Hoàn thiện pháp luật về quản lý viện trợ không hoàn lại ở Việt Nam trong bối cảnh cải cách thủ tục hành chính

Tóm tắt: Trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính và hoàn thiện thể chế quản lý công, pháp luật về quản lý viện trợ không hoàn lại có ý nghĩa quan trọng đối với hiệu quả tiếp nhận và sử dụng các nguồn lực từ bên ngoài. Bài viết nêu khái quát chung và phân tích khung pháp lý hiện hành, qua đó chỉ ra những hạn chế đặt ra từ yêu cầu cải cách thủ tục hành chính, đồng thời đề xuất một số định hướng hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý viện trợ không hoàn lại ở Việt Nam.

Từ khóa: Viện trợ không hoàn lại; cải cách thủ tục hành chính; pháp luật Việt Nam.

IMPROVING THE LEGAL FRAMEWORK ON THE MANAGEMENT OF NON-REFUNDABLE AID
IN VIETNAM IN THE CONTEXT OF ADMINISTRATIVE PROCEDURE REFORM

Abstract: In the context of accelerating administrative procedure reform and improving the public governance framework, the legal regulations on the management of non-refundable aid play an important role in enhancing the effectiveness of mobilizing and utilizing external resources. This article provides an overview and analyzes the current legal framework, thereby identifying limitations arising from the requirements of administrative reform. It also proposes several directions for legal improvement aimed at strengthening the effectiveness and efficiency of managing non-refundable aid in Vietnam.

Keywords: Non-refundable aid; administrative procedure reform; Vietnamese law.

Ảnh minh họa (Nguồn: Internet)

1. Đặt vấn đề

Viện trợ không hoàn lại là nguồn lực quan trọng góp phần hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội, giải quyết các vấn đề nhân đạo và tăng cường hợp tác quốc tế của Việt Nam, đặc biệt trong các lĩnh vực y tế, giáo dục, môi trường và hỗ trợ kỹ thuật. Do không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả và chủ yếu phục vụ lợi ích công cộng, viện trợ không hoàn lại có ý nghĩa thiết thực đối với việc bổ sung nguồn lực cho Nhà nước và xã hội trong bối cảnh nguồn lực ngân sách còn hạn chế.

Nhận thức được vai trò và yêu cầu quản lý đối với nguồn viện trợ này, vừa qua tại Việt Nam, Quốc hội đã ban hành Luật Ngân sách Nhà nước năm 2025; Chính phủ đã ban hành Nghị định số 313/2025/NĐ-CP ngày 08/12/2025 về quản lý và sử dụng viện trợ không hoàn lại không thuộc hỗ trợ phát triển chính thức của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài dành cho Việt Nam. Việc hoàn thiện khuôn khổ pháp lý này đánh dấu một bước chuyển quan trọng trong tư duy quản lý nhà nước, hướng tới tăng cường tính thống nhất, minh bạch và kiểm soát đối với hoạt động tiếp nhận và sử dụng viện trợ không hoàn lại. Tuy nhiên, trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính và chuyển đổi phương thức quản lý theo hướng hiệu quả, trách nhiệm giải trình, các quy định pháp luật mới vẫn đặt ra những vấn đề cần tiếp tục đánh giá và hoàn thiện. Việc cân bằng giữa yêu cầu kiểm soát chặt chẽ với tính linh hoạt, kịp thời của hoạt động viện trợ không hoàn lại đang trở thành thách thức pháp lý đáng chú ý, đòi hỏi phải có nghiên cứu chuyên sâu nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của khuôn khổ pháp luật hiện hành.

