Kinh nghiệm quốc tế về thực thi chính sách tài chính ứng phó với biến đổi khí hậu và bài học cho Việt Nam

Tóm tắt: Chính sách tài chính ứng phó với biến đổi khí hậu (BĐKH) là một chính sách quan trọng trong hệ thống các chính sách ứng phó với BĐKH. Việc thực thi chính sách này là quá trình đưa chính sách vào thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu trong một thời gian nhất định. Để áp dụng chính sách tài chính ứng phó với BĐKH vào thực tiễn ở Việt Nam, ngoài việc xác định được mục tiêu và kế hoạch thực hiện thì việc học tập kinh nghiệm của một số quốc gia đã thành công trong việc thực thi chính sách này là cần thiết, nhằm tận dụng kinh nghiệm của các nước đi trước và áp dụng linh hoạt vào điều kiện của Việt Nam. Nghiên cứu tập trung phân tích quá trình thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH của ba nước tương đối thành công là Hà Lan, Hàn Quốc và Thái Lan, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho việc thực thi chính sách này ở Việt Nam.

Từ khóa: Kinh nghiệm quốc tế, thực thi, chính sách tài chính, BĐKH, Việt Nam.

INTERNATIONAL EXPERIENCE IN IMPLEMENTING THE FINANCIAL POLICIES TO RESPOND TO CLIMATE CHANGE AND LESSONS FOR VIETNAM

Abstract: Financial policy in response to climate change is an important policy in the system of policies in response to climate change. The implementation of this policy is the process of putting the policy into practice to achieve the goal within a certain period of time. To apply the financial policy into practice in Vietnam, in addition to determining the goal and implementation plan, it is necessary to learn from the experience of some countries that have successfully implemented this policy, in order to take advantage of the success factors of the previous countries and flexibly apply it to the conditions of Vietnam. Therefore, the study focuses on analyzing the implementation process of financial policy in response to climate change in three relatively successful countries, namely the Netherlands, Korea and Thailand, thereby drawing lessons for Vietnam.

Keywords: International experience, implementation, financial policy, climate change, Vietnam.

1. Đặt vấn đề

BĐKH là sự thay đổi của khí hậu, những thành phần liên quan gồm đại dương, đất đai, bề mặt Trái đất và băng quyển như tăng nhiệt độ, băng tan, nước biển dâng. Chính sách tài chính ứng phó với BĐKH là những quyết định, quy định của Nhà nước trong việc huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn tài chính để ứng phó với BĐKH trong từng thời kỳ nhất định. Việt Nam là một trong những quốc gia bị ảnh hưởng nặng nề bởi BĐKH. Trong các báo cáo gần đây (từ năm 2021 - 2023), Ủy ban Liên chính phủ về BĐKH (IPCC) của Liên hợp quốc đánh giá BĐKH đang diễn ra với tốc độ chưa từng có trong suốt 2.000 năm qua. Liên hợp quốc cảnh báo khí hậu thế giới sẽ khắc nghiệt hơn gấp 4 lần vào năm 2100 và khoảng 14% số loài sinh vật trên cạn phải đối mặt với nguy cơ tuyệt chủng “rất cao” kể cả khi nhiệt độ bề mặt Trái đất chỉ tăng thêm 1,5⁰C. Hệ quả từ BĐKH làm sâu sắc thêm mâu thuẫn chính trị, xã hội tại nhiều quốc gia, dẫn tới nguy cơ bất ổn, xung đột, khủng bố… BĐKH trở thành một vấn đề quan trọng trong hoạch định đường lối, chính sách của các quốc gia, với vị trí ưu tiên ngày càng cao trong chính sách đối ngoại. Việt Nam là một trong những quốc gia có nguy cơ cao nhất về thảm họa liên quan đến khí hậu, xếp thứ 13 trong số các quốc gia bị ảnh hưởng nhiều nhất bởi các hiện tượng thời tiết cực đoan trong giai đoạn 2000 - 2019 theo Chỉ số rủi ro khí hậu toàn cầu (2021) và xếp hạng 127/182 quốc gia theo Sáng kiến Thích ứng Toàn cầu Notre Dame (ND-GAIN). Các lĩnh vực dễ bị tổn thương nhất bao gồm nông nghiệp và an ninh lương thực, hệ sinh thái tự nhiên, đa dạng sinh học, nguồn nước, sức khỏe cộng đồng, nơi ở và cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Mỗi năm, Việt Nam bị ảnh hưởng bởi trung bình 7 - 8 cơn bão. Lịch sử cho thấy, bão thường đổ bộ vào khu vực miền Bắc và miền Trung của Việt Nam, nhưng trong một vài thập kỷ qua đã có sự dịch chuyển về phía Nam. Những năm gần đây, Việt Nam đều chứng kiến các cơn bão nhiệt đới ảnh hưởng đến Đồng bằng sông Cửu Long. Bên cạnh đó, với đường bờ biển dài hơn 3.000 km, hệ thống giao thông đường thủy cũng như các đảo của đất nước sẽ phải đối mặt với những nguy hiểm lớn hơn, các tác động liên quan đến BĐKH và sự dâng cao của mực nước biển sẽ ảnh hưởng mạnh hơn (Báo cáo thích ứng tài chính khí hậu Việt Nam, 2020). Các đồng bằng và đô thị, đặc biệt là các thành phố ven biển, đông dân cư cũng sẽ có nguy cơ bị ảnh hưởng nhiều hơn (Lê Xuân Thuận, 2023). Điều này đòi hỏi Việt Nam phải học tập kinh nghiệm của các nước trên thế giới về việc thực thi chính sách tài chính nhằm ứng phó với BĐKH ở hiện tại cũng như trong tương lai.

