Sự tham gia của bảo hiểm tiền gửi để hỗ trợ việc xử lý ngân hàng yếu kém - Kinh nghiệm quốc tế và bài học đối với Việt Nam

Tóm tắt: Vai trò của tổ chức bảo hiểm tiền gửi (BHTG) ngày càng được củng cố và ghi nhận rõ ràng sau mỗi cuộc khủng hoảng tài chính. BHTG giúp củng cố niềm tin của người gửi tiền, góp phần ổn định hệ thống tài chính, tuy nhiên, hoạt động của BHTG cũng có thể làm phát sinh rủi ro đạo đức. Do vậy, cần phải cân bằng giữa hai mục tiêu này và cần được thể chế hóa tại Luật về hoạt động của tổ chức BHTG. Việt Nam là một trong những quốc gia có hệ thống BHTG tương đối tiệm cận với thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, khuôn khổ pháp lý về tổ chức BHTG Việt Nam (BHTGVN) vẫn cần tiếp tục được hoàn thiện nhằm tạo cơ chế rõ ràng, cụ thể, tăng cường khả năng giải trình về hoạt động của tổ chức BHTG cũng như việc sử dụng quỹ BHTG. Bài viết sẽ đưa ra một số thông lệ tốt để các cơ quan quản lý của Việt Nam cân nhắc trong quá trình nghiên cứu sự cần thiết sửa đổi, bổ sung Luật BHTG. Hi vọng rằng, trong tương lai gần, BHTGVN sẽ có đủ công cụ để tham gia sâu hơn vào việc xử lý các tổ chức tín dụng (TCTD) yếu kém, nhằm góp phần xây dựng hệ thống ngân hàng phát triển ổn định, bền vững, là trung gian cho sự phát triển toàn diện nền kinh tế.

Từ khóa: Ngân hàng yếu kém, hỗ trợ xử lý, BHTG, bảo vệ người gửi tiền.

THE ROLE OF DEPOSIT INSURANCE IN SUPPORTING THE RESOLUTION OF WEAK BANKS: INTERNATIONAL EXPERIENCE AND LESSON FOR VIETNAM

Abstract: The role of deposit insurance organizations is increasingly strengthened as well as clearly acknowledged after each financial crisis. Deposit insurance helps strengthen depositors’ confidence and contributes to stabilizing the financial system. Nonetheless, the operation of deposit insurance can also rise to moral hazard. Therefore, it is necessary to balance these two goals and needs to be institutionalized in the Law on the operation of deposit insurance organizations. Vietnam is one of the countries with a deposit insurance system that is relatively close to the international practices. However, the legal framework on Vietnam’s deposit insurance institution still needs to continue to be improved to create a clear and specific mechanism, enhancing accountability on the activities of deposit insurance institution as well as the use of deposit insurance funds. This article provides some good practices for Vietnamese competent authorities to take consideration in the process of researching the need to amend and supplement the Vietnam Deposit Insurance Law. Hopefully, in the short future, Vietnam deposit insurance institution will have sufficient tools to participate more deeply in handling weak credit institutions, contributing to creating a stably and sustainably developed banking system, playing the role of intermediate for comprehensive economic development.

Keywords: Weak banks, processing support, deposit insurance, depositor protection.

1. Đặt vấn đề

Trong một bài viết có tựa đề “Banks: At the heat of the matter” (tạm dịch là “Các ngân hàng: Tâm điểm của mọi vấn đề”) đăng trên tạp chí Finance and Development magazine¹, tác giả đã xác định vai trò của ngân hàng - đúng như tên tác giả đặt cho bài viết của mình - là trung gian kết nối giữa người gửi tiền và người đi vay cũng như giúp bảo đảm các chức năng của nền kinh tế được diễn ra trôi chảy thông qua việc vận hành các hệ thống thanh toán trong nước và quốc tế - phục vụ mục đích thanh toán, chuyển tiền trong các giao dịch dân sự cũng như giao dịch thanh toán, chuyển tiền của chính phủ, đồng thời, các ngân hàng cũng đóng vai trò trung tâm trong việc chuyển hóa chính sách tiền tệ - một trong những công cụ quan trọng nhất để thực hiện phát triển kinh tế không lạm phát. Tuy nhiên, các ngân hàng có thể bị đổ vỡ, làm ảnh hưởng đến khách hàng, các ngân hàng khác, cũng như đến cả thị trường. Khi đó, tiền gửi của khách hàng có thể bị đóng băng, các khoản tín dụng để phục vụ hoạt động kinh doanh cũng như để thanh toán, chi trả cho nhà cung cấp sản phẩm, dịch vụ, hàng hóa sẽ có thể không được gia hạn. Thêm vào đó, một ngân hàng đổ vỡ có thể dẫn đến sự đổ vỡ của các ngân hàng khác, làm ảnh hưởng, đứt gãy các hoạt động của nền kinh tế.

Hệ thống ngân hàng Việt Nam được vận hành theo cách tương tự như hệ thống ngân hàng của các nước trên thế giới và cũng đóng vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội như những gì tác giả Jeanne Gobat miêu tả trong bài viết trên. Nhận thức được tầm ảnh hưởng đó, Đảng và Nhà nước cũng có những quan điểm, chính sách để thúc đẩy sự phát triển an toàn, bền vững của hệ thống các TCTD, từ đó góp phần xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 03/6/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về phát triển kinh tế tư nhân trở thành một động lực quan trọng của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã đề ra nhiệm vụ, giải pháp “phát triển hệ thống các TCTD an toàn, lành mạnh; bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người gửi tiền, khách hàng và của bản thân tổ chức tín dụng”; đồng thời, Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 03/6/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa cũng xác định nhiệm vụ, giải pháp hoàn thiện pháp luật về cơ cấu lại TCTD gắn với xử lý nợ xấu, xử lý dứt điểm các TCTD yếu kém.

Triển khai chỉ đạo của Đảng, tại Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng gắn với xử lý nợ xấu giai đoạn 2021 - 2025” được phê duyệt tại Quyết định số 689/QĐ-TTg ngày 08/6/2022 của Thủ tướng Chính phủ, được quan điểm cơ cấu lại hệ thống các TCTD gắn với xử lý nợ xấu xác định là yêu cầu khách quan, cần được thực hiện toàn diện, trong đó, tận dụng tối đa các nguồn lực tự xử lý của TCTD, giữ vững sự ổn định, an toàn, không để hệ thống các TCTD rơi vào khủng hoảng dẫn đến đổ vỡ, bảo đảm quyền lợi hợp pháp của người gửi tiền. Đồng thời, Đề án cũng đặt ra giải pháp hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, bao gồm nghiên cứu, bổ sung chức năng, nhiệm vụ của BHTGVN được tham gia cơ cấu lại TCTD yếu kém.

Bên cạnh đó, Chiến lược phát triển BHTG đến năm 2025, định hướng đến năm 2030 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1660/QĐ-TTg ngày 30/12/2022 đã xác định quan điểm, mục tiêu của hệ thống BHTG là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, góp phần duy trì sự ổn định của hệ thống các TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài và tăng cường vai trò của tổ chức BHTG trong quá trình tham gia tái cơ cấu các tổ chức tham gia BHTG yếu kém gắn với xử lý nợ xấu.

Ngày 18/01/2024, Quốc hội đã thông qua Luật Các TCTD số 32/2024/QH15 (Luật Các TCTD), trong đó, một số quy định tại Luật đã cụ thể hóa vai trò, sự tham gia của BHTGVN trong quá trình xử lý TCTD yếu kém, như tiếp tục ghi nhận việc BHTGVN tham gia phối hợp với Ban kiểm soát đặc biệt để đánh giá tính khả thi của phương án phục hồi quỹ tín dụng nhân dân (khoản 2 Điều 169), cho phép TCTD được kiểm soát đặc biệt được vay đặc biệt từ tổ chức BHTG (điểm a, b khoản 1 Điều 171, điểm e khoản 1 Điều 182), trong đó, khoản 3 Điều 193 Luật Các TCTD quy định tổ chức BHTG quyết định cho vay đặc biệt đối với TCTD.

Để tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về chức năng, nhiệm vụ của BHTGVN, nhóm tác giả nghiên cứu tổng quát về thông lệ quốc tế, (bao gồm các chuẩn mực cũng như quy định của một số quốc gia điển hình) về vai trò của BHTG đối với việc xử lý ngân hàng yếu kém, trong đó tập trung vào hai vấn đề, thứ nhất là sự tham gia của BHTG để xử lý ngân hàng yếu kém và thứ hai là nguồn lực của BHTG để tham gia xử lý ngân hàng yếu kém; cũng như lồng ghép với việc phân tích, đánh giá khuôn khổ pháp lý hiện hành để đưa ra đề xuất sửa đổi, bổ sung tương ứng.

