Từ năm 2010, Việt Nam chính thức vươn lên trở thành quốc gia có thu nhập trung bình. Đây là một tín hiệu đáng mừng đối với nền kinh tế, song, cũng đặt ra bài toán khi vốn ODA - nguồn vốn cung cấp bởi các tổ chức chính phủ, phi chính phủ nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội của các quốc gia đang phát triển - không còn dồi dào. Với các ưu điểm là lãi suất thấp hơn lãi suất thương mại, thời gian cho vay cũng như thời gian ân hạn dài, phần viện trợ không hoàn lại chiếm tối thiểu 25%, Việt Nam vẫn luôn coi ODA là nguồn vốn quan trọng trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng, tiếp thu các thành tựu khoa học kỹ thuật, phát triển nguồn nhân lực. Việc cắt giảm ODA, chắc chắn, sẽ tạo nên những áp lực không nhỏ cho ngân sách nhà nước và công cuộc phát triển, nhưng cũng không phải là không mang đến những mảng màu tích cực.
Khó khăn
Tại các nước kém và đang phát triển như Việt Nam, nguồn vốn ODA tiếp nhận chủ yếu được dùng để đầu tư cơ sở hạ tầng, các công trình trọng yếu, như các tuyến đường giao thông, các công trình năng lượng và công nghiệp, bệnh viện, trường học,… Tình trạng các nhà tài trợ đã, đang giảm dần và sẽ cắt hẳn viện trợ ảnh hưởng tới tiến độ thi công của các công trình đang xây dựng, hoặc làm hạn chế nguồn vốn đầu tư phát triển của nước tiếp nhận. Tốc độ phát triển và khả năng cạnh tranh do đó cũng sẽ bị ảnh hưởng. Đặc biệt trong trường hợp của Việt Nam, dù đã thoát nghèo, song, quá trình phát triển vẫn chưa thực sự ổn định và vững chắc, đất nước vẫn đang trong công cuộc công nghiệp hóa - hiện đại hoá, đời sống người dân chỉ vừa được cải thiện, cơ sở hạ tầng còn thô sơ, vai trò của ODA, do đó, là rất lớn trong việc cung cấp tiềm lực cho nền kinh tế. Ước tính, nguồn vốn dành cho đầu tư cơ sở hạ tầng chiếm tới 40% tổng vốn ODA. Xoay xở thế nào để tiếp tục đầu tư phát triển khi nguồn viện trợ này bị cắt giảm sẽ là một thách thức không nhỏ cho các nhà quản lý Việt Nam.
Để các DNTN được tiếp cận nguồn vốn ưu đãi ODA một cách bình đẳng sẽ giúp tăng tính minh bạch, giảm sự cấu kết lợi ích nhóm, tham nhũng, khuyến khích chuyển giao công nghệ và phát triển khu vực kinh tế tư nhân
Với thực tế các nguồn viện trợ đang dần trở nên kém ưu đãi, lãi suất tăng lên, kỳ hạn vay giảm xuống, các điều kiện ràng buộc ngày càng nhiều, Việt Nam hiện đang và sẽ phải đối mặt với áp lực tăng cao của việc trả nợ. Theo thông tin từ Bộ Tài chính, bình quân Ngân sách Nhà nước (NSNN) trả nợ ODA khoảng 1 tỷ USD mỗi năm(1), thời điểm phải trả nhiều nhất sẽ vào năm 2022-2025. Đây là một thách thức không nhỏ trong bối cảnh ngành tài chính công của Việt Nam còn khá yếu, bao gồm nợ công tương đối cao và liên tục tăng, song hành cùng khu vực ngân hàng dễ bị tổn thương. Cụ thể, tình trạng thâm hụt ngân sách hiện đã kéo dài qua nhiều năm. Năm 2017, bội chi NSNN khoảng 174,3 nghìn tỷ đồng, bằng khoảng 3,48% so với GDP(2). Dù vẫn thấp hơn mức Quốc hội thông qua là 3.5% GDP, nhưng NSNN liên tục thâm hụt khiến việc giảm chi tiêu của chính phủ để đáp ứng nhu cầu trả nợ là rất khó khăn. Tăng thuế hoặc các loại phí nhằm tăng nguồn thu hay vay mới trả nợ cũ lại không phải là biện pháp lâu dài, nhất là khi thị trường tài chính Việt Nam còn tương đối non trẻ, chưa phát triển toàn diện. Chưa kể đến, Việt Nam có lượng dự trữ ngoại hối khá hạn chế, cắt giảm ODA sẽ phần nào gây nên sự thiếu hụt ngoại tệ, đi kèm những tác động từ bối cảnh toàn cầu sẽ dễ dàng dẫn đến việc mất ổn định của đồng bản tệ, quy mô nợ của Chính phủ cũng do đó mà tăng lên.