2. Khung phân tích

2.1. Dữ liệu

Nghiên cứu sử dụng dữ liệu thu thập từ nhiều nguồn khác nhau nhằm phân tích kinh nghiệm thực hiện chính sách tài chính ứng phó với BĐKH của một số quốc gia, lãnh thổ như Hàn Quốc, Thái Lan và Hà Lan, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam như Báo cáo về BĐKH của Liên hợp quốc; các tài liệu nước ngoài như các bài viết đánh giá và phân tích chuyên sâu của các quốc gia dưới dạng sách, tạp chí, báo cáo nghiên cứu…

2.2. Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu chủ yếu sử dụng phương pháp định tính phân tích việc thực thi chính sách tài chính của các nước Hà Lan, Hàn Quốc và Thái Lan để từ đó đưa ra khuyến nghị cho Việt Nam.

Phương pháp phân tích tổng hợp: Được thực hiện nhằm tổng hợp các chính sách tài chính về thích ứng với BĐKH của các nước Hà Lan, Hàn Quốc và Thái Lan.

Phương pháp đánh giá chính sách: (i) Phân tích và đánh giá các điểm hiệu quả và tính khả thi của các chính sách tài chính ở một số quốc gia; (ii) Đánh giá và phân tích ảnh huởng của chính sách tài chính; (iii) Đưa ra một số khuyến nghị đối với chính sách tài chính của Việt Nam nhằm thích ứng với BĐKH.

3. Một số vấn đề liên quan đến chính sách tài chính ứng phó với BĐKH

3.1. BĐKH và ứng phó với BĐKH

BĐKH là sự thay đổi lâu dài trong nhiệt độ và các hình thái thời tiết (Liên hợp quốc, 2023). Đây là một mối đe dọa toàn cầu và có tầm ảnh hưởng lên nhiều lĩnh vực khác nhau như sinh thái, môi trường, chính trị - xã hội và kinh tế - xã hội (Filho và cộng sự, 2021; Feliciano và cộng sự, 2022). BĐKH được đặc trưng bởi xu hướng thay đổi nhiệt độ, lượng mưa, áp suất và độ ẩm trong môi trường một cách lâu dài và toàn diện. Bên cạnh đó, các hình thái thời tiết không ổn định, sự tan dần của các tảng băng toàn cầu và mực nước biển dâng cao là những tác động đáng quan tâm của BĐKH (Lipczynska - Kochany, 2018; Michel và cộng sự, 2021). Báo cáo sơ bộ tình hình khí hậu toàn cầu năm 2023 chỉ ra rằng, nhiệt độ trung bình bề mặt toàn cầu năm 2023 cao hơn khoảng 1,4°C so với trung bình giai đoạn năm 1850 - 1900. Năm 2023 cũng là năm ấm nhất trong 174 năm trở lại đây. Nồng độ của ba loại khí nhà kính chính (carbon dioxide, methane và nitơ oxit) không ngừng tăng lên qua các năm, đạt mức cao kỷ lục vào năm 2022 (tương ứng 150%, 266% và 124% so với mức trước kỷ nguyên công nghiệp). Mực nước biển trung bình toàn cầu đã đạt mức cao kỷ lục từ năm 1993 đến nay, phản ánh sự tiếp tục nóng lên của đại dương cũng như sự tan chảy của các sông băng và tảng băng. BĐKH là nguyên nhân dẫn tới nhiều hiện tượng thời tiết và khí hậu cực đoan ở mọi khu vực trên toàn cầu như những đợt nóng, mưa lớn bất thường, hạn hán, bão nhiệt đới... Việt Nam là một trong những quốc gia có nguy cơ cao nhất về thảm họa liên quan đến khí hậu, xếp thứ 13 trong số các quốc gia bị ảnh hưởng nhiều nhất bởi các hiện tượng thời tiết cực đoan trong giai đoạn 2000 - 2019 theo Chỉ số rủi ro khí hậu toàn cầu (2021) và xếp hạng 127/182 quốc gia theo Sáng kiến Thích ứng Toàn cầu Notre Dame (ND-GAIN). Các lĩnh vực dễ bị tổn thương nhất bao gồm nông nghiệp và an ninh lương thực, hệ sinh thái tự nhiên, đa dạng sinh học, nguồn nước, sức khỏe cộng đồng, nơi ở và cơ sở hạ tầng kỹ thuật (Bùi Huy Trung và Tô Thùy Dương, 2024).

Theo Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành: “BĐKH là sự biến đổi trạng thái của khí hậu so với trung bình và/hoặc dao động của khí hậu duy trì trong một khoảng thời gian dài, thường là vài thập kỷ hoặc dài hơn. BĐKH có thể là do các quá trình tự nhiên bên trong hoặc các tác động bên ngoài, hoặc do hoạt động của con người làm thay đổi thành phần của khí quyển hay trong khai thác sử dụng đất”. “Ứng phó với BĐKH là các hoạt động của con người nhằm thích ứng và giảm nhẹ BĐKH”. Các biểu hiện của BĐKH là: Nhiệt độ trung bình, tính biến thiên và dị thường của thời tiết, khí hậu tăng lên; lượng mưa thay đổi; mực nước biển dâng lên do sự tan băng ở các cực và các đỉnh núi cao; thiên tai và các hiện tượng thời tiết cực đoan (nắng nóng, giá rét, bão, lũ lụt, hạn hán…) xảy ra với tần suất, độ bất thường và có thể cả cường độ tăng lên (Nguyễn Song Tùng, 2017).

Trước những tác động của BĐKH, có hai hướng ứng phó với BĐKH, đó là:

Thứ nhất, thích ứng với BĐKH: Là sự điều chỉnh trong hệ thống tự nhiên hoặc nhân tạo để ứng phó với các tác nhân của khí hậu cả hiện tại và trong tương lai, như làm giảm thiệt hại những tác động bất lợi của khí hậu hoặc tận dụng các cơ hội mà BĐKH mang lại. Mục đích của thích ứng với BĐKH là làm giảm sự tổn thương, tăng khả năng đối phó, quản lý và giảm rủi ro do tác động của khí hậu tới cuộc sống cũng như sinh kế của người dân (Nguyễn Song Tùng, 2017). Có nhiều biện pháp thích ứng với BĐKH. Theo cách phân loại phổ biến, có thể chia ra thành 8 nhóm phương pháp thích ứng (Nguyễn Song Tùng, 2017): Chấp nhận tổn thất; chia sẻ tổn thất; làm thay đổi nguy cơ; ngăn ngừa các tác động; thay đổi cách sử dụng; thay đổi địa điểm; nghiên cứu áp dụng các công nghệ mới, phương pháp mới để thích ứng; tuyên truyền, giáo dục, khuyến khích thay đổi hành vi để thích ứng với BĐKH.

