trong một hệ sinh thái thanh toán ngày càng phức tạp và liên thông, không một cơ quan đơn lẻ nào có thể kiểm soát toàn bộ rủi ro. Do đó, khuôn khổ pháp lý mới của Úc có thể được xem là một mô hình điều chỉnh dựa trên quản trị mạng lưới, trong đó sự phối hợp và chia sẻ trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý trở thành điều kiện tiên quyết để bảo đảm an toàn hệ thống và duy trì niềm tin của thị trường.

4. Đánh giá cách tiếp cận lập pháp của Úc

Các quy định tại Phần 2 và Phần 3 của Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025, đặc biệt việc mở rộng khái niệm “payment system” - hệ thống thanh toán và “payment service provider” - nhà cung cấp dịch vụ thanh toán, thể hiện sự chuyển đổi từ mô hình điều chỉnh dựa trên tư cách pháp nhân sang cách tiếp cận dựa trên chức năng và mức độ rủi ro. Đạo luật không còn giới hạn trong phạm vi ngân hàng được cấp phép theo Banking Act 1959 (Đạo luật Ngân hàng năm 1959), mà bao quát mọi chủ thể thực hiện chức năng thanh toán có khả năng tạo rủi ro hệ thống, phù hợp với quan điểm điều tiết tài chính dựa trên rủi ro thay vì danh tính pháp lý (Black, 2010). Sự thay đổi này xuất phát từ thực tiễn gia tăng nhanh của các nền tảng thanh toán số, khi đến năm 2023 giao dịch điện tử phi ngân hàng chiếm hơn 35% tổng giao dịch bán lẻ tại Úc (Ngân hàng Dự trữ Úc, 2023). Cách tiếp cận mới cho phép áp dụng nghĩa vụ tương xứng với mức độ rủi ro, thu hẹp khoảng trống điều chỉnh mà không cần mở rộng cơ học pháp luật ngân hàng.

Thực tiễn xét xử cũng củng cố hướng đi này. Trong vụ kiện xác nhận hai công ty con của Westpac đã cung cấp dịch vụ tư vấn tài chính cá nhân trái phép khi gọi điện chuyển đổi quỹ hưu trí của khách hàng, Tòa án Tối cao Úc xác định nghĩa vụ tuân thủ phải dựa trên bản chất và tác động của hoạt động cung ứng dịch vụ, thay vì hình thức tổ chức, qua đó tạo nền tảng cho mô hình điều chỉnh theo chức năng.

Phần 4 của Đạo luật, khi đưa Stablecoins và công cụ dựa trên Blockchain vào khuôn khổ hệ thống thanh toán, phản ánh mục tiêu phòng ngừa rủi ro ổn định tài chính. Bài học từ sự sụp đổ của Terra Luna (một nền tảng Blockchain phi tập trung được tạo bởi Terraform Labs) năm 2022 cho thấy, hệ quả lan truyền nghiêm trọng khi thiếu khuôn khổ giám sát phù hợp (FSB, 2023). Đồng thời, khuôn khổ mới còn mang ý nghĩa kiến tạo thị trường khi tạo điều kiện thừa nhận có kiểm soát các mô hình thanh toán số, nâng cao mức độ tuân thủ và năng lực giám sát mà không triệt tiêu động lực đổi mới (Bộ Tài chính Úc, 2024).

Các quy định tại Phần 5 về bảo vệ người sử dụng mở rộng nghĩa vụ minh bạch, bảo đảm an toàn tiền và cơ chế khiếu nại đối với cả chủ thể phi ngân hàng, đáp ứng thực trạng gia tăng tranh chấp và gian lận trong thanh toán điện tử, với số khiếu nại tăng hơn 70% trong giai đoạn 2020 - 2022.

Tổng thể, Đạo luật phản ánh xu hướng điều tiết tài chính hiện đại theo hướng dựa trên rủi ro và chức năng. Tuy nhiên, hiệu quả phụ thuộc vào năng lực đánh giá rủi ro, phối hợp liên cơ quan và chất lượng thực thi. Nếu thiếu hướng dẫn chi tiết và cơ chế đối thoại với thị trường, Đạo luật này có thể làm gia tăng chi phí tuân thủ và giảm tính dự đoán của pháp luật.

