Sắp xếp lại hệ thống ngân hàng Việt Nam trong bối cảnh tái cơ cấu

PGS., TS. Lê Văn Luyện

Đề án tái cơ cấu hệ thống ngân hàng Việt Nam theo Quyết định số 254/2012/QĐ-CP đã trải qua gần 5 năm thực hiện và đã đạt được những mục tiêu cơ bản như ổn định sự an toàn của hệ thống, tránh tình trạng đóng băng tín dụng và đặc biệt là dần tạo lập được kỷ cương hoạt động của ngành Ngân hàng. Để có được những thành tựu này, bên cạnh những nỗ lực của Chính phủ, các Bộ, ban, ngành, có sự đóng góp to lớn của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) Việt Nam trong việc đứng ra triển khai các giải pháp từ hệ thống đến cụ thể từng ngân hàng. Một trong những giải pháp mà NHNN thực hiện có hiệu quả trong giai đoạn 2011-2015 vừa qua chính là giải pháp sắp xếp lại hệ thống ngân hàng, cụ thể là: tự tái cơ cấu; mua bán, sáp nhập; mua lại ngân hàng 0 đồng. Nghiên cứu tập trung đánh giá thực trạng thực hiện giải pháp sắp xếp lại hệ thống ngân hàng của NHNN Việt Nam trong thời gian qua, sau đó đưa ra một số khuyến nghị đối với giải pháp sắp xếp lại hệ thống ngân hàng Việt Nam trong giai đoạn 2016 - 2020.

1. Thực trạng sắp xếp lại hệ thống ngân hàng Việt Nam giai đoạn 2011-2015
Giải pháp sắp xếp lại hệ thống ngân hàng được NHNN Việt Nam sử dụng rất hiệu quả trong giai đoạn 2011-2015. Thông qua các hình thức như NHNN cho phép các ngân hàng tự tái cơ cấu; tham gia M&A (giữa ngân hàng với ngân hàng, ngân hàng với doanh nghiệp trong hoặc ngoài nước, ngân hàng với công ty tài chính); xử lý sở hữu chéo; NHNN mua lại NHTM với giá 0 đồng, đồng thời chấm dứt quyền cổ đông đối với các cổ đông hiện hữu của ngân hàng bị mua lại. Để tạo điều kiện cho việc thực hiện các giải pháp sắp xếp lại hệ thống ngân hàng theo các hình thức như trên, NHNN đã ban hành nhiều văn bản pháp lý kịp thời. (Bảng 1)

Trong số các hình thức sắp xếp lại hệ thống ngân hàng này, giải pháp để cho các ngân hàng tự tái cơ cấu trên các nội dung khuyến nghị trong Đề án 254. Theo đó, NHNN đã khuyến khích các ngân hàng tái cơ cấu một cách tự nguyện, chỉ khi các ngân hàng quá yếu kém và có thể gây ảnh hưởng tiêu cực tới hệ thống thì NHNN mới thực hiện các biện pháp can thiệp bắt buộc.
Đối với vấn đề xử lý sở hữu chéo, biện pháp giải quyết tập trung vào việc thắt chặt các quy định liên quan tới sở hữu, bên cạnh đó, yêu cầu các doanh nghiệp, tổng công ty, tập đoàn nhà nước phải thoái vốn khỏi các NHTM. Để khắc phục tình trạng sở hữu chéo giữa các ngân hàng, hoạt động M&A đã được khuyến khích nhằm giúp ngân hàng sau hợp nhất/sáp nhập đảm bảo quy định về cấu trúc sở hữu. (Bảng 2, 3)

2. Ðánh giá về các giải pháp sắp xếp lại hệ thống ngân hàng
Thứ nhất, NHNN đã thực hiện các giải pháp sắp xếp lại hệ thống ngân hàng một cách thận trọng nhằm tránh ảnh hưởng tới tâm lý công chúng.