2. Khái quát chung và quy định của pháp luật Việt Nam về quản lý viện trợ không hoàn lại

Viện trợ không hoàn lại được hiểu là hình thức hỗ trợ tài chính hoặc phi tài chính từ chính phủ, tổ chức nước ngoài dành cho nước nhận mà không phải hoàn trả vốn và lãi. Đây là nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) không ràng buộc hoặc ràng buộc, thường được sử dụng cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng, kỹ thuật, y tế, giáo dục, môi trường, hoặc cứu trợ khẩn cấp, giúp giảm áp lực nợ công. Mặc dù không tạo ra nghĩa vụ nợ công như các khoản vay ưu đãi hoặc vốn ODA, viện trợ không hoàn lại vẫn chịu sự quản lý của Nhà nước do gắn liền với lợi ích công cộng, trật tự quản lý nhà nước và quan hệ đối ngoại.

Từ góc độ quản lý nhà nước, viện trợ không hoàn lại là nguồn lực có yếu tố nước ngoài, chịu sự điều chỉnh đồng thời của pháp luật Việt Nam và các cam kết, thông lệ quốc tế có liên quan. Các khoản viện trợ thường được triển khai thông qua chương trình, dự án với mục tiêu, thời hạn và điều kiện cụ thể, có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau, đặt ra yêu cầu thiết lập cơ chế quản lý vừa bảo đảm kiểm soát của Nhà nước, vừa duy trì tính linh hoạt trong tổ chức thực hiện. Theo đó, quản lý viện trợ không hoàn lại có thể được hiểu là tổng thể các hoạt động mang tính quyền lực nhà nước nhằm tổ chức, điều hành, kiểm soát và giám sát quá trình tiếp nhận, triển khai và kết thúc viện trợ, thông qua hệ thống quy phạm pháp luật, thủ tục hành chính và cơ chế thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm.

Khung pháp lý Việt Nam hiện hành về quản lý viện trợ không hoàn lại được xây dựng trên nền tảng Luật Ngân sách Nhà nước năm 2025 và được cụ thể hóa tại Nghị định số 313/2025/NĐ-CP (sau đây viết tắt là Nghị định). Theo Điều 1 Nghị định, viện trợ không hoàn lại thuộc phạm vi điều chỉnh là các khoản hỗ trợ không vì mục đích lợi nhuận, không mang tính thương mại, không thuộc ODA, được cung cấp nhằm mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội hoặc hỗ trợ nhân đạo tại Việt Nam; đồng thời loại trừ các giao dịch thương mại, hợp đồng dịch vụ và các trường hợp viện trợ phải ký kết theo Luật Điều ước quốc tế.

Pháp luật Việt Nam xác lập các nguyên tắc cơ bản trong quản lý và sử dụng viện trợ không hoàn lại theo hướng bảo đảm tuân thủ pháp luật, kiểm soát của Nhà nước và sử dụng đúng mục đích đã được phê duyệt. Việc tiếp nhận và triển khai viện trợ chỉ được thực hiện sau khi có quyết định của cơ quan có thẩm quyền; nguồn viện trợ phải hợp pháp, không thuộc các trường hợp bị cấm theo quy định của pháp luật, đồng thời bảo đảm yêu cầu về công khai, minh bạch và trách nhiệm của cơ quan chủ quản trong toàn bộ quá trình quản lý và sử dụng. Bên cạnh đó, pháp luật đặt ra các nguyên tắc quản lý tài chính đối với viện trợ không hoàn lại phù hợp với tính chất của từng khoản viện trợ, bảo đảm kỷ luật tài chính công đối với viện trợ thuộc ngân sách nhà nước và sự tuân thủ pháp luật đối với viện trợ ngoài ngân sách. Đồng thời, cơ quan có thẩm quyền được trao quyền xem xét điều chỉnh hoặc dừng tiếp nhận, thực hiện viện trợ khi xuất hiện các yếu tố không còn phù hợp, nhằm bảo đảm hiệu quả quản lý, phòng ngừa rủi ro và bảo vệ lợi ích công cộng (Điều 4 Nghị định).