5. Tác động của Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 đối với hệ thống ngân hàng và thị trường tài chính

Tác động cấu trúc của Đạo luật thể hiện ở việc trao thẩm quyền cho Bộ Tài chính và Ngân hàng Dự trữ Úc xác định, giám sát hoạt động thanh toán dựa trên chức năng và mức độ rủi ro thay vì tư cách pháp lý. Cách tiếp cận này khắc phục giới hạn của khuôn khổ cũ vốn tập trung vào ngân hàng truyền thống, bảo đảm mọi hoạt động có khả năng tạo rủi ro hệ thống đều chịu sự giám sát tương xứng.

Việc mở rộng phạm vi điều chỉnh làm thay đổi vị thế độc tôn của ngân hàng thương mại trong hệ sinh thái thanh toán. Khi các tổ chức phi ngân hàng và công ty Fintech được điều chỉnh theo chức năng thanh toán, lợi thế pháp lý của ngân hàng bị thu hẹp, buộc họ cạnh tranh dựa trên chất lượng dịch vụ và đổi mới công nghệ, phù hợp với các nghiên cứu về cạnh tranh trong thanh toán số sau năm 2018 (Gomber và cộng sự, 2018). Đồng thời, nguyên tắc điều chỉnh theo chức năng góp phần giảm bất cân xứng nghĩa vụ giữa các chủ thể cung ứng dịch vụ tương tự, hạn chế hiện tượng chuyển dịch rủi ro sang khu vực ít bị giám sát. Tuy nhiên, ngân hàng vẫn chịu yêu cầu an toàn thận trọng nghiêm ngặt theo Đạo luật Ngân hàng năm 1959 và chuẩn mực Basel, làm gia tăng chi phí tuân thủ và đặt ra vấn đề về tính tương xứng trong phân bổ nghĩa vụ pháp lý (Avgouleas và Goodhart, 2015).

Ở bình diện cấu trúc thị trường, Đạo luật thúc đẩy mô hình đa trung tâm khi hợp pháp hóa và thực hiện giám sát các nền tảng thanh toán số. Mặc dù điều này gia tăng cạnh tranh và đổi mới, các hệ thống đa trung tâm cũng làm tăng mức độ liên kết chéo và yêu cầu năng lực giám sát mạng lưới cao hơn để kiểm soát rủi ro hệ thống (BIS, 2021).

Đối với chiến lược ngân hàng, khuôn khổ mới tạo động lực chuyển dịch từ vai trò độc quyền cung ứng dịch vụ thanh toán sang cung cấp hạ tầng cốt lõi và hợp tác với công ty Fintech trong hệ sinh thái tích hợp. Việc xác lập ranh giới pháp lý rõ ràng giúp giảm rủi ro khi hợp tác và khuyến khích đổi mới trong môi trường được kiểm soát, phù hợp với khuyến nghị về điều tiết đổi mới có điều kiện (OECD, 2022).

Đạo luật cũng đặt Stablecoins trong khuôn khổ hệ thống thanh toán, tạo cơ sở pháp lý để ngân hàng tham gia phát hành hoặc cung ứng dịch vụ liên quan dưới các yêu cầu quản trị rủi ro và bảo vệ người sử dụng chặt chẽ. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy khuôn khổ giám sát rõ ràng giúp hạn chế rủi ro lan truyền và duy trì niềm tin thị trường (FSB, 2023).

Như vậy, Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 góp phần tái cân bằng giữa đổi mới và an toàn, mở rộng cạnh tranh nhưng vẫn duy trì cơ chế giám sát dựa trên chức năng và rủi ro. Hiệu quả dài hạn phụ thuộc vào năng lực thực thi và khả năng nhận diện sớm các rủi ro phát sinh từ sự giao thoa giữa ngân hàng, công ty Fintech và tài sản kỹ thuật số trong hệ sinh thái thanh toán hiện đại.

6. So sánh với xu hướng lập pháp của một số quốc gia, khu vực trên thế giới

Đặt Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 trong bối cảnh quốc tế cho thấy, Đạo luật này phản ánh xu hướng hội tụ toàn cầu trong điều chỉnh thanh toán số và tài sản kỹ thuật số, đồng thời vẫn duy trì đặc trưng thể chế và triết lý quản lý rủi ro của Úc. So với Liên minh châu Âu, Vương quốc Anh và Singapore, Úc chuyển sang mô hình điều chỉnh dựa trên chức năng và rủi ro nhưng với mức độ can thiệp linh hoạt hơn.