Thứ hai, giảm nhẹ BĐKH: Là sự can thiệp của con người làm giảm nguồn và cải thiện bể chứa khí nhà kính; là việc giảm tốc độ của BĐKH thông qua quản lý các tác nhân gây ra (như phát thải khí nhà kính từ quá trình đốt cháy nhiên liệu hóa thạch, từ nông nghiệp, sản xuất xi măng… (Nguyễn Song Tùng, 2017).

Để giảm phát thải khí nhà kính, đặc biệt là khí CO₂, có 3 nhóm công cụ cơ bản được sử dụng là: Nhóm các công cụ kinh tế liên quan đến việc xác định giá cả của phát thải khí nhà kính, cụ thể là CO₂; nhóm các công cụ pháp lý bắt buộc việc cắt giảm khí thải trong sản xuất, kinh doanh; nhóm các công cụ tuyên truyền về vai trò của cắt giảm khí nhà kính.

Trên thực tế, thích ứng và giảm nhẹ là hai mặt của ứng phó với BĐKH, có quan hệ chặt chẽ với nhau. Nếu làm tốt giảm nhẹ như giảm việc sử dụng nhiên liệu hóa thạch, giảm phát thải CO₂, sẽ giảm bớt được tình trạng nóng lên của Trái đất, từ đó làm giảm các hiện tượng thời tiết tiêu cực, khí hậu bớt khắc nghiệt, giảm nhẹ tình trạng tổn thương do BĐKH ở các khu vực. Qua đó, việc thích ứng với BĐKH cũng sẽ dễ dàng hơn.

3.2. Các vấn đề về thực thi chính sách tài chính thích ứng với BĐKH

Vấn đề BĐKH của thế giới đang diễn ra hết sức phức tạp, ảnh hưởng mạnh mẽ đến đời sống của con người. Các quốc gia từ lâu đã rất quan tâm đến chính sách ứng phó với BĐKH. Chính sách ứng phó với BĐKH là tập hợp các biện pháp ứng phó được thể chế hóa, bao gồm mục tiêu, giải pháp và công cụ chính sách của Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu ưu tiên thích ứng với tác động bất lợi và giảm nhẹ các ảnh hưởng của BĐKH, đồng thời tận dụng các cơ hội có lợi do BĐKH mang lại (Hà Huy Ngọc, 2020).

Hiện nay, có nhiều quan điểm khác nhau trên thế giới về tài chính khí hậu. Haites (2013) định nghĩa, tài chính khí hậu là khoản đầu tư bổ sung cần thiết cho việc giảm nhẹ và thích ứng với BĐKH. Tuy nhiên, định nghĩa này chỉ phản ánh một mặt của vấn đề. Câu hỏi quan trọng đặt ra là khả năng huy động các nguồn vốn cần thiết của các nhà đầu tư. Theo Công ước khung của Liên hợp quốc về BĐKH (UNFCCC), tài chính khí hậu có thể được hiểu là nguồn tài chính địa phương, quốc gia hoặc xuyên quốc gia được huy động từ nguồn công cộng, tư nhân và các nguồn thay thế nhằm hỗ trợ các hoạt động giảm nhẹ và thích ứng để đối phó với BĐKH. Ở một góc độ hẹp hơn, tài chính khí hậu thường được hiểu là dòng chảy tài chính từ các quốc gia phát triển sang các quốc gia đang phát triển nhằm đối phó với BĐKH (Bùi Huy Trung và Tô Thùy Dương, 2024).

Theo Hà Huy Ngọc (2020), thực thi chính sách ứng phó với BĐKH là quá trình mà Nhà nước đưa chính sách vào thực tiễn ứng phó với BĐKH thông qua việc ban hành và tổ chức thực thi các văn bản, chương trình, đề án, dự án về BĐKH nhằm hiện thực hóa mục tiêu ưu tiên thích ứng với tác động bất lợi và giảm nhẹ các ảnh hưởng của BĐKH, đồng thời tận dụng các cơ hội có lợi do BĐKH mang lại.

Từ các phân tích trên, có thể hiểu thực thi chính sách tài chính thích ứng với BĐKH là quá trình đưa chính sách vào thực tiễn, thông qua các hoạt động huy động, quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính ứng phó với BĐKH theo một quy trình, thủ tục chặt chẽ và thống nhất nhằm đạt được mục tiêu ứng phó BĐKH trong một thời kỳ nhất định.

Việc thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH thường được thực hiện trong một khoảng thời gian tương đối dài, tùy thuộc vào vị trí, chức năng, quyền hạn, khả năng của cơ quan nhà nước, có thể cụ thể hóa chính sách thành các chương trình, dự án để triển khai trong thực tế với một không gian, thời gian cụ thể, nhằm đạt được các mục tiêu đề ra về giảm nhẹ và thích ứng với BĐKH.

4. Kinh nghiệm của một số quốc gia về thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH

4.1. Hà Lan

Là quốc gia có phần lớn diện tích lãnh thổ thấp hơn mực nước biển, Hà Lan chịu tác động rất lớn của BĐKH, đặc biệt là những thách thức về quản lý nguồn nước và thích ứng với BĐKH. Để ứng phó với BĐKH, chính sách của Chính phủ Hà Lan là tập trung vào thích ứng với BĐKH (bằng cách thực hiện các biện pháp ngăn ngừa lũ lụt và bảo vệ nguồn cung cấp nước ngọt, sản xuất nông nghiệp, môi trường, sức khỏe…); giảm phát thải khí nhà kính bằng cách chuyển đổi từ nhiên liệu hóa thạch sang các nguồn năng lượng tái tạo như năng lượng mặt trời, năng lượng gió, sinh khối (Klein Tank và cộng sự, 2009).