2. Sự tham gia của BHTG để xử lý ngân hàng yếu kém

2.1. Hình thức và mức độ tham gia của BHTG để xử lý ngân hàng yếu kém

Khi ngân hàng gặp khó khăn dù do bản chất hay bắt nguồn từ bất kỳ vấn đề gì thì đều là những thông tin “thử thách” sự kiên nhẫn và niềm tin của người gửi tiền. Tâm lý hoảng loạn của khách hàng khi phát sinh các thông tin tiêu cực về hoạt động của ngân hàng cùng với khả năng tiếp cận tài khoản tiền gửi của khách hàng tại các ngân hàng này bị trì hoãn có thể khiến người gửi tiền càng thêm hoảng sợ và “thúc đẩy” việc rút tiền tại các ngân hàng này cũng như tại các ngân hàng khác, thậm chí là các ngân hàng có hoạt động bình thường và ổn định². Để hạn chế tình trạng này, các quốc gia trên thế giới lựa chọn xây dựng các cơ chế, chính sách cho phép việc xử lý các ngân hàng yếu kém được diễn ra một cách nhanh chóng và có trật tự, cùng với những chính sách hỗ trợ kịp thời, hiệu quả nhằm bảo đảm tính liên tục của các dịch vụ tài chính, cũng như các chức năng thanh toán, quyết toán phục vụ nền kinh tế.

Cuộc khủng hoảng tài chính diễn ra vào năm 2008 - 2009 ở Iceland, Hà Lan, Anh và Hoa Kỳ cho thấy cần thiết phải thiết lập những chính sách rõ ràng về việc bảo vệ người gửi tiền và việc người gửi tiền có niềm tin vào hệ thống BHTG sẽ góp phần giảm tối đa tình trạng rút tiền hàng loạt và hạn chế rủi ro lan truyền có thể xảy ra trong hệ thống ngân hàng³. Tuy nhiên, ở một khía cạnh khác, sự tham gia của BHTG vào quá trình xử lý ngân hàng yếu kém có thể làm phát sinh những rủi ro nhận thức từ phía khách hàng do thiếu thận trọng trong việc đánh giá kết quả hoạt động của ngân hàng trước khi thực hiện hoạt động gửi tiền, ưu tiên lựa chọn các ngân hàng có lãi suất cao thay vì các ngân hàng có hoạt động tốt; cũng như rủi ro đạo đức từ phía các ngân hàng khi thực hiện các giao dịch mang lại lợi nhuận, bất chấp rủi ro cao… Do vậy, các chính sách liên quan đến BHTG cần phải được nghiên cứu, đánh giá kỹ lưỡng để cân bằng giữa việc tạo lập niềm tin, bảo vệ người gửi tiền và tránh tạo ra sự can thiệp, hỗ trợ quá mức để bảo đảm duy trì kỷ luật thị trường.

Hiện nay, trên thế giới, tại các quốc gia có thành lập tổ chức BHTG, chức năng của BHTG được chia thành 4 nhóm sau: (i) Một số quốc gia (như Úc, Đức, Hồng Kông, Ấn Độ, Singapore, Thụy Sĩ) quy định BHTG chỉ thực hiện chức năng chi trả cho người gửi tiền (gọi là chức năng paybox); (ii) Một số quốc gia (như Achentina, Brazil, Anh) quy định BHTG có thêm chức năng xử lý ngân hàng yếu kém (gọi là chức năng paybox +); (iii) Một số quốc gia (như Canada, Pháp, Indonesia, Ý, Nhật Bản, Mexico, Nga, Tây Ban Nha, Thổ Nhĩ Kỳ) quy định BHTG thực hiện các chiến lược để xử lý ngân hàng yếu kém, bảo đảm chi phí xử lý là thấp nhất (gọi là chức năng giảm thiểu tối đa thiệt hại (loss minimiser); (iv) Một số quốc gia (như Hàn Quốc, Hoa Kỳ) quy định BHTG có thẩm quyền xử lý ngân hàng yếu kém cũng như chức năng giám sát, bảo đảm giảm thiếu tối đa rủi ro (gọi là chức năng giảm thiểu tối đa rủi ro (risk minimizer)⁴. Hai nhóm chức năng giảm thiểu tối đa thiệt hại và giảm thiểu tối đa rủi ro về cơ bản có thể được xếp vào nhóm chức năng paybox + vì có thể có sự tham gia của tổ chức BHTG trong việc xử lý ngân hàng yếu kém, tuy nhiên, trong hai trường hợp này, các tổ chức BHTG sẽ phải đánh giá mức độ tham gia của mình trên cơ sở giảm thiểu tối đa thiệt hại cho tổ chức BHTG hoặc giảm thiểu tối đa rủi ro cho toàn hệ thống. Tuy vậy, việc phân loại như trên chỉ mang tính chất tương đối và thường thì sẽ không có mô hình nào phù hợp với tất cả các nước, do đó, việc lựa chọn chức năng của tổ chức BHTG cần được xem xét trên cơ sở tổng hòa của nhiều yếu tố, trong đó phải kể đến mức độ phát triển - tính bền vững, ổn định của thị trường ngân hàng cũng như lịch sử xảy ra các vụ đổ vỡ ngân hàng tại quốc gia đó (ví dụ đối với các quốc gia có lịch sử xảy ra các cuộc đổ vỡ ngân hàng thì việc ước tính các chi phí để xử lý cũng như việc xác định các tổn thất, thiệt hại cũng sẽ nhanh chóng và thuận tiện hơn những quốc gia khác).

2.1.1. Hình thức tham gia của BHTG để xử lý ngân hàng yếu kém

Có thể thấy rằng, chức năng của các tổ chức BHTG đã được mở rộng hoặc được làm rõ hơn sau mỗi cuộc khủng hoảng tài chính, nghĩa là, càng ngày chức năng của các tổ chức BHTG không chỉ dừng lại ở việc chi trả cho người gửi tiền khi ngân hàng bị phá sản mà còn tham gia tích cực, thực chất vào việc giữ vững ổn định tài chính. Nguyên tắc 12, 13 và 14 Bộ nguyên tắc cốt lõi của hệ thống BHTG hiệu quả của Hiệp hội Tổ chức BHTG quốc tế (IADI) khuyến nghị sự tham gia của tổ chức BHTG vào việc phát hiện sớm và can thiệp kịp thời cũng như xử lý các ngân hàng đổ vỡ, trong đó, IADI khuyến nghị việc trao cho tổ chức BHTG những thẩm quyền độc lập, cho phép tổ chức BHTG thực hiện việc chi trả tiền gửi cho người gửi tiền ngay khi có đủ điều kiện/dấu hiệu thực hiện chi trả tiền gửi; đồng thời, IADI cho rằng, các hành động phát hiện sớm và can thiệp kịp thời sẽ giúp bảo vệ người gửi tiền và góp phần ổn định tài chính⁵. Khi pháp luật cho phép, quỹ BHTG có thể được sử dụng để xử lý ngân hàng yếu kém như thực hiện các biện pháp thay thế (alternative measures), bao gồm: Thực hiện các giao dịch mua và nhận nợ thay (P&A); chuyển các khoản tiền gửi và các hoạt động kinh doanh khác cho một ngân hàng bắc cầu; cấp vốn và hỗ trợ thanh khoản để ngăn ngừa sự sụp đổ của ngân hàng yếu kém⁶.

(i) Hỗ trợ việc thực hiện các giao dịch P&A

Việc sử dụng quỹ BHTG để hỗ trợ thực hiện P&A dưới các hình thức khác nhau như: Quỹ BHTG ở một số quốc gia cấp tiền mặt cho ngân hàng để mua lại các khoản tiền gửi hoặc các tài sản khác của ngân hàng bị đổ vỡ (như AOD của Serbia, IDIC của Indonesia), một số khác cho phép trực tiếp mua lại tài sản từ ngân hàng đổ vỡ (như DICJ của Nhật Bản, KDIC của Hàn Quốc) hoặc có các thỏa thuận chia sẻ thiệt hại (như CDIC của Canada, FDIC của Hoa Kỳ, IPAB của Mexico, SDIC của Singapore) và cấp bảo lãnh (như CDIC của Colombia). Trong khi đó, một số quỹ BHTG được sử dụng để cấp khoản vay có bảo đảm bằng chứng khoán (như JDIC của Jamaica, SLDIS của Sri Lanka)⁷.

Tại Hàn Quốc, Điều 38 Luật BHTG quy định BHTG hỗ trợ tài chính đối với công ty tài chính thành viên BHTG trong những trường hợp sau đây: (i) Để việc mua lại và sáp nhập (M&A) diễn ra được trôi chảy; (ii) Khi BHTG thấy cần tăng cường cấu trúc tài chính cho công ty tài chính mất khả năng thanh khoản để bảo vệ người gửi tiền và tính ổn định của trật tự tín dụng; (iii) Khi Ủy ban dịch vụ tài chính yêu cầu. Ngoài ra, Điều 37 Luật này quy định các tổ chức dự kiến mua lại hoặc sáp nhập với một công ty tài chính mất khả năng thanh toán hoặc nhận các hoạt động kinh doanh của công ty đó hoặc tiếp nhận các hợp đồng có thể đề nghị tổ chức BHTG hỗ trợ tài chính. Trong đó, khoản 7 Điều 2 Luật này quy định hỗ trợ tài chính được thực hiện dưới các hình thức như cho vay và gửi tiền, mua các tài sản, bảo lãnh hoặc nhận nợ thay, đầu tư vào cổ phần hoặc thực hiện các khoản đóng góp. Đồng thời, khoản 3 Điều 36-5 Luật này cũng quy định tổ chức BHTG sẽ hỗ trợ tài chính với số tiền cần thiết để thực hiện các hoạt động của công ty tài chính đang được xử lý phù hợp với phương án xử lý đã được thông qua⁸.