Tại Liên minh châu Âu, Markets in Crypto Assets Regulation (MiCA) là bộ khung pháp lý toàn diện đầu tiên trên thế giới về tài sản số, được Liên minh châu Âu ban hành nhằm quản lý việc phát hành và cung cấp dịch vụ tiền điện tử. MiCA đã thiết lập khuôn khổ toàn diện cho tài sản mã hóa và Stablecoins, phân loại chi tiết và áp đặt yêu cầu nghiêm ngặt về cấp phép, vốn và công bố thông tin. Cách tiếp cận này thể hiện mức độ can thiệp cao nhằm kiểm soát rủi ro hệ thống và bảo vệ người tiêu dùng, dù có thể làm tăng chi phí tuân thủ (Ủy ban châu Âu, 2020; Zetzsche và cộng sự, 2020). Ngược lại, luật của Úc tiếp cận Stablecoins chủ yếu dưới góc độ công cụ thanh toán và tác động đến ổn định tài chính, ưu tiên điều chỉnh theo nguyên tắc và trao quyền đáng kể cho cơ quan quản lý.

Tại Vương quốc Anh, Đạo luật Dịch vụ Tài chính và Thị trường (Financial Services and Markets Act - FSMA) xác định Stablecoins như phương tiện thanh toán tiềm năng dưới sự giám sát của Ngân hàng Trung ương Anh và Cơ quan Quản lý Tài chính. Mô hình này tương đồng với Úc ở cách tiếp cận dựa trên chức năng và rủi ro, song phân tách rõ hơn giữa khuôn khổ thanh toán và thị trường vốn.

Tại Singapore, thông qua Đạo luật Dịch vụ Thanh toán (Payment Services Act - PSA) xây dựng khung pháp lý dựa trên hoạt động và mức độ rủi ro, áp dụng cho cả thanh toán truyền thống và tài sản số. Cách tiếp cận thực dụng này tập trung vào phòng chống rửa tiền và ổn định tài chính, đồng thời hạn chế can thiệp sâu nếu rủi ro hệ thống chưa đáng kể (Cơ quan Tiền tệ Singapore - MAS, 2022). So với Singapore, Úc thể hiện sự thận trọng cao hơn khi mở rộng thẩm quyền giám sát của Ngân hàng Dự trữ Úc đối với các hệ thống có tầm quan trọng hệ thống.

Có thể thấy, Đạo luật về Hiện đại hóa hệ thống thanh toán năm 2025 đặt Úc vào vị trí trung gian giữa mô hình điều chỉnh chặt chẽ của Liên minh châu Âu và mô hình linh hoạt của Singapore. Đạo luật không xây dựng một bộ quy tắc bao trùm cho mọi dạng tài sản kỹ thuật số, nhưng cũng không để thị trường tự điều chỉnh hoàn toàn. Sự cân bằng này phản ánh lựa chọn chính sách nhằm bảo vệ ổn định tài chính và lợi ích công cộng, đồng thời duy trì không gian cho đổi mới trong bối cảnh hệ thống ngân hàng Úc có mức độ tập trung cao.

7. Hàm ý chính sách và gợi mở hoàn thiện pháp luật cho Việt Nam

Kinh nghiệm lập pháp của Úc trong việc hiện đại hóa khuôn khổ pháp luật điều chỉnh hệ thống thanh toán và tài sản kỹ thuật số cho thấy giải pháp cốt lõi không nằm ở việc bổ sung rời rạc các quy định kỹ thuật, mà ở sự tái cấu trúc toàn diện tư duy điều chỉnh pháp luật tài chính theo hướng lấy chức năng và mức độ rủi ro làm nền tảng. Mục đích căn bản của cách tiếp cận này là khắc phục sự lệch pha giữa cấu trúc pháp lý truyền thống và thực tiễn vận hành của thị trường thanh toán số, nơi các chủ thể cung ứng dịch vụ không còn được xác định rõ ràng bằng tư cách pháp nhân ngân hàng hay phi ngân hàng. Thực tiễn quốc tế cho thấy, nếu pháp luật tiếp tục điều chỉnh dựa trên hình thức tổ chức, các mô hình thanh toán mới sẽ rơi vào vùng xám pháp lý, dẫn đến hiện tượng né tránh nghĩa vụ quản lý và làm suy yếu hiệu quả giám sát hệ thống. Trong vụ ASIC kiện Cơ quan Quản lý Chứng khoán Westpac, Tòa án Tối cao Úc đã nhấn mạnh rằng, bản chất chức năng và mức độ rủi ro của hoạt động tài chính phải được đặt lên trên hình thức pháp lý của chủ thể khi xác định nghĩa vụ tuân thủ, qua đó củng cố tính hợp lý của mô hình điều chỉnh theo chức năng trong lĩnh vực tài chính hiện đại.