Chính phủ Hà Lan đã thực thi các chính sách tài chính cho BĐKH, như sau:

Huy động vốn thông qua chính sách đầu tư cho xây dựng hạ tầng cơ sở kỹ thuật và ứng dụng công nghệ

Tháng 9/2008, Hà Lan xây dựng chiến lược phát triển bền vững dành riêng cho khu vực đồng bằng có tên gọi Chương trình phát triển đồng bằng (Delta Programme). Chương trình này tập trung vào xử lý các vấn đề: (i) An toàn nước; (ii) Nước ngọt; (iii) Sử dụng không gian nước. Hai công cụ quan trọng đã được sử dụng để đạt được mục tiêu này: Một chương trình khích lệ và một kế hoạch giám sát. Kết quả là ô nhiễm nước, an toàn nước và hạn hán đã được cải thiện, tuy nhiên, vấn đề chống nhiệt ở các thành phố cần sự quan tâm nhiều hơn. Chính phủ Hà Lan bảo đảm rằng các chức năng quan trọng của quốc gia và dễ bị tổn thương (như các nhà máy điện) có khả năng kháng lũ lụt tốt hơn (Delta Programme, 2017).

Chương trình đồng bằng đã đề xuất kế hoạch tổng hợp cho đến năm 2100 với 12 kiến nghị liên quan đến nâng cấp độ phòng, chống lũ. Việc thực thi chương trình đồng bằng của Hà Lan giai đoạn 2008 - 2050 sẽ cần từ 1,2 tỉ tới 1,6 tỉ Euro mỗi năm. Chính phủ Hà Lan đã chi khoảng 70 triệu Euro để xây dựng công trình “động cơ cát” với mục tiêu tạo ra vịnh cát và bờ biển tự nhiên cũng như hệ sinh thái mới rộng 35 ha, cao 5 m so với mực nước biển, phục vụ công tác bảo tồn và giải trí. Công trình có thể tồn tại 20 năm trước khi tiến hành bơm đợt cát mới, giúp tiết kiệm 50% công sức và chi phí bảo vệ bờ biển theo cách truyền thống. Hiện tại, bán đảo nhân tạo “động cơ cát” trên bờ biển Hà Lan đã di chuyển 2,5 triệu m3 cát. “Động cơ cát” đã phân bổ cát cho khoảng 5 km bờ biển và đường bộ Hà Lan và đã vươn ra biển hơn 2,5 km. Số lượng các loại thực vật và động vật trong khu “động cơ cát” đang gia tăng, chủ yếu là thảm thực vật và các loại thực vật bậc thấp; ngoài ra, có rất nhiều loại chim và loại động vật đáy - nguồn cung cấp thực phẩm quan trọng cho chim; sự gia tăng trong hoạt động giải trí cũng tăng lên. Tại các bãi biển “động cơ cát” có thể dễ dàng thu lợi 1.000 USD từ 1 USD đầu tư. Thành công của dự án là tiền đề để Hà Lan triển khai áp dụng rộng rãi hơn và là công nghệ áp dụng đầu tiên trên thế giới được nhiều nước quan tâm, học tập. Chính phủ Hà Lan cũng đang cân nhắc đầu tư nhiều “động cơ cát” dọc bờ biển Hà Lan. Hiện tại, có ít nhất hai địa điểm đã được lựa chọn, một thuộc tỉnh Zuid Halland và một thuộc tỉnh Noord Holland (NAS, 2016).

Cải cách thuế xanh và các loại thuế, phí liên quan đến môi trường

Thuế và phí môi trường là những biện pháp kinh tế thường được Chính phủ Hà Lan sử dụng nhằm tạo nguồn thu trực tiếp cho ngân sách nhà nước. Kể từ đầu những năm 1990, Hà Lan thực hiện cải cách thuế xanh một cách toàn diện. Trong bối cảnh gánh nặng thuế không đổi, những khoản thuế mới liên quan đến môi trường đã bù đắp lượng giảm thuế hiện hành. Hà Lan áp dụng thuế nhiên liệu chung đối với các sản phẩm gây hại tới môi trường vào năm 1988 như thuế đối với phương tiện giao thông, thuế nhiên liệu hóa thạch (xăng dầu, than). Thuế phương tiện giao thông được xác định căn cứ vào lượng khí CO₂ thải ra và dung lượng của xe. Mức thuế được xác định gồm mức thu cố định (căn cứ dung tích xi-lanh xe) và mức thu tính trên lượng CO₂ khí thải khi sử dụng xe. Thuế đối với nhiên liệu hóa thạch (xăng dầu, than) ở Hà Lan gọi là thuế tiêu thụ đặc biệt và được thu theo tỉ lệ %/giá bán, cao nhất lên tới 40% (Gunnar, S. E. và Haakon, L, 2015).