Như vậy, dù được thực hiện dưới hình thức gì, việc hỗ trợ của BHTG cũng giúp giảm áp lực thanh khoản cho ngân hàng yếu kém và giúp ngân hàng này có “khả năng sống sót” cũng như giúp người gửi tiền nhanh chóng tiếp cận tiền gửi của mình (tại ngân hàng khác) mà không gặp phải những trì hoãn không cần thiết; đồng thời, việc hỗ trợ trên cũng giúp ngân hàng duy trì được các hoạt động trọng yếu, tránh gây ra những gián đoạn về việc cung cấp các dịch vụ tài chính cho nền kinh tế, điều này có vai trò quan trọng không chỉ đối với chính bản thân ngân hàng khi có cơ hội tạo thêm thu nhập giúp ngân hàng vượt qua những giai đoạn khó khăn, mà còn giúp cho nền kinh tế tiếp tục duy trì các kênh hoạt động xương sống.

(ii) Thực hiện các giao dịch ngân hàng bắc cầu (Bridge bank transactions)

Khi không có bên mua để thực hiện các giao dịch P&A thì tiền gửi và một số khoản phải thu có bảo đảm bằng tài sản có thể được chuyển nhượng tạm thời cho một bên khác như ngân hàng bắc cầu - là ngân hàng tạm thời được thành lập và điều hành bởi tổ chức BHTG để nắm giữ các tài sản và “đảm trách” các khoản nợ của ngân hàng có vấn đề cho đến khi giải pháp xử lý cuối cùng có thể được hoàn thành⁹. Tại Mỹ, ngân hàng bắc cầu là một trong các hình thức giao dịch P&A. Về mặt tài chính, ngân hàng bắc cầu chỉ được thành lập khi các phân tích của FDIC thể hiện rõ ràng chi phí hoạt động ước tính của ngân hàng bắc cầu phải thấp hơn chi phí để thực hiện chi trả tiền gửi được bảo hiểm¹⁰.

Như vậy, tương tự như phương pháp P&A, phương pháp này sẽ giúp duy trì khả năng tiếp cận các khoản tiền gửi cho đến khi tìm thấy bên mua lại ngân hàng, BHTG có thể thực hiện mục tiêu bảo vệ người gửi tiền bằng việc hỗ trợ tài chính để bù chênh lệch giữa tài sản và nghĩa vụ thanh toán¹¹.

(iii) Hỗ trợ vốn

Một số tổ chức BHTG có thể cấp vốn để hỗ trợ các thành viên của mình như là một biện pháp để ngăn chặn tình trạng mất khả năng thanh toán hoặc phải bị xử lý hoặc cả hai.

Trong đó, một số tổ chức BHTG cung cấp hỗ trợ tài chính khi các ngân hàng chưa mất khả năng thanh toán như một biện pháp phòng ngừa, nhưng một số tổ chức BHTG chỉ cấp hỗ trợ tài chính khi ngân hàng đang bị xử lý. Ví dụ, CDIC của Canada được cho phép thực hiện các hành động mang tính ngăn ngừa phù hợp với mục tiêu giảm thiểu tối đa thiệt hại. Theo đó, khi một ngân hàng gặp khó khăn về tài chính đe dọa nghiêm trọng đến sự tồn tại của ngân hàng đó trong tương lai nhưng chưa thuộc tình trạng để xử lý hoặc phá sản, CDIC có thể hỗ trợ tái cấu trúc thông qua các biện pháp như mua lại tài sản¹². Về bản chất, sự tham gia của tổ chức BHTG trong những trường hợp này đều phù hợp với các nguyên tắc 12, 13 và 14 của IADI.

Mặt khác, xuất phát từ việc quỹ BHTG là quỹ đóng góp của các tổ chức tài chính, thậm chí có thể bao gồm sự đóng góp của Chính phủ, nên việc sử dụng quỹ BHTG phải bảo đảm tuân thủ yếu tố bảo toàn để tránh ảnh hưởng đến quyền lợi của các thành viên tham gia BHTG khác. Do vậy, khi hỗ trợ vốn, một số tổ chức BHTG yêu cầu tổ chức tham gia BHTG được nhận hỗ trợ phải có tài sản bảo đảm. Ví dụ, IPAB của Mexico thực hiện hỗ trợ thanh khoản cho các ngân hàng đang bị kiểm soát mà các ngân hàng này đã nhận hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp của Ngân hàng Trung ương (NHTW) Mexico. Trong trường hợp này, IPAB có thể cho vay đủ để ngân hàng đó thực hiện nghĩa vụ thanh toán cho NHTW và nhận lại trái phiếu đã được thế chấp ban đầu cho NHTW để làm tài sản bảo đảm cho khoản vay của mình. Bên cạnh đó, một số tổ chức BHTG chấp nhận tài sản bảo đảm có giá trị thấp hơn tài sản bảo đảm mà NHTW yêu cầu. Ví dụ, Fogafin của Colombia có thể chấp nhận các khoản phải thu có giá trị thấp hơn so với các khoản phải thu được sử dụng làm tài sản bảo đảm của các khoản hỗ trợ tài chính khẩn cấp. Trong khi đó, một số tổ chức BHTG khác không yêu cầu phải có tài sản bảo đảm¹³.

Về thời điểm thực hiện hỗ trợ, DIS của Brazil (FGC) có thể hỗ trợ tài chính đối với các thành viên của mình khi các thành viên này vẫn còn khả năng thanh toán nhưng có dấu hiệu phát sinh rủi ro mất khả năng thanh toán do thiếu thanh khoản. Khi đánh giá yêu cầu, FGC sẽ xem xét liệu ngân hàng có thể sống sót được sau khi thanh toán khoản hỗ trợ thanh khoản hay không và tham vấn với NHTW xem liệu rủi ro của ngân hàng có gây ra ảnh hưởng mang tính hệ thống hay không. Tuy nhiên, không có những giới hạn cố định đối với hỗ trợ thanh khoản và số tiền có thể được quyết định theo từng trường hợp¹⁴.

Việc hỗ trợ vốn (không gắn với việc thực hiện các giao dịch P&A hay giao dịch ngân hàng bắc cầu) có thể được thực hiện trước khi ngân hàng được đặt vào quá trình xử lý nhằm giúp ngân hàng khôi phục khả năng thanh toán trước khi có thể trở nên trầm trọng hơn, nhưng cũng cần đánh giá về sự cần thiết của việc hỗ trợ, tránh đặt rủi ro mất vốn khi tổ chức BHTG thực hiện việc hỗ trợ này và cũng để bảo đảm nguyên tắc cổ đông và người quản trị, điều hành của ngân hàng cần phải là những người chịu rủi ro đầu tiên theo khuyến nghị của Ủy ban ổn định tài chính¹⁵.

2.1.2. Mức độ tham gia của BHTG

Như đã đề cập ở trên, việc các tổ chức BHTG can thiệp một cách nhanh chóng để xử lý các ngân hàng đang đổ vỡ có thể giúp giảm thiểu số tiền họ phải sử dụng để chi trả cho người gửi tiền, cũng như góp phần bảo đảm ổn định tài chính. Tuy nhiên, để tránh phát sinh rủi ro đạo đức, cần thiết lập rõ các điều kiện của việc sử dụng quỹ BHTG để xử lý các ngân hàng yếu kém.

Nguyên tắc 9 của IADI xác định: Thứ nhất, BHTG cần phải được thông báo và được tham gia vào quá trình đưa ra quyết định xử lý ngân hàng; thứ hai, việc sử dụng quỹ của BHTG là minh bạch, được ghi chép đầy đủ, cũng như được quy định rõ ràng và chính thức; thứ ba, khi một ngân hàng được xử lý thông qua quy trình xử lý ngoài thanh lý, kết quả của việc xử lý là phải làm cho ngân hàng đó có khả năng sống sót, có khả năng thanh toán và tái cấu trúc, đồng thời, giới hạn số tiền BHTG phải đóng góp thêm để thực hiện nghĩa vụ tương tự; thứ tư, việc đóng góp của tổ chức BHTG nằm trong giới hạn tương ứng với chi phí mà BHTG phải chi trả khi xảy ra tình huống chi trả cho người gửi tiền trong trường hợp thanh lý ngân hàng; thứ năm, việc đóng góp của tổ chức BHTG không phải được sử dụng để tái cấp vốn cho ngân hàng được xử lý trừ khi quyền lợi của cổ đông bị giảm về 0 hoặc không được bảo đảm; thứ sáu, việc sử dụng quỹ BHTG phải được kiểm toán độc lập và kết quả của việc sử dụng quỹ BHTG phải được báo cáo lại cho BHTG; đồng thời, tất cả các hoạt động xử lý và quyết định xử lý có sử dụng quỹ BHTG phải được đánh giá lại sau khi sử dụng¹⁶.