Về thẩm quyền và trách nhiệm, khoản 5 Điều 13 Nghị định quy định một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chủ quản: “Chịu trách nhiệm về quản lý tài chính, báo cáo đầy đủ các nguồn vốn, tài sản tiếp nhận, sử dụng các khoản viện trợ. Xét duyệt quyết toán hàng năm và phê duyệt khi kết thúc dự án theo quy định”. Bên cạnh đó, pháp luật quy định chặt chẽ về quản lý tài chính và sử dụng viện trợ đúng mục đích; nghiêm cấm các hành vi lợi dụng viện trợ để trục lợi, tham nhũng, rửa tiền, tài trợ khủng bố hoặc gây phương hại đến an ninh quốc gia, trật tự xã hội; các chủ thể liên quan có nghĩa vụ thực hiện chế độ báo cáo và chịu sự thanh tra, kiểm tra, kiểm toán của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Điều 5 Nghị định).

Có thể nhận thấy rằng, pháp luật Việt Nam hiện hành đã hình thành khuôn khổ tương đối đầy đủ cho quản lý viện trợ không hoàn lại, thể hiện những thay đổi tiến bộ và hội nhập quốc tế trong công cuộc lập pháp. Tuy nhiên, trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính và xây dựng nền hành chính phục vụ, cách thức thiết kế và tổ chức thực hiện các quy định này vẫn bộc lộ những hạn chế nhất định, đòi hỏi phải tiếp tục được rà soát và hoàn thiện.

3. Bất cập và kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quản lý viện trợ không hoàn lại trong bối cảnh cải cách thủ tục hành chính

3.1. Bất cập

Thứ nhất: Chưa thiết lập cơ chế quản lý viện trợ không hoàn lại dựa trên phân loại rủi ro và bản chất pháp lý của khoản viện trợ: Nghị định quy định tương đối đầy đủ trình tự, thủ tục tiếp nhận, thẩm định, phê duyệt và tổ chức thực hiện viện trợ không hoàn lại, đồng thời phân cấp thẩm quyền phê duyệt theo giá trị và lĩnh vực viện trợ. Tuy nhiên, các quy định này chủ yếu được thiết kế theo cách tiếp cận thống nhất về mặt thủ tục, chưa đặt ra cơ chế pháp lý phân loại viện trợ không hoàn lại theo mức độ rủi ro và bản chất kinh tế - pháp lý của từng khoản viện trợ để áp dụng biện pháp quản lý tương ứng.

Theo Nghị định, các khoản viện trợ không hoàn lại, dù có quy mô nhỏ, mang tính nhân đạo, hỗ trợ kỹ thuật hoặc không gắn với việc hình thành tài sản công và nghĩa vụ ngân sách, về cơ bản vẫn chịu sự điều chỉnh của cùng một hệ thống thủ tục pháp lý với các chương trình, dự án viện trợ có giá trị lớn và mức độ rủi ro cao, khác biệt chủ yếu ở thẩm quyền phê duyệt. Nghị định chưa quy định tiêu chí pháp lý để nhận diện các khoản viện trợ có rủi ro thấp nhằm áp dụng thủ tục quản lý rút gọn, cũng như chưa thiết lập cơ chế hậu kiểm tương xứng thay thế cho kiểm soát trước trong các trường hợp này.

Bên cạnh đó, cách thức xử lý đối với các khoản viện trợ có tính chất phức tạp hoặc lai ghép, như viện trợ kỹ thuật, nghiên cứu, chuyển giao công nghệ hoặc hỗ trợ nâng cao năng lực, trong đó kết quả đầu ra có thể tiếp tục được khai thác hoặc tạo ra giá trị kinh tế vẫn chưa được làm rõ. Việc thiếu các tiêu chí để phân định bản chất của các khoản viện trợ này dẫn đến khó khăn trong lựa chọn cơ chế quản lý phù hợp, đồng thời tiềm ẩn nguy cơ áp dụng pháp luật không thống nhất giữa các cơ quan quản lý.