Đầu tư cho các dự án, chương trình liên quan đến khí hậu

Kế hoạch phục hồi và khả năng phục hồi của Hà Lan phân bổ 846,9 triệu Euro để tài trợ cho 4 chương trình đầu tư liên quan đến khí hậu: (1) Gió trên biển. Chương trình này nhằm mục đích tăng gấp đôi năng lượng gió ở Biển Bắc lên 21 gigawatt vào năm 2030. Khoản tài trợ này dành cho chi phí tích hợp (ví dụ, bảo đảm an toàn vận chuyển, cải thiện thiên nhiên và bảo vệ các loài, giúp ngành đánh bắt cá bền vững hơn) thay vì xây dựng các trang trại gió; (2) Hydro xanh. Chương trình này kéo dài đến năm 2028, cung cấp tài trợ cho các dự án trình diễn thử nghiệm tính khả thi của quá trình điện phân quy mô lớn, một chương trình nghiên cứu và phát triển (R&D) để phát triển hơn nữa công nghệ hydro và bảo đảm cung cấp đủ nhân sự được đào tạo có liên quan; (3) Dịch vụ phát thải ròng bằng "0". Dự án này cung cấp kinh phí cho pin, 45 tàu nội địa chạy hoàn toàn bằng điện và các trạm sạc (có điện xanh) để giúp khởi động thị trường vận tải nội địa chạy hoàn toàn bằng điện và các công nghệ, cơ sở hạ tầng liên quan; (4) Hàng không trong quá trình chuyển đổi. Chương trình kéo dài nhiều năm này thúc đẩy quá trình khử carbon trong ngành hàng không vào năm 2050. Trọng tâm là các công nghệ đột phá để phát triển máy bay siêu hiệu quả, các hoạt động nghiên cứu dài hạn và đi kèm (Chen Chen và cộng sự 2023) (Bảng 1).

Bảng 1: Đầu tư liên quan đến khí hậu trong Kế hoạch phục hồi và khả năng phục hồi của Hà Lan

Để quản lý nguồn lực tài chính cho BĐKH, Chính phủ Hà Lan có một thỏa thuận đặc biệt về phân bổ tài chính, trong đó quy định rõ vai trò cũng như trách nhiệm đóng góp từ Trung ương và chính quyền địa phương. Theo đó, các địa phương, lĩnh vực, doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân tự điều chỉnh biện pháp phù hợp với khuôn khổ chung của quốc gia nhằm đạt được sự năng động và đồng thuận trong thích ứng với BĐKH. Thỏa thuận thương lượng được tạo điều kiện bởi những công cụ định hướng thị trường như thuế năng lượng, ưu đãi tài chính và được hỗ trợ theo các quy định của Luật Quản lý môi trường. Các công cụ chính sách được thay đổi theo các nhóm mục tiêu nhằm đáp ứng nhu cầu và tối đa hóa khả năng thích ứng của các nhóm mục tiêu.

4.2. Hàn Quốc

a) Cơ chế, chính sách huy động vốn cho ứng phó với BĐKH

Đối với Chiến lược tăng trưởng xanh

Vào ngày 15/8/2008, trong bài phát biểu toàn quốc nhân kỷ niệm 60 năm thành lập nước Cộng hòa Hàn Quốc, Tổng thống Hàn Quốc Lee Myung-Bak đã tuyên bố chiến lược “Tăng trưởng xanh, ít carbon” là tầm nhìn quốc gia mới cho sự phát triển của quốc gia. Tầm nhìn này có ba mục tiêu cụ thể: (1) Phát triển một xã hội độc lập với nhiên liệu hóa thạch và ít carbon; (2) Sử dụng các ngành công nghiệp xanh như một động lực tăng trưởng mới; (3) Thiết lập Hàn Quốc như một mô hình quốc tế về tăng trưởng xanh. Chính phủ Hàn Quốc đặt mục tiêu giảm phát thải khí nhà kính 30% vào năm 2020. Hàn Quốc cũng ban hành Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh (2009 - 2050) và trước đó là Kế hoạch 5 năm về Tăng trưởng xanh (2009 - 2013). Để thực hiện kế hoạch, Hàn Quốc đã có những điều chỉnh tài khóa với điểm chính là: (i) Tăng trưởng xanh phải được tiền tệ hóa dưới hình thức một chính sách ngân sách; (ii) Cơ quan lập kế hoạch và tài chính cấp Trung ương đóng vai trò chủ đạo; (iii) Tăng ngân sách cho tăng trưởng xanh không có nghĩa là giảm ngân sách cho y tế và giáo dục. Nguồn tài chính để phát triển Chiến lược tăng trưởng xanh và Chương trình giao dịch phát thải chủ yếu đến từ các nguồn của chính phủ. Chính phủ đã dựa vào việc sử dụng chi tiêu công để huy động tài chính tư nhân. Ví dụ, biểu giá điện ban đầu cho năng lượng tái tạo được sử dụng để xây dựng năng lực của khu vực tư nhân và sau đó chuyển thành nghĩa vụ sản xuất. Hiện tại, để thúc đẩy các biện pháp phát triển hiệu quả năng lượng công nghiệp, Chính phủ Hàn Quốc đã cung cấp 2 tỉ USD dưới dạng hỗ trợ công. Kế hoạch từ năm 2009 - 2013 cũng đã cung cấp bảo lãnh tín dụng công cho các ngành công nghệ xanh và công nghiệp xanh với mục tiêu nâng tổng hỗ trợ từ 2 tỉ USD năm 2009 lên 5,6 tỉ USD năm 2013. Nhìn chung, Hàn Quốc chi khoảng 2% GDP hằng năm cho các biện pháp tăng trưởng xanh (Global Green Growth Institute, 2015).

Huy động vốn thông qua chính sách thuế xanh

Hàn Quốc đã thiết lập một hệ thống thuế xanh bao gồm: (i) Chính sách thuế carbon để chuẩn bị cho xu hướng tương lai của thị trường carbon; (ii) Chính sách thuế đối với nhiên liệu hóa thạch với phương thức thu theo mức thu tuyệt đối (tính trên khối lượng, thể tích của sản phẩm), trong đó: Xăng và dầu thay thế tương tự: 475 won/lít; dầu diesel và dầu thay thế tương tự: 340 won/lít; Chính phủ Hàn Quốc cũng thực hiện chính sách ưu đãi thuế cho các doanh nghiệp có hoạt động khoa học và công nghệ hoặc ưu đãi thuế đối với doanh nghiệp công nghệ cao, doanh nghiệp ứng dụng công nghệ cao; ưu đãi thuế đặc biệt cho doanh nghiệp sử dụng hiệu quả năng lượng, doanh nghiệp nhỏ và vừa hoạt động trong ngành công nghiệp và công nghệ xanh. Thực hiện cắt giảm thuế thu nhập và thuế doanh nghiệp, cụ thể: Thuế thu nhập được giảm 2% (Kang và cộng sự, 2012).