Như vậy, có thể thấy rằng, việc sử dụng quỹ BHTG để xử lý ngân hàng yếu kém không phải là việc sử dụng một cách “vô tận” hay không có giới hạn. Để bảo đảm nguồn lực của BHTG không bị sụt giảm quá lớn, phần lớn các quốc gia đặt ra trần/giới hạn của số tiền từ quỹ BHTG được sử dụng cho các mục đích khác ngoài mục đích chi trả tiền gửi. Ở một số quốc gia, việc đánh giá này được thực hiện bằng các bài kiểm tra chi phí thấp nhất (least cost test)¹⁷, tức là lựa chọn các biện pháp hỗ trợ/xử lý có chi phí thấp nhất; trong khi đó, một số quốc gia lựa chọn cách thức xác định mức trần cố định, trong đó BHTG thực hiện tham gia xử lý/hỗ trợ khi chi phí tham gia xử lý/hỗ trợ ngân hàng thấp hơn chi phí mà BHTG phải chi trả cho người gửi tiền trong trường hợp phá sản ngân hàng hoặc không thấp hơn một tỉ lệ phần trăm so với chi phí mà BHTG phải chi trả cho người gửi tiền trong trường hợp phá sản ngân hàng.

CDIC của Canada lựa chọn phương pháp xác định chi phí BHTG sẽ phải chi trả khi ngân hàng bị phá sản là mức trần cố định và giới hạn sự tham gia của tổ chức BHTG để xử lý ngân hàng yếu kém phải nằm dưới mức trần này; trong khi đó, IDIC của Indonesia lựa chọn phương pháp xác định số tiền để sử dụng cho việc xử lý ngân hàng trên cơ sở bài kiểm tra chi phí thấp nhất và sử dụng mô hình gồm 5 phần (điều kiện tài chính của ngân hàng đang bị đổ vỡ, định giá tài sản, tính toán chi phí khôi phục tài chính, các thu nhập từ các dự án cũng như chi phí thực hiện và kết quả của bài kiểm tra chi phí thấp nhất). Đối với các ngân hàng không phải là ngân hàng quan trọng trong hệ thống, trong trường hợp việc hỗ trợ ngân hàng được đánh giá là có chi phí thấp nhất thì việc hỗ trợ chỉ được thông qua nếu chi phí được sử dụng ước tính là không quá 75% chi phí phải thanh lý ngân hàng và việc hỗ trợ được đánh giá là sẽ mang lại “sự sống” cho ngân hàng. Đối với các ngân hàng quan trọng trong hệ thống, cơ quan xử lý không để ngân hàng bị phá sản, do vậy, sẽ không có chi phí để đối chiếu là chi phí thanh lý ngân hàng, bài kiểm tra chi phí thấp nhất được thực hiện trên cơ sở so sánh với các biện pháp hỗ trợ khác như cho vay hoặc bảo lãnh¹⁸.

Như đã đề cập ở trên, trên thực tế, rất khó để định lượng chính xác chi phí để thanh lý ngân hàng và chi phí này thường phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó, việc xác định chi phí phụ thuộc vào việc so sánh với các khoản đã chi cho các vụ phá sản ngân hàng trong một khoảng thời gian đủ dài, tuy nhiên, số liệu này thường không có sẵn ở tất cả các quốc gia¹⁹. Do vậy, việc xác định mức độ tham gia của tổ chức BHTG để xử lý ngân hàng yếu kém tùy thuộc vào từng trường hợp cụ thể, trong đó bao gồm quy mô và vị thế của ngân hàng đối với hệ thống để có các biện pháp xử lý, hỗ trợ tương ứng và phù hợp.

2.2. Cơ chế phối hợp, chia sẻ thông tin để hỗ trợ việc BHTG tham gia xử lý ngân hàng yếu kém

Nguyên tắc số 4 của IADI khuyến nghị việc chia sẻ thông tin cũng như các hoạt động hợp tác cần phải được thực hiện thường xuyên và quy định rõ ràng, cụ thể tại văn bản quy phạm pháp luật hoặc biên bản ghi nhớ, thỏa thuận pháp lý hoặc kết hợp của các văn bản này²⁰ nhằm tăng cường hiệu quả trong thực hiện chức năng của các cơ quan thuộc mạng lưới an toàn tài chính (financial safety-net) - gồm các cơ quan thực hiện chức năng như ban hành quy định về thận trọng, giám sát, xử lý, cho vay với vai trò người cho vay cuối cùng và BHTG²¹.

Sự chia sẻ thông tin và phối hợp giữa các cơ quan trên nhằm bảo đảm việc xử lý ngân hàng yếu kém được thực hiện một cách có hiệu quả và có trật tự. Ngay cả với những tổ chức BHTG chỉ thực hiện chức năng paybox thì việc chia sẻ và phối hợp với các cơ quan khác của mạng lưới an toàn tài chính cũng cần được thực hiện trong quá trình xây dựng kế hoạch khẩn cấp trước khi ngân hàng bị đổ vỡ để bảo đảm việc chi trả cho người gửi tiền được tiến hành một cách kịp thời²².

Tuy nhiên, trên thực tế, việc chia sẻ thông tin giữa các cơ quan trên thường được thực hiện ở các giai đoạn khác nhau. Phần lớn các tổ chức BHTG được nhận thông tin từ các cơ quan giám sát khi cơ quan giám sát cho là cần thiết nhằm kích hoạt việc chi trả cho người gửi tiền. Tuy nhiên, một số quốc gia khác như Achentina, Pháp, Thụy Sĩ thông tin chỉ được cung cấp khi cơ quan giám sát quyết định thực hiện can thiệp²³.

Trong khi đó, tại Hoa Kỳ và Úc, thông tin được nhận trực tiếp từ các ngân hàng thành viên và được sử dụng để xem xét, đánh giá từng ngân hàng một cách thường xuyên. Tương tự, theo quy định tại Điều 21 Luật BHTG của Hàn Quốc, BHTG có thể yêu cầu các công ty tài chính thành viên tham gia BHTG và công ty mẹ nắm quyền kiểm soát đối với công ty tài chính thành viên tham gia BHTG cung cấp dữ liệu liên quan đến hoạt động kinh doanh cũng như tình hình tài chính để xác định tình trạng mất khả năng thanh toán hoặc đe dọa mất khả năng thanh toán của công ty tài chính, tính toán và nhận phí bảo hiểm cũng như đóng góp đặc biệt. Khi BHTG nhận thấy công ty tài chính thành viên tham gia BHTG có dấu hiệu của việc mất khả năng thanh toán thì BHTG có thể tiến hành kiểm tra hoặc nếu cần thiết để bảo vệ người gửi tiền và duy trì sự ổn định của hệ thống tài chính, BHTG có thể yêu cầu Thống đốc Cơ quan giám sát dịch vụ tài chính kiểm tra công ty tài chính thành viên tham gia BHTG và công ty mẹ của công ty đó. Thành viên của BHTG có thể tham gia vào các đoàn kiểm tra liên ngành này. Như vậy, việc tổ chức BHTG thực hiện việc kiểm tra hoạt động của thành viên tham gia BHTG có thể được thực hiện khi có dấu hiệu tiêu cực, nhưng cũng có thể được tổ chức BHTG yêu cầu thực hiện tại bất kỳ thời điểm nào mà tổ chức BHTG cho là cần thiết để bảo vệ người gửi tiền và duy trì sự ổn định của hệ thống tài chính. Thậm chí, BHTG có thể yêu cầu Thống đốc của Cơ quan giám sát dịch vụ tài chính cung cấp dữ liệu liên quan đến công ty tài chính thành viên tham gia BHTG và công ty mẹ của công ty đó; cũng như yêu cầu Thống đốc xác minh lại khi thấy rằng các thông tin đã cung cấp không chính xác. BHTG cũng có thể yêu cầu Thống đốc của Cơ quan giám sát dịch vụ tài chính thực hiện các biện pháp khắc phục đối với công ty tài chính thành viên tham gia BHTG và công ty mẹ của công ty đó, cũng như yêu cầu Ủy ban dịch vụ tài chính thực hiện các biện pháp phù hợp khi thấy rằng công ty tài chính thành viên tham gia BHTG đối diện liên tiếp với những trường hợp bảo hiểm²⁴.

Để thuận tiện cho công tác phối hợp trên, sự tham gia của các cơ quan thuộc mạng lưới an toàn tài chính còn được thể hiện trong chính tổ chức quản trị của BHTG. Theo quy định của Điều 9 Luật BHTG Hàn Quốc²⁵, Ủy ban BHTG của BHTG Hàn Quốc là bộ phận quyết định các chính sách cơ bản có liên quan đến hoạt động của BHTG cũng như kế hoạch quản lý quỹ BHTG. Ủy ban này bao gồm Chủ tịch BHTG, Phó Chủ tịch Ủy ban dịch vụ tài chính, Thứ trưởng Bộ Kinh tế và Tài chính, Phó Thống đốc NHTW Hàn Quốc, một thành viên được chỉ định bởi Ủy ban dịch vụ tài chính, hai thành viên được chỉ định bởi Ủy ban dịch vụ tài chính theo khuyến nghị của Bộ trưởng Bộ Kinh tế và Tài chính và Thống đốc NHTW Hàn Quốc.