Bước đi đầu tiên của NHNN Việt Nam là thực hiện khoanh vùng các ngân hàng yếu kém và có ảnh hưởng xấu tới hệ thống. Sau đó, NHNN đã tiến hành các biện pháp kiểm soát đặc biệt, theo dõi và tìm đối tác mua/bán quyền sở hữu cho các ngân hàng này nhằm tránh lan truyền rủi ro từ ngân hàng yếu kém sang các ngân hàng khác trong hệ thống. Dựa vào các tiêu chí như cấu trúc sở hữu, năng lực tài chính, chất lượng tài sản, vấn đề thanh khoản, hiệu quả hoạt động, mức đủ vốn và các tiêu chí đánh giá khác liên quan đến năng lực quản trị doanh nghiệp, kinh nghiệm và năng lực quản trị rủi ro cùng với thông tin trên thị trường, NHNN tiến hành phân loại các ngân hàng thành bốn nhóm: NHTM Nhà nước; nhóm NHTM cổ phần có tình hình tài chính lành mạnh, có năng lực, có quy mô đủ lớn để tiếp tục phát triển thành những ngân hàng trụ cột trong hệ thống; (iii) nhóm NHTM cổ phần thiếu thanh khoản tạm thời; (iv) nhóm các NHTM cổ phần có tình hình tài chính yếu kém, đòi hỏi sự hỗ trợ, can thiệp bằng nhiều hình thức từ bên ngoài để tái cơ cấu1. Nhờ sự phân loại này, NHNN Việt Nam đã dễ dàng kiểm soát được rủi ro trong hệ thống. Điều này đã tạo tiền đề tốt để tiếp tục áp dụng các giải pháp tái cơ cấu đối với các nhóm ngân hàng.
Thứ hai, thực hiện hoạt động mua bán, sáp nhập và mua lại 0 đồng các ngân hàng yếu kém.
Bước đi thứ hai của NHNN Việt Nam chính là việc thực hiện quá trình M&A trong hệ thống ngân hàng. Đứng trước yêu cầu của quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng, hoạt động M&A các ngân hàng trở nên thực sự mạnh mẽ trong thời gian vừa qua. M&A được lựa chọn là biện pháp mũi nhọn, xuyên suốt trong các giải pháp xử lý đối với tất cả các nhóm ngân hàng trong số các giải pháp để sắp xếp lại hệ thống ngân hàng. Về kinh nghiệm thực tiễn, các cuộc tái cấu trúc ngân hàng trên thế giới cho thấy không phải thương vụ M&A nào cũng thành công nhưng M&A là con đường ngắn nhất để ổn định tình hình tài chính, tránh gây ra đổ vỡ hệ thống. Đối với thực tiễn tại Việt Nam, có thể nói M&A là giải pháp phù hợp với tình hình thực tế trong bối cảnh: (i) ngân sách nhà nước hạn hẹp để có thể cứu trợ các ngân hàng hay chuyển đổi nợ thành vốn cổ phần, mua lại ngân hàng; (ii) bảo hiểm tiền gửi chưa phát huy hết tác dụng; (iii) việc mở room cho các nhà đầu tư nước ngoài gặp nhiều vướng mắc; và (iv) các giải pháp cải thiện về môi trường kinh doanh, quản trị doanh nghiệp và quản lý rủi ro, tái cơ cấu hệ thống doanh nghiệp, đặc biệt doanh nghiệp Nhà nước để hỗ trợ hệ thống ngân hàng đòi hỏi nỗ lực trong thời gian lâu dài và đồng bộ.