b) Cơ chế phân bổ, quản lý và sử dụng tài chính ứng phó với BĐKH

Phân bổ vốn cho thực hiện các chương trình, dự án

Trong Chiến lược quốc gia về “tăng trưởng xanh, carbon thấp”, Hàn Quốc đã xác định tỉ lệ năng lượng tái tạo trong tổng cung năng lượng là 2,7% (năm 2009), 3,78% (năm 2013) và 6,08% (năm 2020). Trong giai đoạn 2009 - 2013, Hàn Quốc tiếp tục đầu tư 141,1 tỉ USD cho công nghệ xanh. Chính phủ Hàn Quốc đầu tư 2% GDP cho Chiến lược tăng trưởng xanh trong kế hoạch 5 năm 2009 - 2013 và giai đoạn đến năm 2050. Thông qua Chiến lược này, các mục tiêu và chương trình thích ứng, giảm nhẹ BĐKH được lồng ghép vào các bộ phận liên quan. Để tiền tệ hóa tăng trưởng xanh, trước tiên phải xác định các khoản chi cho tăng trưởng xanh. Trong quá trình xây dựng kế hoạch 5 năm, Hàn Quốc đã xác định được khoảng 680 hành động ngân sách tại 26 cơ quan có liên quan đến tăng trưởng xanh (GGGI, 2015). (Bảng 2)

Bảng 2: Vốn đầu tư cho công nghiệp năng lượng mới và năng lượng tái tạo của Hàn Quốc giai đoạn 2008 - 2011

Nguồn: GCCI (2015)

Quản lý giám sát vốn cho ứng phó với BĐKH

Để giám sát nguồn lực tài chính cho BĐKH, tháng 02/2009, Chính phủ Hàn Quốc thiết lập Ủy ban điều hành về tăng trưởng xanh (PCGG) với tư cách là cơ quan liên bộ cao nhất nhằm giám sát và khuyến khích việc thực hiện các kết quả trong việc lập kế hoạch và thực hiện các sáng kiến tăng trưởng xanh. Ủy ban gồm 47 thành viên là các Bộ trưởng hữu quan, các chuyên gia và những người tham gia trong lĩnh vực tư nhân. Năm 2010, Chính phủ Hàn Quốc ban hành Đạo luật khung về ít phát thải carbon và tăng trưởng xanh, một đạo luật cơ bản và toàn diện, nhằm hỗ trợ việc ứng phó với BĐKH trong các lĩnh vực chính như vận chuyển hàng hóa bền vững, lưới điện thông minh và các tòa nhà xanh (GGGI, 2015).

4.3. Thái Lan

a) Chính sách huy động vốn cho ứng phó với BĐKH

Thành lập Quỹ Xúc tiến bảo tồn năng lượng (ENCON): Quỹ ENCON được điều hành bởi: (i) Hội đồng Chính sách Năng lượng Quốc gia (NEPC) do Thủ tướng Chính phủ chủ trì; (ii) Quản lý quỹ; (iii) Một tiểu ban quỹ, với Bộ Năng lượng là Chủ tịch và Tổ chức Bảo vệ thực vật châu Âu và Địa Trung Hải (EPPO) là Ban Thư ký; (iv) Một tiểu ban đánh giá Chương trình. Chu kỳ dự án của quỹ ENCON tương tự như quy trình ngân sách nhà nước, thường mất khoảng 4 tháng làm thủ tục. Quá trình này được thực hiện bởi EPPO và chủ trì bởi Bộ trưởng Bộ Năng lượng. Ngân sách hằng năm của Quỹ khoảng 7.000 triệu Baht, Quỹ ENCON chỉ hỗ trợ cho các hành động giảm thiểu khí nhà kính (UNDP và CDDE Facility, 2013).

Thái Lan định hướng tiếp cận tài chính từ các Quỹ khí hậu trên thế giới cho các dự án ứng phó với BĐKH như: Quỹ thích ứng (Adaptation Fund), Quỹ công nghệ sạch (Clean Technology Fund - CTF). Năm 2009 Thái Lan đã huy động được từ CTF nguồn kinh phí 300 triệu USD để thực hiện kế hoạch tổng thể về BĐKH đến năm 2012 nhằm giảm khoảng 15% khí phát thải nhà kính; Quỹ ủy thác GEF - Khu vực trọng tâm BĐKH GEF-5 (GEF Trust Fund - Climate Change focal area GEF-5. Theo GEF-4, trong giai đoạn 2008 - 2010, 4 dự án của Thái Lan đã nhận được khoản tài trợ 11 triệu USD)… (UNDP và CDDE Facility, 2013).

b) Chính sách phân bổ, quản lý và sử dụng vốn cho ứng phó với BĐKH nhằm chi cho các hoạt động hỗ trợ giảm nhẹ BĐKH bao gồm 21% ngân sách khí hậu. Các biện pháp giảm nhẹ đang được thực hiện chủ yếu thông qua cơ chế thị trường carbon mà không cần mức độ can thiệp của Chính phủ như đối với các hoạt động thích ứng với BĐKH. Chính phủ Thái Lan đã thành lập Tổ chức quản lý khí nhà kính Thái Lan (TGO), đóng vai trò là Cơ quan quốc gia được chỉ định của Thái Lan cho cơ chế phát triển sạch (CDM), cấp Thư phê duyệt (LoA) cho các dự án giảm thiểu lượng khí nhà kính. Giảm phát thải được chứng nhận theo CDM, nếu được chấp thuận bởi Ban điều hành của CDM, có thể giao dịch trên thị trường carbon. Các hoạt động nhằm giảm thiểu BĐKH có thể không cần nhiều nguồn lực tài chính công trực tiếp từ ngân sách nhà nước, vì có thể huy động nguồn lực chủ thể tư nhân đáp ứng các cơ hội tham gia thị trường để giảm thiểu khí nhà kính (UNDP và CDDE Facility, 2013).