3. Nguồn lực của BHTG để tham gia xử lý ngân hàng yếu kém

3.1. Đầu tư từ quỹ BHTG

Quỹ BHTG thường được đóng góp bởi các tổ chức thành viên trước (ex ante) hoặc sau (ex post) khi ngân hàng bị đổ vỡ. Tuy nhiên, dù được thiết lập trước hay sau khi ngân hàng bị đổ vỡ thì việc bảo toàn cũng như phát triển quy mô BHTG là bộ đệm của sự ổn định thị trường tài chính. Với quy mô của các ngân hàng ngày càng lớn, việc phải duy trì và phát triển quỹ BHTG đặt ra nhiều thách thức để tổ chức BHTG có đủ khả năng đáp ứng các yêu cầu về xử lý ngân hàng yếu kém một cách nhanh chóng, kịp thời. Hiện nay, một số BHTG như FDIC chỉ được phép mua bán trái phiếu do Chính phủ quốc gia phát hành nhưng phải kiểm soát rủi ro thanh khoản và rủi ro kỳ hạn. Trong khi đó, một số quốc gia khác có quan điểm linh hoạt hơn thông qua việc đa dạng hóa các khoản đầu tư từ quỹ BHTG²⁶.

Do quỹ BHTG được hình thành trên cơ sở đóng góp từ phí BHTG, thậm chí có thể bao gồm đóng góp từ Chính phủ ở giai đoạn thành lập nên người làm chính sách về hoạt động của BHTG sẽ phải bảo đảm cân bằng giữa tính an toàn, thanh khoản và lợi nhuận.

Trong đó, tính an toàn của khoản đầu tư nghĩa là khoản đầu tư không thể bị đóng băng, bị định giá thấp hoặc là đối tượng chịu các hạn chế khác. Nghĩa là tại bất kỳ thời điểm nào, các khoản đầu tư đều phải được thanh toán cho nhà đầu tư ngay khi được yêu cầu. Tính an toàn của khoản đầu tư có thể được thực hiện bằng việc đầu tư vào các trái phiếu kho bạc có mức độ tín nhiệm cao cũng như các khoản tiền gửi tại NHTW²⁷. Bên cạnh đó, các khoản đầu tư có tính thanh khoản cao là các khoản đầu tư có thể được chuyển đổi ngay lập tức thành tiền trong một khoảng thời gian ngắn mà không có thiệt hại nào. Tuy nhiên, vẫn có thể có những khoản thiệt hại tối thiểu được chấp nhận là khi giá thanh lý khoản đầu tư thấp hơn giá thị trường nhưng không thấp hơn giá mua ban đầu²⁸.

Để bảo đảm an toàn, quỹ BHTG phải có các tài sản có tính thanh khoản cao, cho phép BHTG sẵn sàng chi trả cho người gửi tiền được bảo hiểm khi ngân hàng đổ vỡ. Như đề cập ở phần trên của bài viết, tùy thuộc vào chức năng của BHTG, các quỹ này có thể được yêu cầu để sử dụng nhằm hỗ trợ việc xử lý ngân hàng đổ vỡ hoặc chỉ sử dụng để chi trả tiền gửi khi ngân hàng bị phá sản. Ở nhiều quốc gia (như Brazil, Canada và Phần Lan), các quỹ BHTG được đầu tư vào các tài sản có tính thanh khoản cao, rủi ro thấp như trái phiếu Chính phủ ngắn hạn. Trong một số trường hợp khác, nhà làm luật có thể theo đuổi chiến lược đầu tư có tỉ lệ lợi nhuận cao hơn. Mặc dù vậy, cả hai cách tiếp cận này đều có ưu điểm và nhược điểm. Nếu cách tiếp cận bảo toàn được lựa chọn, chi phí cơ hội là lợi nhuận có thể có đối với quỹ BHTG khi đầu tư vào các tài sản có thanh khoản kém hơn. Ngược lại, việc theo đuổi chính sách có lợi nhuận cao hơn có thể khiến quỹ BHTG không sẵn sàng để thực hiện các yêu cầu được bảo hiểm khi cần và có thể mất cả gốc nếu trái phiếu phải bán ở thời điểm không phù hợp. Điều này có thể làm xói mòn niềm tin công chúng đối với hệ thống BHTG. Vì vậy, một cách tiếp cận khác cân bằng hơn là cân đối giữa lợi nhuận với tính sẵn sàng để được sử dụng khi cần cũng như các biện pháp phòng ngừa rủi ro mất vốn²⁹.

Ở một khía cạnh khác, câu hỏi được đưa ra là, liệu tổ chức BHTG có nên đầu tư vào chính những thành viên của mình hay không. Như khi xem xét việc BHTG đầu tư vào tài sản có tính thanh khoản hay đầu tư vào tài sản có lợi nhuận cao, việc đầu tư vào chính những thành viên của mình cũng có tính hai mặt. Lợi ích của việc đầu tư này là BHTG sẽ gửi một lượng vốn lớn, giúp gia tăng đáng kể nguồn vốn hoạt động của ngân hàng thành viên nơi BHTG thực hiện việc gửi tiền, từ đó, tăng tổng quy mô tiền gửi của cả hệ thống. Tuy nhiên, điểm hạn chế của cách tiếp cận này là BHTG có thể phải chịu rủi ro khi thành viên của mình có thể bị đổ vỡ, khi đó, việc BHTG yêu cầu thành viên của mình hoàn trả phần tiền gửi có thể khiến ngân hàng đó gặp khó khăn hơn về thanh khoản, nhưng nếu không làm vậy thì sẽ không công bằng với các thành viên khác và không phù hợp với mục tiêu tồn tại của quỹ; trường hợp ngân hàng thành viên không thể hoàn trả lại phần gốc sẽ khiến quỹ BHTG suy yếu và không thể đáp ứng nhu cầu chi trả tiền gửi cho người gửi tiền khi được yêu cầu, điều này dẫn đến khủng hoảng niềm tin và khủng hoảng hệ thống. Tuy nhiên, rủi ro này có thể được hạn chế phần nào bằng việc chỉ đầu tư vào các thành viên có mức độ tín nhiệm cao, hoạt động ổn định³⁰.

Điều 38 Luật Liên bang Nga về BHTG cá nhân quy định quỹ BHTG được đầu tư ngắn hạn vào trái phiếu quốc gia của Liên bang Nga, trái phiếu quốc gia của các chủ thể thuộc Liên bang Nga, trái phiếu do tổ chức Nga phát hành; cổ phiếu của công ty cổ phần Nga; trái phiếu do quốc gia khác phát hành hoặc trái phiếu, cổ phiếu do doanh nghiệp nước ngoài phát hành; chứng khoán bảo đảm bằng thế chấp phù hợp với Luật Liên bang Nga về chứng khoán bảo đảm bằng thế chấp; chứng khoán của các quốc gia thành viên của OECD; tiền gửi và trái phiếu của NHTW Nga³¹. Khoản 5, 6 Điều 38 Luật Liên bang Nga về BHTG cá nhân quy định BHTG không được đầu tư để mua các chứng khoán của các tổ chức đang phải áp dụng các biện pháp khắc phục hoặc đang khởi động quy trình phá sản hoặc đang bị giám sát, bị kiểm soát tạm thời theo quy định Luật Phá sản của Liên bang Nga hoặc tại tổ chức đã áp dụng quy trình trong vòng hai năm trước; BHTG chỉ được đầu tư vào chứng khoán được giao dịch trên thị trường chứng khoán hoặc được đặc biệt phát hành cho Chính phủ³². Như vậy, để phòng ngừa rủi ro, Liên bang Nga cho phép đầu tư vào chứng khoán Chính phủ cũng như trái phiếu doanh nghiệp có mức xếp hạng cao và các chứng khoán khác nhưng không được sử dụng BHTG để mua chứng khoán tại các tổ chức tài chính đang bị giám sát, bị kiểm soát tạm thời theo quy định của Luật Phá sản.

Tương tự, Điều 25 Luật BHTG của Hàn Quốc quy định khi quỹ BHTG có thặng dư quỹ (surplus), BHTG có thể mua trái phiếu Chính phủ và trái phiếu công, chứng khoán được chỉ định bởi Ủy ban của BHTG, gửi tiền tại công ty tài chính thành viên tham gia BHTG được chỉ định bởi Ủy ban của BHTG và sử dụng các biện pháp khác theo quy định của Ủy ban dịch vụ tài chính.

Theo tác giả Raimundas Žilinskas, Lionius Gaižauskas, chính sách đầu tư cần bảo đảm tuân thủ các yêu cầu sau: Đầu tư vào các công cụ tài chính ở nhóm tốt; việc thanh lý các khoản đầu tư phải được thực hiện trong khoảng thời hạn ngắn (1 - 5 ngày); kỳ hạn của khoản đầu tư phải được lựa chọn phù hợp với tính thanh khoản và lợi nhuận kỳ vọng; đa dạng hóa các khoản đầu tư bằng các đồng tiền; xây dựng các ngưỡng để người quản lý của BHTG có thể đối chiếu thực hiện đầu tư dưới các ngưỡng đó³³.