Kể từ tháng 7/2017 khi Ngân hàng Thế giới chính thức ngừng cung cấp vốn IDA (vốn vay ưu đãi từ Hiệp hội Phát triển Quốc tế) cho Việt Nam, đi kèm những ảnh hưởng rõ ràng về mặt phát triển kinh tế là những lo ngại về tác động đối với phát triển xã hội. Chương trình IDA có sứ mệnh chính là giảm nghèo và bất bình đẳng trong việc hỗ trợ tăng trưởng kinh tế. Tại Việt Nam, nguồn vốn này thường được dành cho các chương trình giảm bất bình đẳng giới, thay đổi khí hậu, bảo vệ môi trường. Khi nguồn vốn vay trở nên kém ưu đãi, những dự án được ưu tiên ắt hẳn sẽ thiên về những hoạt động có khả năng thu hồi vốn cao, các dự án mang tính chất phục vụ mục tiêu xã hội sẽ khó có cơ hội cạnh tranh. Bên cạnh đó, "tốt nghiệp" ODA cũng có nghĩa nền kinh tế đã có bước phát triển nhất định, mà song hành chính là sự gia tăng bất bình đẳng trong xã hội. Không còn được tiếp cận với vốn IDA sẽ phần nào gây khó khăn cho quá trình giảm nghèo và bất bình đẳng, trong khi hậu IDA chính là thời điểm cần nhiều ưu tiên cho những lĩnh vực này. Bài học kinh nghiệm từ Thái Lan và Philippines vẫn còn nóng hổi, khi mà cả hai quốc gia này đã và đang phải đối phó với tình trạng chênh lệch giàu nghèo ngày càng trở nên sâu rộng sau hơn 20 năm "tốt nghiệp" IDA.
Thuận lợi
Giảm nguồn viện trợ từ các đối tác phát triển sẽ gây ra không ít khó khăn cho Việt Nam, tuy nhiên, không phải là điều bất ngờ, bởi nước ta cũng đã dự liệu và chuẩn bị tâm thế để đón nhận những tác động có thể xảy đến. Hơn nữa, đi kèm với những tác động tiêu cực cũng là cơ hội và thời cơ để Việt Nam có thể lạc quan trong bối cảnh này.
Thứ nhất, nguồn vốn viện trợ ưu đãi, giá rẻ luôn đi kèm những điều kiện, đòi hỏi nhằm bảo đảm lợi nhuận của những công ty từ nước tài trợ, qua đó làm mất đi hoặc giảm cơ hội, lợi nhuận của các công ty thuộc nước tiếp nhận ODA. Nước vay có thể phải dỡ bỏ dần hàng rào thuế quan đối với những mặt hàng của các nước cho vay, hoặc phải mua thiết bị, thuê dịch vụ, nhân sự từ các nước cho vay với chi phí tương đối cao. Chẳng hạn với các khoản vay từ Hàn Quốc, một trong các yêu cầu bắt buộc là nhà thầu phải là công ty Hàn Quốc hoặc liên danh mà công ty Hàn Quốc nắm giữ nhiều hơn 50% cổ phần. Hay trường hợp của Trung Quốc, nước tiếp nhận vốn ODA buộc phải cho phép đưa công nhân Trung Quốc sang thực hiện dự án. Nguồn ODA giảm dần nghĩa là những điều kiện này cũng sẽ bị tháo bỏ, cơ hội cho các doanh nghiệp trong nước cũng nhờ vậy mà tăng lên, vốn đầu tư cho các chương trình, dự án có thể phần nào giảm xuống.