Mặc dù chưa đánh giá được hết các hiệu quả của các thương vụ M&A nhưng những thương vụ ban đầu đã hoàn thành nhiệm vụ ổn định hệ thống, làm nền tảng cho những thương vụ tiếp theo nhằm tái cơ cấu hệ thống ngân hàng. Trong giai đoạn tiếp theo của quá trình tái cơ cấu, M&A không chỉ diễn ra với các NHTM yếu kém mà cũng là giải pháp tái cơ cấu của nhiều ngân hàng lành mạnh khác để củng cố và nâng cao vị thế trên thị trường với những lợi ích không thể phủ nhận từ sự cộng hưởng của M&A có thể mang lại cho các ngân hàng. Các thương vụ M&A đã góp phần giải quyết một số vấn đề trong hệ thống ngân hàng, cụ thể:
Một là, M&A góp phần xử lý sở hữu chéo trong hệ thống ngân hàng. Điển hình đầu tiên chính là vụ hợp nhất 3 ngân hàng SCB, Việt Nam Tín Nghĩa và Đệ Nhất. Các thương vụ khác có liên quan đến sở hữu chéo đã được NHNN chấp thuận bao gồm việc sáp nhập NHTMCP Phương Nam và NHTM Sài Gòn Thương Tín, NHTMCP Phát triển Mê Kông vào NHTMCP Hàng Hải. Với việc định hướng hoạt động mua bán, sáp nhập, hợp nhất, NHNN không những giúp tránh đổ vỡ hệ thống mà còn giải quyết tình trạng sở hữu chồng chéo giữa các ngân hàng, đặc biệt là dạng sở hữu chéo trực tiếp giữa hai ngân hàng với nhau đã không còn.
Hai là, M&A góp phần giảm số lượng ngân hàng. Định hướng tái cơ cấu của NHNN là cho đến năm 2016 - 2017 sẽ giảm số lượng xuống còn 20 - 25 ngân hàng. Trong bối cảnh không để các ngân hàng phá sản, việc giảm số lượng các ngân hàng chỉ có thể thực hiện theo phương thức duy nhất là M&A. Thông qua M&A, hệ thống NHTM Việt Nam đến nay, đã giảm được 06 ngân hàng và số lượng ngân hàng sẽ còn tiếp tục giảm khi M&A vẫn đang tiếp tục diễn ra trong thời gian tới. Việc giảm số lượng ngân hàng trong hệ thống, đặc biệt là các NHTM nhỏ, yếu kém có thể làm giảm bớt các hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hệ thống thường bắt nguồn từ các NHTM nhỏ, giúp giảm nguy cơ rủi ro hệ thống.
Ba là, M&A giúp cho các NHTMCP có công ty con hoạt động chuyên ngành theo quy định của Luật Các TCTD 2010. Việc M&A giữa các NHTM và công ty tài chính đã giúp nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của NHTM và công ty tài chính trên cơ sở tăng cường liên kết tài chính và gia tăng giá trị dịch vụ mà các ngân hàng cung cấp.
Bốn là, M&A tạo điều kiện cho các DNNN thoái vốn đầu tư ngoài ngành tại các NHTM và công ty tài chính. Các thương vụ M&A là hướng đi hợp lý để các DNNN có thể thoái vốn đầu tư khỏi lĩnh vực ngân hàng nhanh chóng hơn, góp phần đẩy nhanh quá trình tái cơ cấu DNNN cũng như tái cơ cấu hệ thống ngân hàng khi mà việc thoái vốn qua thị trường chứng khoán gặp nhiều khó khăn do DNNN phải đảm bảo bảo toàn vốn đầu tư trong bối cảnh thị trường chứng khoán ảm đạm trong giai đoạn vừa qua. Các thương vụ thoái vốn DNNN khỏi NHTM hay công ty tài chính trong thời gian vừa qua bằng hình thức M&A đều được thực hiện trên cơ sở tự nguyện mà không có sự can thiệp hành chính. Ngoài ra, trong thời gian tới, nếu các DNNN không thể tự thoái vốn, vai trò của các NHTMNN có thể sẽ trở nên rõ ràng hơn khi tiếp nhận các phần vốn đầu tư tại các ngân hàng từ các DNNN.