3.2. Bổ sung nguồn lực cho quỹ BHTG

Theo IADI, BHTG nên có đủ vốn và cơ chế huy động vốn cần thiết để bảo đảm việc chi trả ngay lập tức khi người gửi tiền yêu cầu³⁴. Khi nhu cầu sử dụng nguồn lực từ quỹ BHTG vượt quá khả năng cung ứng, ví dụ, trong trường hợp ngân hàng đổ vỡ là ngân hàng lớn, Nguyên tắc số 9 quy định việc BHTG có thể có những thỏa thuận huy động vốn khẩn cấp từ Chính phủ, từ NHTW hoặc vay mượn từ thị trường^{35, 36}.

Điều 26 Luật BHTG của Hàn Quốc quy định BHTG có thể vay từ Chính phủ, NHTW, các công ty tài chính thành viên BHTG hoặc các tổ chức khác³⁷. Điều 26-2 Luật này cũng quy định việc BHTG phát hành trái phiếu để huy động vốn cần thiết để bảo vệ người gửi tiền và ổn định trật tự tín dụng. Trong trường hợp này, Chính phủ có thể bảo lãnh cho việc chi trả trái phiếu³⁸.

Để bảo đảm có cơ sở thực hiện, các thỏa thuận huy động vốn trong tình trạng khẩn cấp cho hệ thống BHTG cần phải được quy định cụ thể tại luật và các văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, thỏa thuận huy động vốn để hỗ trợ thanh khoản trong tình trạng khẩn cấp cần được thiết lập từ trước để bảo đảm việc tham gia hiệu quả và kịp thời khi cần thiết³⁹.

4. Khuyến nghị đối với Việt Nam

4.1. Về sự tham gia của BHTG để xử lý ngân hàng yếu kém

Hiện nay, theo quy định của Luật BHTG và các văn bản hướng dẫn, chức năng của BHTGVN có thể được xếp loại thuộc nhóm paybox +, theo đó, BHTG thực hiện chi trả tiền gửi cho người gửi tiền, đồng thời, tham gia vào quá trình kiểm soát đặc biệt đối với tổ chức tham gia BHTG, tham gia quản lý, thanh lý tài sản của TCTD tham gia BHTG (khoản 12 Điều 13 Luật BHTG). Bên cạnh đó, khoản 10 Điều 13 Luật BHTG cũng quy định trách nhiệm của tổ chức BHTG trong việc “tổng hợp, phân tích và xử lý thông tin về tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi nhằm phát hiện và kiến nghị Ngân hàng Nhà nước Việt Nam xử lý kịp thời những vi phạm quy định về an toàn hoạt động ngân hàng, rủi ro gây mất an toàn trong hệ thống ngân hàng”.

Tuy nhiên, về quy định hoạt động cụ thể, tại Chương II Luật BHTG chỉ đề cập đến hoạt động BHTG, trong đó bao gồm việc cấp/thu hồi chứng nhận tham gia BHTG, trả tiền bảo hiểm, thu hồi số tiền bảo hiểm phải trả từ tổ chức tham gia BHTG mà không có quy định cụ thể về việc tham gia vào quá trình kiểm soát đặc biệt hay xử lý TCTD yếu kém, cũng như không có quy định về hình thức tham gia của BHTG.

Đồng thời, quy định về việc cung cấp, chia sẻ thông tin giữa BHTGVN và các cơ quan khác cũng như với tổ chức thành viên mới chỉ dừng lại ở việc quy định mang tính nguyên tắc như quy định trách nhiệm của tổ chức tham gia BHTG trong việc “cung cấp thông tin về tiền gửi được bảo hiểm cho tổ chức bảo hiểm tiền gửi theo định kỳ hoặc theo yêu cầu của tổ chức bảo hiểm tiền gửi” (khoản 6 Điều 12 Luật BHTG); đồng thời, khoản 1 Điều 34 Luật BHTG quy định “tổ chức bảo hiểm tiền gửi được phép tiếp cận dữ liệu thông tin của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam về tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi để thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của Luật này”, trong đó bao gồm nhiệm vụ quy định tại khoản 10 Điều 13 Luật BHTG - tổng hợp, phân tích và xử lý thông tin về tổ chức tham gia BHTG nhằm phát hiện và kiến nghị Ngân hàng Nhà nước Việt Nam xử lý kịp thời những vi phạm quy định về an toàn hoạt động ngân hàng, rủi ro gây mất an toàn trong hệ thống ngân hàng. Tuy nhiên, Luật BHTG cũng như các văn bản hướng dẫn và Nghị định số 88/2019/NĐ-CP ngày 14/11/2019 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng (đã được sửa đổi, bổ sung) không quy định về chế tài đối với tổ chức tham gia BHTG khi không thực hiện nghĩa vụ cung cấp thông tin cho BHTG.

Phạm vi thông tin cũng như trách nhiệm cung cấp, chia sẻ thông tin chỉ được làm rõ hơn tại khoản 1 Điều 8 và Điều 9, 10 Nghị định số 68/2013/NĐ-CP ngày 28/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật BHTG, theo đó, việc cung cấp thông tin giữa Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và tổ chức BHTG phải “bảo đảm tính trung thực, khách quan, kịp thời và đầy đủ theo quy định”; các thông tin tổ chức BHTG được tiếp cận từ Ngân hàng Nhà nước bao gồm: “a) Một số chỉ tiêu báo cáo theo chế độ báo cáo thống kê của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; b) Báo cáo tài chính của tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi; c) Thông tin về việc cấp Giấy phép, thu hồi Giấy phép thành lập và hoạt động của TCTD, Giấy phép thành lập chi nhánh ngân hàng nước ngoài; thông tin về việc tạm đình chỉ hoạt động nhận tiền gửi đối với tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi; d) Thông tin về việc chia, tách, hợp nhất, sáp nhập, giải thể, phá sản tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi; đ) Thông tin về việc kiểm soát đặc biệt tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi theo quy định pháp luật về kiểm soát đặc biệt đối với các TCTD; e) Các thông tin khác theo quy định của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong từng thời kỳ.” Tuy nhiên, các thông tin này chủ yếu là thông tin hoạt động thông thường của tổ chức là thành viên tham gia BHTG mà chưa bao gồm việc chia sẻ thông tin khi tổ chức là thành viên tham gia BHTG gặp sự cố hay gặp những tình huống có thể ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của tổ chức là thành viên tham gia BHTG. Do đó, Luật BHTG nên được nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung theo hướng tăng cường sự cung cấp, chia sẻ thông tin một cách thực chất, có hiệu quả giữa BHTGVN và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cũng như các cơ quan thuộc mạng lưới an toàn tài chính khác như cơ quan nhà nước quản lý hoạt động của các công ty chứng khoán, bảo hiểm; đồng thời, bổ sung quy định về trách nhiệm của tổ chức tham gia BHTG khi không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời trách nhiệm cung cấp thông tin cho BHTG… nhằm ngăn ngừa từ xa, từ sớm cũng như có sự chuẩn bị kỹ càng về kịch bản để ứng phó khi có sự cố xảy ra. Đồng thời, cơ chế chia sẻ, cung cấp thông tin nên được cụ thể hóa tại Luật hoặc giao Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hướng dẫn về tần suất cũng như việc xử lý thông tin sau khi được tiếp nhận để bảo đảm mục tiêu, chức năng cốt lõi của cơ quan này.

Tuy nhiên, cũng cần nhấn mạnh rằng, mặc dù BHTG và các cơ quan thuộc mạng lưới an toàn tài chính khác có cùng mục tiêu là bảo vệ sự ổn định của hệ thống tài chính cũng như cần có sự chia sẻ thông tin giữa các cơ quan này để bảo đảm việc thực hiện tốt các chức năng, vai trò của mình, nhưng điều này không đồng nghĩa với việc các cơ quan thực hiện chức năng, nhiệm vụ chồng chéo nhau, dẫn đến giảm hiệu quả và lãng phí nguồn lực. Luật BHTG cần quy định rõ phạm vi chức năng “Tổng hợp, phân tích và xử lý thông tin về tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi nhằm phát hiện và kiến nghị Ngân hàng Nhà nước Việt Nam xử lý kịp thời những vi phạm quy định về an toàn hoạt động ngân hàng, rủi ro gây mất an toàn trong hệ thống ngân hàng” so với chức năng giám sát; cũng như cần quy định rõ vai trò của BHTG khi tham gia vào quá trình kiểm soát đặc biệt đối với tổ chức tham gia BHTG như hình thức, điều kiện, mục đích tham gia...