Thứ hai, trước những khoản vay đắt đỏ hơn, Việt Nam buộc phải tính toán để sử dụng nguồn vay một các hiệu quả nhất. Trên thực tế, tính hiệu quả của các dự án đầu tư bằng vốn ODA vẫn luôn là một vấn đề nóng, khi mà với tâm lý được cho không, nhiều đơn vị thực hiện dự án chưa có những tính toán chặt chẽ, gây ra nhiều thất thoát, lãng phí. Nghị định 52/2017/NĐ-CP về cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ đối với UBND tỉnh, Thành phố được coi là một trong những bước quan trọng chuẩn bị cho quá trình tốt nghiệp ODA của Việt Nam. Các địa phương khó khăn về ngân sách vẫn được cấp phát, nhưng các địa phương phát triển hơn như Hà Nội, TP HCM, Đà Nẵng… sẽ giảm mạnh vốn cấp phát đối với các dự án. Như vậy, các địa phương sẽ phải tính toán liệu nguồn vốn này có thể mang lại hiệu quả từ việc thu phí, thuế để trả nợ hay không, nếu dự án không hiệu quả, không thể trả nợ thì sẽ vay ít hơn. Nâng cao trách nhiệm của đơn vị tiếp nhận nguồn vốn phần nào sẽ giảm bớt được tình trạng xin viện trợ tràn lan nhưng sử dụng lại không mấy hiệu quả.
Về dài hạn, khi cắt giảm nguồn vốn ODA, Việt Nam sẽ buộc phải tăng cường tính độc lập, tính tự lập trong hoạt động huy động vốn và hoạt động kinh doanh. Thay vì lệ thuộc vào viện trợ nước ngoài, Việt Nam sẽ phải tự lực vươn lên, phát huy đến mức tối đa năng lực nội tại của nền kinh tế. Bên cạnh đó, khi những nguồn vốn giá rẻ trở nên khan hiếm, người sử dụng vốn cũng phải trở nên khắt khe hơn để đảm bảo tính hiệu quả. Những thất thoát, lãng phí nhờ đó cũng sẽ được giám sát kỹ càng hơn và giảm bớt.
Việt Nam cần làm gì?
Những khó khăn mà tình trạng nguồn vốn viện trợ sụt giảm gây nên hoàn toàn có thể được khắc phục nếu Việt Nam chuẩn bị tốt cho quá trình tốt nghiệp ODA. Dự kiến, tổng nhu cầu huy động và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi thời kỳ 2016-2020 là rất lớn, khoảng 39,5 tỷ USD (ngoài 22 tỷ USD chuyển tiếp từ thời kỳ 2011 - 2015). Hiện tại, khoản vay dài nhất của Việt Nam có thời hạn đến năm 2055, bình quân thời gian các khoản nợ vay là 12,5 năm(3). Như vậy, trong vòng gần 40 năm nữa, Việt Nam vẫn tiếp tục phải trả nợ ODA. Tuy vậy, một kế hoạch chi tiết nhằm "tốt nghiệp" ODA trong vòng 15 - 20 năm tới là vô cùng cần thiết.
Khi nguồn vốn ODA chấm dứt, Việt Nam sẽ buộc phải tăng vay trong nước và vay thương mại ưu đãi nước ngoài để huy động thêm các nguồn lực. Nhưng hệ quả tất yếu là gánh nặng nợ công sẽ trở nên trầm trọng hơn, do nguồn vốn này chịu mức lãi suất cao hơn. Giải pháp đầu tiên vẫn là thắt lưng buộc bụng, siết chặt ngân sách chi tiêu dành cho bộ máy công quyền. Với các dự án đã ký kết hoặc đang thực hiện, cần tăng cường kiểm tra, giám sát bảo đảm hiệu quả đầu tư, thúc đẩy tiến độ thực hiện và nâng cao tỷ lệ giải ngân, tránh tình trạng kéo dài gây đội chi phí. Công tác chống tiêu cực, tham nhũng, lãng phí phải được đẩy mạnh hơn nữa. Với các chương trình, dự án sắp ký kết, cần ưu tiên cho các dự án đầu tư công quan trọng thuộc các lĩnh vực then chốt hoặc có khả năng thu hồi vốn. Thay vì vay nợ thuần tuý, các chương trình, dự án nên đi kèm những yếu tố mang giá trị lâu dài và quyết định trong công cuộc phát triển những chuyển giao, hỗ trợ về kinh nghiệm, ý tưởng, kiến thức chuyên môn, dữ liệu,...