Đối với Việt Nam, việc chuyển sang mô hình điều chỉnh dựa trên hoạt động và mức độ rủi ro có ý nghĩa thực tiễn rõ rệt. Thực tế cho thấy nhiều ví điện tử và nền tảng trung gian thanh toán đang đảm nhiệm các chức năng tương tự ngân hàng trong lưu giữ giá trị, xử lý thanh toán và trung chuyển dòng tiền, nhưng chưa chịu mức độ giám sát tương xứng về an toàn vốn, quản trị rủi ro và nghĩa vụ bảo vệ người sử dụng. Vì vậy, áp dụng cách tiếp cận quản lý theo hoạt động và rủi ro là yêu cầu cần thiết nhằm ngăn ngừa sự tích tụ rủi ro hệ thống ngoài khu vực ngân hàng chính thức, bảo đảm an toàn cho thị trường tài chính - tiền tệ và hạn chế nguy cơ tái diễn những bất ổn tương tự các giai đoạn khủng hoảng tài chính do khu vực ngân hàng ngầm phát triển vượt ngoài phạm vi điều chỉnh hiệu quả của pháp luật.

Đặc biệt, việc tiếp cận Stablecoin dưới góc độ công cụ thanh toán thay vì chỉ xem như một loại tài sản đầu tư mang tính đầu cơ xuất phát từ yêu cầu bảo đảm ổn định tài chính và củng cố niềm tin của công chúng vào hệ thống thanh toán. Thực tiễn quốc tế cho thấy, khi được sử dụng rộng rãi trong thanh toán, Stablecoin có thể tạo ra hiệu ứng lan truyền rủi ro tương tự tiền gửi ngân hàng, đặc biệt trong trường hợp thiếu cơ chế bảo đảm giá trị và thanh khoản đầy đủ. Sự sụp đổ của Terra Luna năm 2022 đã minh họa rõ nét hệ quả của việc để các công cụ thanh toán giả định vận hành ngoài khuôn khổ pháp lý đầy đủ, gây thiệt hại nghiêm trọng cho người sử dụng và làm rung chuyển thị trường tài chính rộng lớn hơn (FSB, 2022).

Bên cạnh đó, Việt Nam cần sớm xây dựng khuôn khổ pháp lý thử nghiệm có kiểm soát đối với Stablecoin và các phương thức thanh toán dựa trên Blockchain, qua đó hạn chế nguy cơ các hoạt động này tiếp tục phát triển trong khu vực phi chính thức hoặc diễn ra xuyên biên giới, vượt ngoài khả năng quản lý hiệu quả của Nhà nước. Ngược lại, việc thừa nhận có điều kiện các hoạt động này trong một khuôn khổ pháp lý rõ ràng sẽ cho phép cơ quan quản lý vừa giám sát rủi ro vừa thu thập dữ liệu thực tiễn để hoàn thiện chính sách trong dài hạn, tương tự cách tiếp cận của Singapore thông qua PSA và cơ chế thử nghiệm có kiểm soát.