Thứ ba, thực hiện sắp xếp lại hệ thống ngân hàng thông qua hình thức mua lại 0 đồng bên cạnh tiếp tục tiến hành hoạt động mua bán, sáp nhập.
Bước đi thứ ba của NHNN Việt Nam là việc thực hiện hình thức mua lại 0 đồng với một số ngân hàng: Ngân hàng Xây dựng, Ngân hàng Đại dương và Ngân hàng Dầu khí toàn cầu. Việc NHNN Việt Nam mua lại 0 đồng ở các ngân hàng này đã chấm dứt quyền sở hữu của các cổ đông hiện hữu tại các ngân hàng này. Việc ban hành các quyết định mua lại ba ngân hàng trên với giá 0 đồng là bước đi quyết liệt của NHNN nhằm bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng. Qua đó, quyền lợi của người gửi tiền được tiếp tục đảm bảo, đồng thời NHNN có thể trực tiếp sở hữu, can thiệp vào quá trình tái cơ cấu của các ngân hàng này. Cụ thể, NHNN đã giao cho Ngân hàng Ngoại thương cử cán bộ tiếp quản và thực hiện tái cơ cấu Ngân hàng Xây dựng và Ngân hàng Đại Dương, trong khi đó, Ngân hàng Công thương được giao tiếp quản Ngân hàng Dầu khí Toàn cầu. Như vậy, NHNN đã sử dụng 3 trong 4 biện pháp sắp xếp lại hệ thống ngân hàng (mua bán, sáp nhập, mua lại 0 đồng và phá sản). Trong 4 năm thực hiện tái cơ cấu hệ thống ngân hàng vừa qua. NHNN đã không sử dụng biện pháp phá sản là hợp lý bởi phá sản ngân hàng dễ dẫn tới hệ lụy niềm tin của công chúng vào hệ thống ngân hàng giảm sút và dễ châm ngòi cho rủi ro thanh khoản toàn hệ thống trong khi hệ thống bảo hiểm tiền gửi tại Việt Nam chưa thực sự vững mạnh. Ngoài ra, việc cho phá sản ngân hàng là một quá trình tốn kém thời gian và chi phí hơn là các biện pháp sắp xếp lại. Tiến hành mua lại 0 đồng các ngân hàng mà trước đó NHNN đã tiến hành kiểm soát đặc biệt đã cho thấy NHNN đã thực hiện bước đi thận trọng, phù hợp trong bối cảnh hiện tại, đồng thời cũng cảnh báo các cổ đông ngân hàng trong tương lai cần chịu trách nhiệm về hành động “đầu tư vào ngân hàng” đó.
Thứ tư, hỗ trợ các ngân hàng sau khi thực hiện biện pháp sắp xếp lại thông qua tái cấp vốn, tăng cường năng lực quản trị rủi ro và đặc biệt là dự trữ bắt buộc.
Để đảm bảo thanh khoản cho toàn hệ thống ngân hàng, bên cạnh việc NHNN tiếp tục sử dụng công cụ tái cấp vốn nhằm hỗ trợ thanh khoản kịp thời cho các ngân hàng (đặc biệt là 3 ngân hàng bị mua lại 0 đồng) và tiếp tục chỉ đạo 10 ngân hàng thí điểm đẩy mạnh quá trình chuẩn bị thực hiện áp dụng chuẩn mực Basel II theo Công văn số 1601/2014, NHNN còn ban hành Thông tư mới về dự trữ bắt buộc trong năm 2015. Thông tư 23/2015/TT-NHNN nhằm sửa đổi bổ sung một số điều của Quy chế dự trữ bắt buộc đối với TCTD ban hành kèm Quyết định 581 ngày 09/06/2003 của Thống đốc NHNN. Theo đó, NHNN xem xét điều chỉnh giảm tỷ lệ dự trữ bắt buộc đối với một số ngân hàng. Cụ thể, đối với TCTD được kiểm soát đặc biệt, Thống đốc NHNN sẽ xem xét quyết định giảm tỷ lệ dự trữ bắt buộc cho đến mức tối thiểu 0%. Đối với TCTD đang thực hiện phương án cơ cấu lại đã được phê duyệt, tổ chức tín dụng tham gia cơ cấu lại ngân hàng yếu kém theo chỉ định, Thống đốc xem xét quyết định giảm tỷ lệ dự trữ bắt buộc cụ thể cho từng tổ chức tín dụng. Nhìn tổng quan, Thông tư này là hợp lý và cần thiết khi nó được đưa ra để góp phần hỗ trợ cho công cuộc tái cơ cấu, củng cố hệ thống ngân hàng Việt Nam, tuy nhiên, trong tương lai, NHNN nên sớm gỡ bỏ quy định này bởi không những sự cạnh tranh không bình đẳng giữa các ngân hàng có thể gây ra vấn đề “chạy đua lãi suất” mà còn tạo ra dư luận không tốt khi Việt Nam đã gia nhập TPP.