Văn phòng Chính sách và Quy hoạch Tài nguyên và Môi trường (ONEP) thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan cốt lõi chịu trách nhiệm giám sát các hoạt động và hoạt động BĐKH quốc gia, cũng như hợp tác quốc tế theo các hiệp định môi trường đa phương. ONEP có thể phải hợp tác với Văn phòng chính sách tài khóa (FPO), Bộ Tài chính để thiết kế một hệ thống tài chính công (bao gồm thuế và trợ cấp, các quỹ trong nước và quốc tế) để phát triển chính sách tài chính khí hậu cho Thái Lan. Văn phòng Thủ tướng Chính phủ và Cục Ngân sách (BoB) chịu trách nhiệm chuẩn bị ngân sách trung hạn cho các dự án đầu tư liên quan đến giảm thiểu và thích ứng khí hậu. Về nguyên tắc, tài chính khí hậu theo phân bổ ngân sách quốc gia phải phù hợp với kế hoạch đầu tư dài hạn. Tuy nhiên, cho đến nay, không có một thiết kế chính thức nào về mã ngân sách và các mặt hàng cho tài chính khí hậu đi qua hệ thống ngân sách quốc gia hoặc địa phương (UNDP và CDDE Facility, 2013).

5. Một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

5.1. Chính sách huy động vốn cho ứng phó BĐKH

Từ kinh nghiệm của Hàn Quốc, Thái Lan và Hà Lan trong việc huy động vốn cho ứng phó với BĐKH, Việt Nam có thể áp dụng các chính sách huy động vốn cho ứng phó với BĐKH sau đây:

Một là, hình thành quỹ khí hậu quốc gia làm trung gian tài chính cho ứng phó với BĐKH.

Hiện nay, đa phần các quốc gia đều đã xây dựng và phát triển các quỹ khí hậu quốc gia. Quỹ này sẽ giúp tập hợp các nguồn lực bên trong và bên ngoài cho ứng phó với BĐKH; hình thành một quỹ tập trung duy nhất, từ đó phân phối lại thông qua các chương trình, dự án.

Hai là, gọi vốn ngân hàng cho tăng trưởng xanh, ứng phó với BĐKH và phát triển bền vững.

Theo Tổ chức Hợp tác Phát triển Đức (GIZ), tăng trưởng của Việt Nam chủ yếu dựa trên mô hình phát thải carbon cao, tạo nhiều áp lực cho môi trường. Là một kênh dẫn vốn quan trọng nhất cho nền kinh tế, hệ thống ngân hàng Việt Nam được đánh giá là đóng vai trò then chốt trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế quốc gia sang mô hình phát triển theo hướng tăng trưởng xanh, giảm phát thải carbon và bền vững, thông qua việc hướng các dòng vốn vào hỗ trợ các mục tiêu ứng phó với BĐKH và phát triển bền vững; áp dụng các nguyên tắc quản trị rủi ro môi trường và xã hội chặt chẽ hơn trong các hoạt động cấp tín dụng.

Ba là, khai thác tiềm năng tài chính khí hậu quốc tế.

BĐKH là vấn đề không của riêng một quốc gia nào và một quốc gia không thể giải quyết được vấn đề này. Vì vậy, cần huy động nguồn lực từ các đối tác khác nhau ở nước ngoài, chia sẻ kiến thức giữa các quốc gia và các nhà lãnh đạo, phổ biến những bài học kinh nghiệm tới nhiều quốc gia. Việt Nam cần tìm cách huy động nguồn lực tài chính quốc tế cũng như hỗ trợ doanh nghiệp tư nhân tiếp cận nguồn vốn thông qua các quỹ tín dụng như: Quỹ Ủy thác tín dụng xanh, Quỹ Đầu tư xanh, Chương trình Tín dụng tiết kiệm và sử dụng năng lượng hiệu quả…

Bốn là, cải cách chính sách thuế để hướng tới tăng trưởng xanh.

Việt Nam đã thiết kế chính sách thuế hướng đến mục tiêu tăng trưởng xanh như miễn thuế thu nhập doanh nghiệp đối với thu nhập từ chuyển nhượng chứng chỉ giảm phát thải; áp dụng thuế suất 10% đối với thu nhập của doanh nghiệp từ thực hiện hoạt động xã hội hóa lĩnh vực môi trường, ưu đãi thuế cho các nhà sản xuất sản phẩm tiêu dùng xanh… Tuy nhiên, các chính sách thuế này chưa đủ mạnh để khuyến khích sản xuất sạch, tiêu dùng xanh; chính sách thuế nhằm hạn chế sản xuất, tiêu thụ sản phẩm nguy hại đối với môi trường chưa phù hợp thực tiễn, số thu từ các sắc thuế này chưa tương xứng với những tổn hại mà các hoạt động liên quan gây ra.

Năm là, xây dựng cơ chế, chính sách huy động nguồn lực từ xã hội để đầu tư các công trình thích ứng BĐKH tại địa phương theo hình thức đối tác công - tư như Chính phủ Hà Lan đã thực hiện để giảm áp lực cho nguồn vốn từ ngân sách nhà nước và nguồn vốn vay ODA.

5.2. Chính sách phân bổ, quản lý và sử dụng tài chính cho ứng phó với BĐKH

Trong quá trình thực thi chính sách tài chính, kinh nghiệm từ các quốc gia cho thấy, hiệu quả của chính sách tài chính phụ thuộc chính vào quá trình tổ chức thực thi. Đa phần các nước đều thành lập cơ chế tài chính quốc gia có hiệu quả nhằm xác định chương trình, dự án, giám sát và thẩm định những dự án này. Các nước đều thiết lập ủy ban kỹ thuật nhiều bên liên quan và ban chỉ đạo (mà không phải là một cơ quan quốc gia) để bảo đảm rằng các nhóm dễ bị tổn thương và cơ quan chính phủ có đại diện trong quyết định đầu tư và phân bổ tài chính, đây là kinh nghiệm mà Việt Nam cần tham khảo để áp dụng.