Cuối cùng, giải pháp coi pháp luật về hệ thống thanh toán như một công cụ kiến tạo thị trường thay vì chỉ là công cụ kiểm soát phản ánh một lựa chọn chính sách mang tính chiến lược. Mục đích của cách tiếp cận này là tạo lập một môi trường cạnh tranh lành mạnh, nơi ngân hàng và công ty Fintech có động lực hợp tác và cùng phát triển. Do đó, Việt Nam cần kiên định theo đuổi định hướng coi pháp luật là công cụ kiến tạo thị trường, qua đó giúp hệ thống ngân hàng bắt kịp tiến bộ công nghệ và bảo đảm các công ty Fintech phát triển đúng hướng, an toàn cho toàn hệ thống. Đồng thời, việc thiết lập khuôn khổ pháp lý cân bằng giữa kiểm soát và khuyến khích sẽ tạo nền tảng vững chắc cho sự phát triển bền vững của hệ sinh thái thanh toán số trong dài hạn.

Tài liệu tham khảo

1. Australian Competition and Consumer Commission (2023), Targeting scams: Report of the National Anti-Scam Centre.

2. Australian Securities and Investments Commission (2023), ASIC corporate plan 2023-2027.

3. HCA 2019), Australian Securities and Investments Commission v Westpac Securities Administration Ltd .

4. Treasurer of Australia (2023), Reforming Australia’s payments system: Licensing and regulation of payment service providers, Commonwealth of Australia.

5. Treasurer of Australia (2024), Reforming Australia’s payments system. Commonwealth of Australia.

6. Arner, D. W., Barberis, J. N., & Buckley, R. P. (2020), The evolution of fintech: A new post-crisis paradigm, Georgetown Journal of International Law, 47(4), 1271-1319.

7. Avgouleas, E. (2015), Governance of global financial markets: The law, the economics, the politics, Cambridge University Press.

8. Avgouleas, E., & Goodhart, C. (2015), Critical reflections on bank bail-ins. Journal of Financial Regulation, 1(1), 3-29. https://doi.org/10.1093/jfr/fju009

9. BIS (2020), Sound practices: Implications of fintech developments for banks and bank supervisors.

10. BIS (2021), Global liquidity: Vulnerabilities and outlook. BIS Quarterly Review, December 2021.

11. BIS (2022), Principles for financial market infrastructures: Supervisory stress testing.

12. Bank of England (2023), The Bank of England’s approach to innovation in money and payments.

13. Black, J. (2010), Risk-based regulation: Choices, practices and lessons being learned. In R. Baldwin, M. Cave, & M. Lodge (Eds.), The Oxford handbook of regulation (pp. 185–224), Oxford University Press.

14. Black, J. (2010), Restructuring global and EU financial regulation, Journal of International Economic Law, 13(3), 597-605.

15. European Commission (2020), Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on Markets in Crypto-assets (MiCA).

16. FSB (2022), Assessment of risks to financial stability from crypto-assets.

17. FSB (2023), Global regulatory framework for crypto-asset activities.

18. FSB (2023), Regulation, supervision and oversight of global stablecoin arrangements.

19. FSB (2023), Regulation, supervision and oversight of crypto-asset activities and markets.

20. Gomber, P., Koch, J. A., & Siering, M. (2018), Digital finance and fintech: Current research and future research directions. Journal of Business Economics, 88(5), 537-580, https://doi.org/10.1007/s11573-017-0852-x

21. Gorton, G., & Metrick, A. (2012), Regulating the shadow banking system. Brookings Papers on Economic Activity, 2012(2), 261-312.

22. HM Treasury (2023), Future financial services regulatory regime for cryptoassets, UK Government.

23. IMF (2023), Global financial stability report: Crypto assets and financial stability.

24. MAS (2022), Response to public consultation on proposed amendments to the Payment Services Act.

25. OECD (2021), Consumer policy and fraud: Addressing emerging challenges in digital payments, OECD Publishing.

26. OECD (2022), Global outlook on fintech regulation, OECD Publishing.

27. OECD (2022), Why public trust matters for economic growth and governance, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/1de38f7d-en

28. Reserve Bank of Australia (2012), Strategic review of innovation in the payments system: Conclusions.

29. Reserve Bank of Australia (2021), Review of retail payments regulation.

30. Reserve Bank of Australia (2023), Retail payments statistics.

31. Reserve Bank of Australia (2024), Payments system regulation and policy framework.

32. Zetzsche, D. A., Arner, D. W., Buckley, R. P., & Weber, R. H. (2020), The future of data-driven finance and RegTech, Journal of Financial Regulation, 6(2), 193-230. https://doi.org/10.1093/jfr/fjaa010