Bên cạnh đó, Chính phủ cần tăng cường mở rộng cửa với khối Doanh nghiệp tư nhân (DNTN) trong việc thực hiện các dự án ODA. DNTN là động lực hết sức quan trọng thúc đẩy nền kinh tế, khi nhiều thành phần kinh tế cùng tham gia thì tính công khai, minh bạch, cạnh tranh sẽ cao hơn, tạo ra môi trường bình đẳng hơn. Trao cơ hội cho DNTN tiếp cận nguồn vốn ODA sẽ giúp hạ cơn khát vốn của doanh nghiệp, giúp DN giảm chi phí vốn. Trên thực tế, khi lấy ý kiến đóng góp dự thảo Nghị định về quản lý sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức và vốn vay ưu đãi vào đầu năm 2018, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã từng đề xuất việc DNTN có thể tiếp cận với nguồn tín dụng từ vốn vay ODA hay vốn vay ưu đãi để thực hiện các dự án hợp tác công tư (PPP). Dẫu nội dung này sau đó không được chấp thuận và đưa vào Nghị định chính thức, đây cũng là một bước đi đáng mừng cho thấy “cánh cửa” đã phần nào hé mở. Để các DNTN được tiếp cận nguồn vốn ưu đãi ODA một cách bình đẳng sẽ giúp tăng tính minh bạch trong việc sử dụng ODA, giảm sự cấu kết lợi ích nhóm, tham nhũng, khuyến khích chuyển giao công nghệ và phát triển khu vực kinh tế tư nhân.
Tăng cường hình thức hợp tác công tư (PPP) cũng là một phương án cần chú trọng để thu hút nguồn lực đầu tư, đồng thời tận dụng được những ưu thế sẵn có của khối tư nhân. Hiện nay, một số văn kiện pháp lý về PPP đã được ban hành, như Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức PPP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/3/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư. Tuy nhiên, các văn kiện này vẫn còn hạn chế nhất định, chưa tạo được môi trường hấp dẫn, các phương thức đầu tư linh hoạt, thuận lợi cho các nhà đầu tư đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài cùng tham gia với các cơ quan Chính phủ trong việc thực hiện các dự án hạ tầng quan trọng của quốc gia. Do vậy, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật, qua đó hoàn thiện cơ sở pháp lý, cơ chế quản lý, cơ chế trả nợ.
Sau cùng, bản thân các đơn vị thực hiện dự án ODA, các cơ quan lãnh đạo và người dân cần ý thức được sự cần thiết, tính cấp bách của việc không phụ thuộc vào nguồn viện trợ nước ngoài và có mong muốn tốt nghiệp ODA càng sớm càng tốt. Như trường hợp của Hàn Quốc, đất nước nhận nguồn vốn hỗ trợ phát triển kể từ những năm 1960 luôn cho rằng đây là “nỗi hổ thẹn” và hạn chế nhận ODA đến mức tối đa. ODA đầu người đạt mức cao nhất trong thời kì 1960-1972 nhưng cũng chỉ khoảng 10USD, sau đó giảm dần. Chính phủ và người dân Hàn Quốc đã rất nỗ lực tham gia vào phát triển kinh tế, qua đó mang đến một thành tựu thần kì khi quốc gia này chính thức ngừng nhận viện trợ sau 30 năm và từ năm 1993 chuyển từ vai trò nước tiếp nhận sang nước tài trợ(4). Chỉ khi có ý thức tốt nghiệp ODA thì mới có động lực nâng cao hiệu quả sử dụng dòng vốn, tiến hành các bước chuẩn bị cần thiết cho giai đoạn hậu ODA.
Tài liệu tham khảo:
1. An Nhiên (2016), “Mỗi năm NSNN phải bố trí khoảng 1 tỷ USD để trả nợ nước ngoài”, http://kinhtevadubao.vn/chi-tiet/101-6980-moi-nam-nsnn-phai-bo-tri-khoang-1-ty-usd-de-tra-no-nuoc-ngoai.html.
2. Bộ Tài Chính, Báo cáo Tổng kết công tác Tài chính - Ngân sách Nhà nước năm 2017.
3. Khánh Huyền (2016), “Nhu cầu vốn ưu đãi giai đoạn 2016-2020 khoảng 39.5 tỷ USD” http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/nhip-song-tai-chinh/2016-02-19/nhu-cau-von-uu-dai-giai-doan-2016-2020-khoang-395-ty-usd-28807.aspx.
4. Trần Văn Thọ (2017), “Tiến tới tốt nghiệp ODA toàn phần”, Tạp chí Tia Sáng, http://tiasang.com.vn/-dien-dan/Tien-toi-%E2%80%9Ctot-nghiep%E2%80%9D-ODA-toan-phan-10748.
ThS. Phạm Mai Ngân
TS. Nguyễn Thị Kim Oanh
Nguồn: TCNH số 23/2018