Một xu hướng chung hiện nay là phần lớn tài chính cho BĐKH ở cấp độ quốc tế, quốc gia thực hiện quản lý tốt thì nguồn lực tài chính này sẽ có tỉ lệ tăng lên. Ở quy mô quốc gia, Bộ Tài chính, các tổ chức tài chính; ngân hàng phát triển quốc gia và quỹ khí hậu quốc gia có vai trò lớn hơn trong các quyết định liên quan đến việc quản lý và phân bổ tài chính cho BĐKH. Ngoài ra, các bộ, ngành, chính quyền địa phương, tổ chức phi chính phủ quốc tế được tham gia ngày càng rộng rãi vào việc lập kế hoạch và thực hiện chương trình ứng phó với BĐKH.

Chính phủ cần theo dõi các dòng vốn và những khoảng thiếu hụt, sau đó xác định cách thức huy động tài chính để đáp ứng nhu cầu. Hàn Quốc đã sử dụng khuôn khổ tài chính cho BĐKH (CCFF) cho phép phân bổ ngân sách và ưu tiên ngân sách cho BĐKH. Một mã ngân sách BĐKH có thể giúp để tích hợp khí hậu có liên quan vào một danh mục đầu tư rộng lớn hơn của khoản đầu tư.

Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm từ Hàn Quốc, Thái Lan và Hà Lan trong việc xác lập các mục tiêu ưu tiên phù hợp. Đầu tiên, cần có sự can thiệp chủ động của Chính phủ để xây dựng khung thể chế pháp lý bền vững cho ứng phó với BĐKH, ban hành những chính sách, kế hoạch điều tiết thống nhất, thúc đẩy sự thay đổi trong thực tế. Ngoài ra, sự can thiệp của Chính phủ có thể tối đa hóa sức mạnh và sự ảnh hưởng của thị trường đối với tăng trưởng xanh, cũng như một hệ thống khuyến khích phù hợp với sự tham gia của khu vực tư nhân.

Tiếp đó, BĐKH cần được lồng ghép trong ngành và các bộ điều hành. Việc này có thể thông qua quỹ khí hậu quốc gia với nhiều đại diện hoặc thông qua các ủy ban kỹ thuật và bộ, ngành có trách nhiệm trong Chính phủ.

Cuối cùng, cần có sự phối kết hợp đồng bộ của nhiều cơ chế, chính sách, áp dụng luật pháp, chế tài, công cụ kinh tế, khuyến khích, khen thưởng… đặc biệt là chính sách tài chính với các doanh nghiệp để huy động được nguồn lực tài chính tối ưu từ chính các doanh nghiệp này (Hà Huy Ngọc, 2020).

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Bùi Huy Trung và Tô Thùy Dương (2024). Kinh nghiệm thực thi chính sách tài chính khí hậu trên thế giới và một số khuyến nghị cho Việt Nam, Tạp chí Ngân hàng, truy cập tại https://tapchinganhang.gov.vn/kinh-nghiem-thuc-thi-chinh-sach-tai-chinh-khi-hau-tren-the-gioi-va-mot-so-khuyen-nghi-cho-viet-nam.htm

2. Chen Chen et al (2023). Assessing Recent Climate Policy Initiatives in the Netherlands: Netherlands, truy cập tại https://www.elibrary.imf.org/view/journals/018/2023/022/article

3. Delta Programme (2017). Chương trình đồng bằng, Chiến lược của Chính phủ Hà Lan, truy cập tại https://www.government.nl/topics/deltaprogramme

4. Global Green Growth Institute (2015). Korea’s Green Growth Experience: Process, Outcomes and Lessons Learned, truy cập tại https://www.greenpolicyplatform.org/sites/default/files/downloads/resource/Koreas-Green-Growth-Experience_GGGI.pdf

5. Global Green Growth Institute (GCCI) (2015). Annual report 2015, truy cập tại https://gggi.org/wp-content/uploads/2016/06/GGGI-2015-Annual-Report_web.compressed.pdf

6. Gunnar, S. E. & Haakon, L (2015). Environmental Taxation in Transport, GGKP Working Paper, GGKP Research Committee on Fiscal Instruments, truy cập tại https://www.greenpolicyplatform.org/sites/default/files/downloads/resource/Environmental_Taxation_in_Transport_GGKP_1.pdf

7. Hà Huy Ngọc (2020). Thực hiện chính sách ứng phó với BĐKH từ thực tiễn Tây Nam Bộ. Luận án Tiến sĩ, Học viện Khoa học xã hội.

8. Kang et al (2012). Korea’s low carbon and green growth. OECD Development Centre Working Papers, 21/03, truy cập tại https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/5k9cvqmvszbr-en.pdf?expires=1723909032&id=id&accname=guest&checksum=124899A32A0DAC9C404A700236AFAE3E

9. Klein Tank, et al (2009). Climate change in the Netherlands, Supplements to the KNMI’06 scenarios, KNMI, De Bilt, The Netherlands, truy cập tại https://cdn.knmi.nl/knmi/pdf/bibliotheek/klimaatrapporten/supplementsto06scenarios.pdf

10. Lê Xuân Thuận (2023). BĐKH từ góc nhìn đối ngoại và một số vấn đề đặt ra đối với Việt Nam, Tạp chí Cộng sản, truy cập tại https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/quoc-phong-an-ninh-oi-ngoai1/-/2018/829010/bien-doi-khi-hau-tu-goc-nhin-doi-ngoai-va-mot-so-van-de-dat-ra-doi-voi-viet-nam.aspx

11. Nguyễn Song Tùng (2017). Cơ chế, chính sách liên kết vùng trong ứng phó với BĐKH ở Việt Nam. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.

12. UNDP và CDDE Facility (2013). Thailand Climate Public Expenditure and Institutional Review, truy cập tại https://www.undp.org/thailand/publications/thailand-climate-public-expenditure-and-institutional-review-cpeir