Thứ hai: Chưa xác định rõ trách nhiệm pháp lý cuối cùng và trách nhiệm cá nhân trong quản lý viện trợ không hoàn lại: Nghị định quy định sự tham gia của nhiều chủ thể trong quản lý viện trợ không hoàn lại, bao gồm cơ quan chủ quản chương trình, dự án; các bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo lĩnh vực; Ủy ban nhân dân các cấp trong phạm vi thẩm quyền được phân cấp. Tuy nhiên, các quy định này chủ yếu dừng lại ở việc xác định thẩm quyền và vai trò tham gia của từng chủ thể mà chưa làm rõ ranh giới trách nhiệm pháp lý cuối cùng của mỗi cơ quan trong toàn bộ quá trình tiếp nhận, phê duyệt và tổ chức thực hiện viện trợ không hoàn lại.

Việc thiếu quy định phân định trách nhiệm theo từng giai đoạn và từng quyết định cụ thể làm cho ranh giới giữa trách nhiệm quyết định, trách nhiệm thẩm định và trách nhiệm phối hợp chưa được xác lập rõ ràng.

Ngoài ra, cơ chế gắn trách nhiệm pháp lý cá nhân với từng khâu xử lý trong quy trình quản lý viện trợ không hoàn lại chưa được thiết lập. Các quy định hiện hành chưa làm rõ nghĩa vụ pháp lý cụ thể của người đứng đầu cơ quan, đơn vị hoặc cá nhân được giao xử lý hồ sơ, cũng như chưa xác định hệ quả pháp lý tương ứng trong trường hợp không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ trách nhiệm được giao. Điều này làm gia tăng nguy cơ “trách nhiệm tập thể”, trong đó nhiều chủ thể cùng tham gia nhưng không xác định được rõ chủ thể chịu trách nhiệm chính.

Việc chưa làm rõ ranh giới trách nhiệm pháp lý là quy trình quản lý viện trợ không hoàn lại dễ phát sinh tình trạng thận trọng quá mức, kéo dài thời gian xử lý hồ sơ hoặc đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan liên quan. Đồng thời, việc thiếu một đầu mối chịu trách nhiệm pháp lý rõ ràng cũng làm giảm hiệu quả của cơ chế giám sát, thanh tra và trách nhiệm giải trình trong quản lý viện trợ không hoàn lại theo Nghị định.

Thứ ba: Chưa làm rõ ranh giới pháp lý giữa viện trợ không hoàn lại và các quan hệ hỗ trợ mang bản chất thương mại: Nghị định tiếp cận viện trợ không hoàn lại chủ yếu thông qua các tiêu chí mang tính hình thức như “không vì mục đích lợi nhuận” và “không yêu cầu hoàn trả”, đồng thời loại trừ các giao dịch mang tính thương mại khỏi phạm vi điều chỉnh. Tuy nhiên, các tiêu chí này chưa đủ để nhận diện và xử lý đầy đủ các khoản viện trợ có tính chất phức tạp hoặc lai ghép, trong đó quan hệ viện trợ có thể đồng thời làm phát sinh lợi ích kinh tế hoặc quyền khai thác kết quả đầu ra trong tương lai.

Tiêu chí pháp lý cụ thể để phân biệt viện trợ không hoàn lại thuần túy với các hình thức hỗ trợ như viện trợ kỹ thuật, tài trợ nghiên cứu, chuyển giao công nghệ hoặc hỗ trợ nâng cao năng lực, trong trường hợp kết quả của viện trợ có thể tiếp tục được sử dụng, thương mại hóa hoặc tạo ra giá trị kinh tế chưa được đề cập. Nghị định cũng chưa làm rõ cách thức xác định bản chất pháp lý của các quan hệ phát sinh từ những khoản viện trợ này để lựa chọn cơ chế điều chỉnh tương ứng, đặc biệt trong mối quan hệ với pháp luật về hợp đồng, đấu thầu, quản lý tài sản công, thuế và sở hữu trí tuệ. Từ đó, làm hạn chế hiệu quả của cơ chế kiểm soát rủi ro trong quản lý viện trợ không hoàn lại. Điều này vừa có thể dẫn đến việc quản lý quá chặt đối với các khoản viện trợ thuần túy, vừa tiềm ẩn nguy cơ bỏ lọt rủi ro đối với các giao dịch thực chất mang tính thương mại nhưng được triển khai dưới danh nghĩa viện trợ không hoàn lại.