Ví dụ, Luật Các TCTD quy định tổ chức BHTG cho vay đặc biệt đối với TCTD theo quy định của pháp luật về BHTG. Do vậy, để bảo đảm thống nhất, Luật BHTG cần có những quy định cụ thể về việc cho vay đặc biệt đối với các TCTD, bảo đảm các nguyên tắc cân bằng giữa việc không tạo ra rủi ro đạo đức với việc tăng cường ổn định tài chính. Việc cho vay từ BHTG có thể được thực hiện trên cơ sở đánh giá, so sánh chi phí cho vay với các chi phí tiềm tàng khác (như chi phí được sử dụng để thực hiện chi trả cho người gửi tiền); việc cho vay từ BHTG chỉ được thực hiện khi thực sự cần thiết để duy trì ổn định tài chính và khôi phục lại khả năng thanh toán cho bên vay; đồng thời, việc cho vay từ BHTG chỉ được thực hiện khi bên vay có đủ tài sản bảo đảm có tính thanh khoản cao... Ngoài ra, để tăng cơ hội, khả năng giám sát việc sử dụng nguồn vốn giải ngân, Luật BHTG có thể bổ sung các quy định cho phép tổ chức BHTG được trực tiếp tham gia quản lý hoạt động của bên vay để bảo đảm bên vay không sử dụng số tiền đã giải ngân cho các mục đích trái pháp luật.

Như vậy, có thể thấy rằng, mặc dù về cơ bản Luật BHTG của Việt Nam đã có những tiệm cận so với thông lệ quốc tế nhưng vẫn cần tiếp tục nghiên cứu để thể chế hóa, cụ thể hóa hơn nữa, tạo cơ sở pháp lý để BHTG có thể thực hiện tốt và thực hiện ngay vai trò của mình, tránh gây ra những chậm trễ không đáng có khi phải chờ đợi các chỉ đạo do thiếu cơ sở pháp lý, có thể ảnh hưởng đến tính hiệu quả cũng như tốc độ xử lý các ngân hàng yếu kém.

4.2. Về việc đầu tư từ quỹ BHTG

Điều 31 Luật BHTG quy định tổ chức BHTG được sử dụng nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi để mua trái phiếu Chính phủ, tín phiếu Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và gửi tiền tại Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.

Khoản 2 Điều 3 Nghị định số 68/2013/NĐ-CP quy định: “2. Tổ chức bảo hiểm tiền gửi là pháp nhân, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, bảo đảm an toàn vốn và tự bù đắp chi phí”. Do vậy, cũng khá là dễ hiểu khi tổ chức BHTG chỉ được sử dụng nguồn vốn tạm thời nhà rỗi để đầu tư vào các loại tài sản có tính thanh khoản cao như trái phiếu Chính phủ, tín phiếu Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và gửi tiền tại Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nhằm bảo đảm an toàn vốn và không vì mục tiêu lợi nhuận.

Tuy nhiên, ngày nay, với quy mô của các ngân hàng ngày càng lớn, đòi hỏi quỹ BHTG phải có đủ bộ đệm để xử lý trong những tình huống khẩn cấp, Luật BHTG cũng nên được nghiên cứu để điều chỉnh theo hướng cho phép BHTG được đầu tư, gửi tiền tại các NHTM có mức độ tín nhiệm cao, hoạt động ổn định, có quy mô và tăng trưởng tốt. Điều này sẽ giúp quỹ BHTG có thêm nguồn lực để xử lý ngân hàng yếu kém mà không cần sử dụng các nguồn hỗ trợ khác, đồng thời, với nguồn lực tốt, tổ chức BHTG cũng có khả năng đầu tư cho nhân sự, cơ sở vật chất để thực hiện các chức năng của mình được chủ động và hiệu quả hơn. Tuy nhiên, với cách tiếp cận này, Luật BHTG nên có cơ chế dự phòng rủi ro, trong đó bao gồm việc quy định cụ thể ngưỡng tối đa có thể được sử dụng để đầu tư vào các tài sản có tính thanh khoản và lợi nhuận phù hợp để tránh tình trạng phát sinh nhu cầu sử dụng quỹ khi tài sản chưa thể thanh khoản ngay hoặc nếu thanh khoản ngay có thể làm sụt giảm giá trị của khoản đầu tư.

4.3. Về hỗ trợ tài chính cho quỹ BHTG

Khoản 12 Điều 13 Luật BHTG quy định tổ chức BHTG có thể tiếp nhận hỗ trợ theo nguyên tắc có hoàn trả từ ngân sách nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ hoặc vay của TCTD, tổ chức khác có bảo lãnh của Chính phủ trong trường hợp nguồn vốn của tổ chức BHTG tạm thời không đủ để trả tiền bảo hiểm; tiếp nhận các nguồn tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài để tăng cường năng lực hoạt động.

Điều 11 Nghị định số 68/2013/NĐ-CP cũng đã hướng dẫn về hồ sơ đề nghị hỗ trợ tài chính, tuy nhiên các quy định này chưa bảo đảm để tổ chức BHTG có thể tiếp cận một cách nhanh chóng hỗ trợ từ ngân sách nhà nước. Mặc dù không khuyến khích việc sử dụng nguồn vốn công để xử lý ngân hàng yếu kém (thông qua tổ chức BHTG), nhưng Luật BHTG cũng cần có các quy định cụ thể về những ngoại lệ của việc tiếp cận nguồn hỗ trợ này, ví dụ như khi được sử dụng để “cứu” ngân hàng có tầm quan trọng hệ thống, vì nếu không có sự hỗ trợ này thì hệ thống tài chính có nguy cơ gặp phải khủng hoảng nghiêm trọng. Việc hỗ trợ tài chính có thể có rủi ro mất vốn nếu giao trực tiếp cho ngân hàng yếu kém, thì khi đó, việc hỗ trợ tổ chức BHTG để tổ chức BHTG thực hiện vai trò ảnh hưởng đến hoạt động cốt lõi của ngân hàng yếu kém, như những gì FDIC của Hoa Kỳ đã và đang xử lý để tiếp nhận các khoản tiền gửi và các tài sản tốt trong lúc chờ đợi những nhà đầu tư có tiềm năng có thể khôi phục hoàn toàn hoặc mua lại các tài sản còn lại của ngân hàng, việc này giúp người gửi tiền yên tâm hơn do họ vẫn có thể tiếp cận các khoản tiền gửi của mình tại tổ chức bắc cầu do tổ chức BHTG quản lý, qua đó cũng có thể “trấn an” họ không rút tiền tại ngân hàng.

Quy định tại Luật BHTG về nội dung này cũng cần được nghiên cứu để cụ thể hóa một số quy định về thời hạn tối đa, số tiền tối đa được hỗ trợ từ ngân sách nhà nước. Các quy định này càng cụ thể thì càng tăng khả năng giải trình cũng như khả năng thực hiện nhanh chóng, kịp thời khi phát sinh nhu cầu cần có sự hỗ trợ này.

Tương tự với hỗ trợ thông qua việc cho vay từ TCTD, tổ chức khác, đặc biệt trong trường hợp vay vốn từ TCTD khác cũng là tổ chức nhận tiền gửi thì các điều kiện vay vốn, trường hợp vay vốn cũng cần cụ thể hóa, để bảo đảm khả năng hoàn trả của tổ chức BHTG, tránh tạo ra những ảnh hưởng mang tính lan truyền.

5. Một số gợi mở và phần kết

Để gia tăng hiệu quả của BHTG, ngoài các vấn đề như đề cập tại phần trên của bài viết này, công chúng cần phải được thông báo thường xuyên về những lợi ích của hệ thống BHTG⁴⁰, đặc biệt, việc truyền thông cần phải được quan tâm và có chiến lược thực hiện khi phát sinh những dấu hiệu khó khăn của các ngân hàng. Ngoài ra, nhằm khuyến khích việc tham gia của BHTG để xử lý các ngân hàng yếu kém, IADI cũng đưa ra khuyến nghị về việc nhân viên của BHTG cần được miễn trừ trách nhiệm khi thực hiện nhiệm vụ một cách công bằng, chính trực, thiện chí. Việc bảo vệ pháp lý này cần phải được định nghĩa tại các văn bản quy phạm pháp luật và yêu cầu nhân viên của BHTG cung cấp thông tin khi có xung đột lợi ích, đồng thời tuân thủ quy tắc đạo đức nghề nghiệp để bảo đảm rằng họ luôn duy trì được khả năng giải trình⁴¹.

Tuy nhiên, cả hai vấn đề trên đều chưa được thể hiện tại Luật BHTG hiện hành, điều này sẽ là thiếu sót khi xây dựng một khuôn khổ pháp lý với kỳ vọng BHTG tham gia sâu hơn vào quá trình xử lý ngân hàng yếu kém.