3. Một số khuyến nghị đối với việc sắp xếp lại hệ thống ngân hàng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong thời gian tới
Thứ nhất, trong giai đoạn 2016 - 2020, để hiện thực hóa mục tiêu giảm số lượng ngân hàng, giải pháp sắp xếp lại hệ thống ngân hàng vẫn cần được triển khai mạnh mẽ. Trước hết là việc nâng cao tính thị trường trong các thương vụ mua bán, sáp nhập nhằm tạo ra một hệ thống ngân hàng mới lành mạnh hơn. Trong nhóm giải pháp sắp xếp lại hệ thống ngân hàng tại Việt Nam trong thời gian tới, tính thị trường còn cần thể hiện ở khía cạnh chỉ nên yêu cầu sáp nhập các ngân hàng yếu kém với nhau. Đối với nhóm ngân hàng lành mạnh, NHNN nên hạn chế tối đa việc sử dụng biện pháp “định hướng” sáp nhập vì có thể điều đó sẽ làm ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động của nhóm ngân hàng này. Hơn nữa, việc cố gắng sắp xếp các ngân hàng được xếp nhóm “lành mạnh” có thể sẽ tạo ra hành vi tiêu cực đến từ các ngân hàng bị buộc “sáp nhập” như tăng cường tuyển dụng nhân sự để được tiếp nhận như nhân viên của ngân hàng sau sáp nhập chẳng hạn. Ngoài ra, tính thị trường trong các biện pháp sắp xếp lại hệ thống ngân hàng còn nằm ở chỗ NHNN Việt Nam có thể mạnh dạn để một vài ngân hàng nhỏ yếu kém phá sản. Việc mua lại 0 đồng có thể tạo được kỷ luật thị trường đối với cổ đông hiện hữu nhưng chưa có sự cảnh báo đối với công chúng gửi tiền. Do đó, phá sản ngân hàng sẽ là biện pháp trong tương lai mà NHNN có thể sử dụng nhằm tăng cường kỷ cương hoạt động của các ngân hàng. Song song với đó, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam cần tích cực nâng cao vai trò của mình trong mạng an toàn tài chính.