Thứ tư: Cơ chế minh bạch, giám sát và đánh giá viện trợ không hoàn lại còn thiên về tuân thủ thủ tục, chưa dựa trên kết quả và tác động: Nghị định đã bổ sung nhiều quy định nhằm tăng cường quản lý tài chính, chế độ báo cáo, thanh tra, kiểm tra và phòng ngừa các rủi ro trong tiếp nhận, sử dụng viện trợ không hoàn lại. Tuy nhiên, các quy định này chủ yếu tập trung vào việc bảo đảm tuân thủ quy trình, thủ tục và nghĩa vụ hành chính, trong khi chưa thiết lập đầy đủ cơ chế pháp lý để minh bạch hóa thông tin và đánh giá hiệu quả viện trợ không hoàn lại dựa trên kết quả đầu ra và tác động thực tế.

Việc chưa thiết lập cơ chế minh bạch, giám sát và đánh giá dựa trên kết quả làm hạn chế khả năng phát hiện kịp thời các vấn đề trong quá trình triển khai viện trợ, đồng thời làm suy giảm khả năng rút ra bài học chính sách từ thực tiễn tiếp nhận và sử dụng viện trợ không hoàn lại. Khoảng trống này cũng ảnh hưởng đến trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý và tổ chức tiếp nhận viện trợ, cũng như mức độ tin cậy của các nhà tài trợ và xã hội đối với cơ chế quản lý viện trợ không hoàn lại tại Việt Nam.

3.2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Việc hoàn thiện pháp luật về quản lý viện trợ không hoàn lại trong bối cảnh cải cách thủ tục hành chính cần được đặt trên cơ sở đổi mới cách tiếp cận lập pháp, chuyển từ tư duy quản lý hành chính nặng về kiểm soát sang tư duy pháp lý đề cao hiệu quả, trách nhiệm giải trình và tính minh bạch:

Thứ nhất, chuyển từ cơ chế tiền kiểm mang tính bao trùm sang quản lý viện trợ không hoàn lại dựa trên phân loại rủi ro và tăng cường hậu kiểm: Nghị định cần bổ sung quy định phân loại viện trợ không hoàn lại dựa trên các tiêu chí như giá trị, lĩnh vực, tính chất phi lợi nhuận và mức độ tác động đến ngân sách nhà nước, tài sản công, làm cơ sở áp dụng thủ tục rút gọn hoặc cơ chế thông báo - đăng ký đối với các khoản viện trợ có rủi ro thấp. Việc phân loại và áp dụng thủ tục tương ứng cần được quy định trực tiếp trong Nghị định nhằm bảo đảm tính minh bạch, thống nhất và khả năng dự đoán của thủ tục hành chính. Đồng thời, pháp luật cần tăng cường cơ chế hậu kiểm thông qua thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và nghĩa vụ giải trình, qua đó vừa giảm gánh nặng thủ tục, vừa bảo đảm kiểm soát rủi ro một cách hiệu quả.

Thứ hai, xác lập rõ nguyên tắc một đầu mối chịu trách nhiệm pháp lý chính trong quản lý viện trợ không hoàn lại: Nghị định cần quy định cụ thể cơ quan được giao thẩm quyền phê duyệt hoặc cơ quan chủ quản chương trình, dự án viện trợ là chủ thể chịu trách nhiệm pháp lý chính đối với toàn bộ quá trình tiếp nhận, triển khai và sử dụng viện trợ, bao gồm cả trách nhiệm hành chính và trách nhiệm công vụ của người đứng đầu. Các cơ quan tham gia phối hợp chỉ chịu trách nhiệm trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ và ý kiến chuyên môn đã cung cấp. Việc xác lập rõ ràng ranh giới trách nhiệm này có ý nghĩa khắc phục tình trạng chồng chéo thẩm quyền, đùn đẩy trách nhiệm và tâm lý né tránh quyết định trong thực tiễn quản lý viện trợ không hoàn lại.