Như vậy, để đạt được các mục tiêu mà Đảng và Nhà nước giao phó, Luật BHTG cần được tiếp tục hoàn thiện để tạo cơ sở pháp lý rõ ràng hơn về chức năng, nhiệm vụ của tổ chức BHTG, đặc biệt là làm rõ hình thức tham gia hỗ trợ của tổ chức BHTG trong quá trình xử lý TCTD yếu kém và điều kiện để tổ chức BHTG thực hiện các nội dung hỗ trợ này; đồng thời, Luật BHTG cũng cần được bổ sung các quy định, hình thức đầu tư từ quỹ BHTG để cân bằng giữa yêu cầu gia tăng nguồn vốn, với việc bảo đảm an toàn, hiệu quả trong sử dụng quỹ. Tổ chức BHTG cũng cần được hỗ trợ từ ngân sách nhà nước hoặc của TCTD, tổ chức khác trong trường hợp việc hỗ trợ này là cần thiết để bảo đảm an toàn hệ thống tài chính. Việc hỗ trợ này cần được theo dõi, đánh giá và quản lý bởi chính tổ chức BHTG để tránh rủi ro mất vốn.

¹ Jeanne Gobat, Banks: At the heart of the matter, Finance and Development magazine, xem tại https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/basics/pdf/gobat-banks.pdf

² Thorsten Beck and Luc Laeven, Resolution of Failed Banks by Deposit Insurers Cross-Country Evidence, World Bank Policy Research Working Paper 3920, May 2006, xem tại https://documents1.worldbank.org/curated/ar/835171468140978608/pdf/wps3920.pdf

³ Atilla Arda and Marc Dobler, The Role for Deposit Insurance Funds in Dealing with Failing Banks in the European Union, IMF working paper 2022, xem tại https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2022/01/07/The-Role-for-Deposit-Insurance-Funds-in-Dealing-with-Failing-Banks-in-the-European-Union-511639

⁴ FSB, Thematic Review on Deposit Insurance Systems, 8 February 2012, xem tại https://www.fsb.org/uploads/r_120208.pdf

⁵ IADI, Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems, 11/2014, xem tại https://www.iadi.org/uploads/cprevised2014nov.pdf

⁶ Patrizia Baudino, Ryan Defina, José María Fernández Real, Kumudini Hajra and Ruth Walters, Bank failure management - the role of deposit insurance, 8/2019, xem tại https://www.bis.org/fsi/publ/insights17.pdf

⁷ Như trên.

⁸ Depositor protection act (Korea), Xem tại https://elaw.klri.re.kr/eng_mobile/viewer.do?hseq=55483&type=part&key=23

⁹ Thành Chung - Lê Phúc, Từ vụ ngân hàng Silicon Valley của Mỹ phá sản: Tìm hiểu pháp luật và kinh nghiệm của một số nước trong việc bảo vệ người gửi tiền, Tạp chí điện tử Pháp lý, ISSN 2354-0834, 27/3/2023, xem tại https://phaply.net.vn/tu-vu-ngan-hang-silicon-valley-cua-my-pha-san-tim-hieu-phap-luat-va-kinh-nghiem-cua-mot-so-nuoc-trong-viec-bao-ve-nguoi-gui-tien-a256590.html

¹⁰ Như trên.

¹¹ Patrizia Baudino, Ryan Defina, José María Fernández Real, Kumudini Hajra and Ruth Walters, footnote 6.

¹² Như trên.

¹³ Như trên.

¹⁴ Như trên.

¹⁵ FSB, Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, Xem tại https://www.fsb.org/uploads/r_111104cc.pdf

¹⁶ IADI, footnote 5.

¹⁷ Patrizia Baudino, Ryan Defina, José María Fernández Real, Kumudini Hajra and Ruth Walters, footnote 6.

¹⁸ Như trên.

¹⁹ Như trên.

²⁰ IADI, footnote 5.

²¹ Như trên.

²² Agustín Carstens, Deposit insurance and financial stability: old and new challenges, 17th IADI Annual General Meeting and Annual Conference on “Deposit insurance and financial stability: recent financial topics”, Basel, 18 October 2018, xem tại https://www.bis.org/speeches/sp181024a.pdf

²³ FSB, footnote 4.

²⁴ Depositor protection act (Korea), footnote 8

²⁵ Như trên.

²⁶ Charles Kusaya, John P. O’Keefe, Alexander B. Ufier, Bridging the gap from the current deposit insurance fund to a fund target, The Quarterly Review of Economics and Finance, Volume 88, April 2023, Pages 148-157, xem tại https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S106297692300008X?fr=RR-2&ref=pdf_download&rr=8f123c248c3c8561

²⁷ Raimundas Žilinskas*, Lionius Gaižauskas, the investment policy of deposit guarantee funds under conditions of limited domestic securities markets, Ekonomika, vol. 94, núm. 1, abril, 2015, pp. 131-142 Vilniaus Universitetas, xem tại https://www.redalyc.org/pdf/6922/692273674008.pdf

²⁸ Như trên.

²⁹ Funding of Deposit Insurance Systems, International association of deposit insurers, 6/5/2009, xem tại https://www.iadi.org/uploads/Funding-Final-Guidance-Paper-6_May_2009.pdf

³⁰ Như trên.

³¹ Federal law no. 177-fz of december 23, 2003 on insuring natural persons' deposits made with banks of the russian federation (with the Amendments and Additions of August 20, December 29, 2004, October 20, 2005, July 27, 2006, March 13, 2007), xem tại https://www.wto.org/english/thewto_e/acc_e/rus_e/wtaccrus58_leg_387.pdf

³² Như trên.

³³ Raimundas Žilinskas, Lionius Gaižauskas, footnote 27.

³⁴ IADI, footnote 5.

³⁵ Patrizia Baudino, Ryan Defina, José María Fernández Real, Kumudini Hajra and Ruth Walters, footnote 6.

³⁶ FSB, footnote 4.

³⁷ Depositor potection act (Korea), footnote 8.

³⁸ Như trên.

³⁹ IADI, footnote 5.

⁴⁰ Như trên.

⁴¹ Như trên.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Atilla Arda and Marc Dobler, The Role for Deposit Insurance Funds in Dealing with Failing Banks in the European Union, IMF working paper 2022, xem tại https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2022/01/07/The-Role-for-Deposit-Insurance-Funds-in-Dealing-with-Failing-Banks-in-the-European-Union-511639

2. Agustín Carstens, Deposit insurance and financial stability: old and new challenges, 17th IADI Annual General Meeting and Annual Conference on “Deposit insurance and financial stability: recent financial topics”, Basel, 18 October 2018, xem tại https://www.bis.org/speeches/sp181024a.pdf

3. Charles Kusaya, John P. O’Keefe, Alexander B. Ufier, Bridging the gap from the current deposit insurance fund to a fund target, The Quarterly Review of Economics and Finance, Volume 88, April 2023, Pages 148-157, xem tại https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S106297692300008X?fr=RR-2&ref=pdf_download&rr=8f123c248c3c8561

4. Depositor protection act (Korea), Xem tại https://elaw.klri.re.kr/eng_mobile/viewer.do?hseq=55483&type=part&key=23

5. FSB, Thematic Review on Deposit Insurance Systems, 8 February 2012, xem tại https://www.fsb.org/uploads/r_120208.pdf

6. FSB, Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, xem tại https://www.fsb.org/uploads/r_111104cc.pdf

7. Federal law no. 177-fz of december 23, 2003 on insuring natural persons’ deposits made with banks of the russian federation (with the Amendments and Additions of August 20, December 29, 2004, October 20, 2005, July 27, 2006, March 13, 2007), xem tại https://www.wto.org/english/thewto_e/acc_e/rus_e/wtaccrus58_leg_387.pdf

8. Funding of Deposit Insurance Systems, International association of deposit insurers, 6/5/2009, xem tại https://www.iadi.org/uploads/Funding-Final-Guidance-Paper-6_May_2009.pdf

9. IADI, Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems, 11/2014, xem tại https://www.iadi.org/uploads/cprevised2014nov.pdf

10. Jeanne Gobat, Banks: at the heart of the matter, Finance and development magazine, xem tại https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/basics/pdf/gobat-banks.pdf

11. Patrizia Baudino, Ryan Defina, José María Fernández Real, Kumudini Hajra and Ruth Walters, Bank failure management - the role of deposit insurance, 8/2019, xem tại https://www.bis.org/fsi/publ/insights17.pdf

12. Raimundas Žilinskas*, Lionius Gaižauskas, the investment policy of deposit guarantee funds under conditions of limited domestic securities markets, Ekonomika, vol. 94, núm. 1, abril, 2015, pp. 131-142 Vilniaus Universitetas, xem tại https://www.redalyc.org/pdf/6922/692273674008.pdf

13. Thorsten Beck and Luc Laeven, Resolution of Failed Banks by Deposit Insurers Cross-Country Evidence, World Bank Policy Research Working Paper 3920, May 2006, xem tại https://documents1.worldbank.org/curated/ar/835171468140978608/pdf/wps3920.pdf

14. Thành Chung - Lê Phúc, Từ vụ ngân hàng Silicon Valley của Mỹ phá sản: Tìm hiểu pháp luật và kinh nghiệm của một số nước trong việc bảo vệ người gửi tiền, Tạp chí điện tử Pháp lý, ISSN 2354-0834, 27/3/2023, xem tại https://phaply.net.vn/tu-vu-ngan-hang-silicon-valley-cua-my-pha-san-tim-hieu-phap-luat-va-kinh-nghiem-cua-mot-so-nuoc-trong-viec-bao-ve-nguoi-gui-tien-a256590.html