Thứ hai, cần hình thành mạng an toàn tài chính trong giai đoạn 2016 - 2020. Một trong những vấn đề mà bất cứ một cuộc tái cơ cấu hệ thống ngân hàng nào cần được đảm bảo đó là ổn định niềm tin của công chúng. Vai trò của mạng lưới an toàn tài chính không những vừa hướng tới giảm thiểu các rủi ro về khủng hoảng tài chính sẽ diễn ra trong tương lai mà còn giúp cho các biện pháp tái cơ cấu như sắp xếp lại hệ thống ngân hàng (đóng cửa, phá sản, M&A…) có thể được áp dụng mang tính thị trường hơn. Nghĩa là, trong giai đoạn đầu của một cuộc khủng hoảng với quy mô nhỏ, biện pháp cho đóng cửa hay phá sản ngân hàng có thể được sử dụng mà không làm ảnh hưởng tới niềm tin của công chúng do hệ thống tài chính đã có một mạng lưới an toàn đủ mạnh. Điều này sẽ giúp chi phí của cuộc tái cơ cấu giảm xuống do Chính phủ không cần phải sử dụng biện pháp bảo đảm toàn bộ hay NHTW cũng không quá vất vả để tái cấp vốn khẩn cấp cho các ngân hàng thiếu hụt thanh khoản. Hơn nữa, sự tồn tại của mạng lưới an toàn tài chính có thể hạn chế được vấn đề rủi ro đạo đức - một vấn đề được coi như chi phí gián tiếp làm ảnh hưởng tới sự ổn định của hệ thống tài chính nói chung và hệ thống ngân hàng nói riêng trong tương lai. Nhờ đó, kỷ luật thị trường trong hệ thống tài chính được đảm bảo, tức là, tổ chức nào hoạt động yếu kém sẽ bị phá sản hoặc bị sáp nhập/mua lại bởi tổ chức khác có chất lượng hoạt động tốt hơn.
4. Kết luận
Trong giai đoạn 2011 - 2015 vừa qua, NHNN Việt Nam đã thể hiện rõ vai trò quan trọng và quy định trong quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng Việt Nam. Bài viết đã phân tích thực trạng với hệ thống các giải pháp sắp xếp lại hệ thống ngân hàng mà NHNN Việt Nam đã thực hiện một ách bài bản nhằm ổn định, khắc phục sở hữu chéo, xử lý nợ xấu, nâng cao kỷ luật thị trường và sự lành mạnh của các ngân hàng, đảm bảo niềm tin người gửi tiền góp phần hỗ trợ tăng trưởng kinh tế tốt và kiềm chế lạm phát ở mức hợp lý.

1Các biện pháp đối với nhóm ngân hàng này có thể được thực hiện trên cơ sở tự nguyện hoặc sẽ được áp dụng các biện pháp xử lý đặc biệt thuộc diện bắt buộc trong trường hợp cần thiết nhằm đảm bảo an toàn, ổn định của hệ thống. Số lượng các ngân hàng thuộc nhóm này tại thời điểm bắt đầu tái cơ cấu là 9 và đã được tiếp tục rà soát xác định thêm trong quá trình triển khai.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:
Cấn Văn Lực, 2015, Ðánh giá kết quả tái cơ cấu các TCTD Việt Nam - theo thông lệ quốc tế, Hội thảo Ðánh giá kết quả tái cấu trúc ngân hàng và xử lý nợ xấu tại Việt Nam
Cao Thị Ý Nhi, 2007, Cơ cấu lại các Ngân hàng thương mại Nhà nước Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, Luận án Tiến sĩ
Trần Huy Tùng và Hoàng Thị Kim Thanh, 2014, Ðịnh hướng tái cơ cấu hệ thống ngân hàng thương mại Việt Nam trong mối quan hệ với kiểm soát và xử lý sở hữu chéo, Tạp chí Thị trường Tài chính tiền tệ, số 20, tháng 10/2014
Trần Huy Tùng, 2015, Bàn về mô hình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng thương mại Việt Nam, Tạp chí Khoa học và Ðào tạo Ngân hàng, số 09/2015
Tô Kim Ngọc và Lê Thị Tuấn Nghĩa, 2015, Những kết quả của quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng thương mại Việt Nam giai đoạn 2011-2014, Tạp chí Ngân hàng số chuyên đề 2015
Nguyễn Mai Thanh, 2012, Kinh nghiệm quốc tế về tái cấu trúc hệ thống NHTM và xử lý nợ xấu - Một số gợi ý chính sách cho Việt Nam, Một số vấn đề về Kinh tế Việt Nam (VEPR).

(Tạp chí Ngân hàng số 3+4, tháng 2/2016)