Thứ ba, hoàn thiện tiêu chí pháp lý phân định rõ viện trợ không hoàn lại với các giao dịch mang bản chất thương mại: Nghị định cần quy định cụ thể các tiêu chí nhận diện dựa trên mục đích của giao dịch, quyền kiểm soát và hưởng lợi từ kết quả đầu ra, khả năng tạo doanh thu, nghĩa vụ tài chính phát sinh và quyền sở hữu đối với tài sản, sản phẩm hình thành từ viện trợ. Trên cơ sở đó, pháp luật cần xác định rõ chế độ pháp lý áp dụng tương ứng về quản lý tài chính, thuế, tài sản công và sở hữu trí tuệ, bảo đảm chỉ những khoản hỗ trợ mang bản chất phi lợi nhuận mới được áp dụng cơ chế quản lý đặc thù của viện trợ không hoàn lại.

Thứ tư, hoàn thiện cơ chế minh bạch, giám sát và đánh giá viện trợ không hoàn lại theo kết quả và tác động: Nghị định cần bổ sung các quy định mang tính bắt buộc pháp lý về việc xây dựng và vận hành hệ thống dữ liệu thống nhất về viện trợ không hoàn lại, đồng thời xác định rõ trách nhiệm cập nhật và công khai thông tin của các cơ quan, tổ chức liên quan. Bên cạnh đó, cần thiết lập cơ chế đánh giá định kỳ dựa trên kết quả đầu ra, tác động xã hội và trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý và đơn vị tiếp nhận viện trợ, làm cơ sở cho việc tăng cường hậu kiểm và bảo đảm minh bạch, hiệu quả trong quản lý viện trợ không hoàn lại.

4. Kết luận

Việc hoàn thiện pháp luật về quản lý viện trợ không hoàn lại ở Việt Nam trong bối cảnh cải cách thủ tục hành chính là yêu cầu khách quan nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và bảo đảm sử dụng minh bạch, hợp lý nguồn lực viện trợ. Những bất cập hiện nay cho thấy pháp luật vẫn chịu ảnh hưởng của tư duy quản lý hành chính truyền thống, chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu đổi mới phương thức quản lý. Do đó, việc sửa đổi pháp luật cần được theo hướng thu hẹp hợp lý sự can thiệp của Nhà nước, đơn giản hóa thủ tục trên cơ sở phân loại viện trợ theo mức độ rủi ro, tăng cường hậu kiểm và gắn phân cấp với trách nhiệm pháp lý rõ ràng. Đồng thời, cần tiếp tục nghiên cứu xây dựng cơ chế quản lý viện trợ không hoàn lại dựa trên quản lý rủi ro và đẩy mạnh số hóa quy trình nhằm bảo đảm tính linh hoạt, minh bạch và phù hợp với xu hướng cải cách hành chính hiện đại.

Tài liệu tham khảo

1. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2025.

2. Nghị định số 313/2025/NĐ-CP ngày 08/12/2025 của Chính phủ về quản lý và sử dụng viện trợ không hoàn lại không thuộc hỗ trợ phát triển chính thức của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài dành cho Việt Nam.

3. Báo điện tử Chính phủ (2025), “Đề xuất quy định mới về quản lý và sử dụng viện trợ không hoàn lại”, https://baochinhphu.vn/de-xuat-quy-dinh-moi-ve-quan-ly-va-su-dung-vien-tro-khong-hoan-lai-102250912165052445.htm.

4. Quang Minh (2025), “Ngăn trục lợi, thất thoát trong sử dụng tiền viện trợ”, Tạp chí Công dân và Khuyến học, https://congdankhuyenhoc.vn/ngan-truc-loi-that-thoat-trong-su-dung-tien-vien-tro-17925121908022895.htm.

5. Ngọc Thúy (2025), “Ba hành vi bị cấm trong sử dụng viện trợ không hoàn lại ngoài ODA từ 08/12/2025”, https://luatvietnam.vn/tin-van-ban-moi/3-hanh-vi-bi-cam-trong-su-dung-vien-tro-khong-hoan-lai-ngoai-oda-186-105836-article.html.