Đổi mới công cụ tái cấp vốn khi chuyển sang điều hành chính sách tiền tệ theo giá

Tóm tắt: Ngân hàng Trung ương (NHTW) giữ vai trò thiết yếu trong nền kinh tế mỗi quốc gia. Qua các giai đoạn biến động kinh tế, NHTW đã chuyển trọng tâm từ việc kiểm soát khối lượng sang điều hành theo giá với mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền, thúc đẩy tăng trưởng bền vững và bảo đảm sự ổn định tài chính. Để thực hiện các chức năng này, NHTW sử dụng nhiều công cụ chính sách tiền tệ (CSTT), trong đó tái cấp vốn (cho vay/chiết khấu) là một công cụ quan trọng, thể hiện vai trò độc quyền của NHTW trong việc điều hành CSTT. Kinh nghiệm từ các quốc gia như Mỹ, Anh và Thái Lan cho thấy, việc đổi mới công cụ tái cấp vốn là yếu tố quan trọng trong quá trình chuyển đổi từ điều hành CSTT theo lượng sang theo giá nhằm tập trung hỗ trợ thanh khoản ngắn hạn, điều tiết lãi suất và ổn định thị trường tiền tệ. Tại Việt Nam, quá trình chuyển đổi dần sang điều hành CSTT theo giá đã nhấn mạnh sự cần thiết phải đổi mới tái cấp vốn. Công cụ này không chỉ hỗ trợ thanh khoản, ổn định lãi suất mà còn thúc đẩy tăng trưởng bền vững và bảo đảm an toàn hệ thống tài chính trong bối cảnh hội nhập kinh tế toàn cầu. Đổi mới công cụ tái cấp vốn là yêu cầu cấp bách để nâng cao hiệu quả điều hành CSTT, phù hợp với xu hướng phát triển của ngành Ngân hàng Việt Nam.

Từ khóa: Tái cấp vốn, cho vay, NHTW.

REFORMING THE REFINANCING TOOL IN THE TRANSITION TO INTEREST RATE-BASED MONETARY POLICY MANAGEMENT

Abstract: The central bank (CB) plays a vital role in the economic framework of each country. Throughout periods of financial volatility, the CB has transitioned its focus from monetary-based to interest rate-based monetary policy, aiming to stabilize the currency’s value, foster sustainable growth, and ensure financial stability. To achieve these objectives, the CB utilizes a range of monetary policy (MP) tools, among which the refinancing tool (lending/discounting) stands out as a key instrument, reflecting the CB’s exclusive authority in implementing MP. Experience from developed countries such as the United States, the United Kingdom, and Thailand highlight that reforming the refinancing tool is a crucial factor in transitioning from monetary-based to interest rate-based approaches. This shift focuses on supporting short-term liquidity, regulating interest rates, and stabilizing the monetary market. In Vietnam, the gradual move toward interest rate-based monetary policy emphasizes the importance of modernizing the refinancing tool. This instrument not only facilitates liquidity and stabilizes interest rates, but also promotes sustainable growth and ensures financial system safety in the context of global economic integration. Reforming the refinancing tool is an urgent requirement to enhance the efficiency of monetary policy management, aligning with the developmental trends of Vietnam’s banking sector.

Keywords: Refinancing, lending, CB.

1. Khái quát về công cụ tái cấp vốn

1.1. Khái niệm và hình thức

Tái cấp vốn là quá trình NHTW cung cấp tín dụng cho các ngân hàng thương mại (NHTM) hoặc các tổ chức được phép giao dịch. Việc này đi kèm các điều kiện cụ thể như lãi suất, thời hạn hoặc yêu cầu về tài sản bảo đảm. Tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng quốc gia qua các thời kỳ, NHTW thực hiện tái cấp vốn dưới các hình thức khác nhau như: Chiết khấu giấy tờ có giá; cho vay hoặc tạm ứng.

Tái cấp vốn không chỉ đóng vai trò hỗ trợ thanh khoản cho các tổ chức tín dụng (TCTD) mà còn là công cụ giúp NHTW điều hành CSTT, kiểm soát cung tiền và duy trì sự ổn định của hệ thống tài chính.

1.2. Cách thức thực hiện

Trong giai đoạn điều hành CSTT dựa trên khối lượng, NHTW chủ yếu kiểm soát cung tiền thông qua các công cụ như tái cấp vốn, nghiệp vụ thị trường mở hoặc tỉ lệ dự trữ bắt buộc. Tuy nhiên, khi chuyển sang điều hành CSTT dựa trên giá (lãi suất), NHTW tập trung sử dụng các công cụ lãi suất để điều chỉnh chi phí vốn, từ đó tác động đến nhu cầu tín dụng, đầu tư và kiểm soát lạm phát cũng như tăng trưởng kinh tế. Trong bối cảnh này, tái cấp vốn đóng vai trò quan trọng hơn khi trở thành công cụ định hướng lãi suất và ổn định thanh khoản.

Lãi suất tái cấp vốn tác động trực tiếp đến chi phí vay vốn của các TCTD, đồng thời, gián tiếp ảnh hưởng đến mặt bằng lãi suất thị trường và hành vi của doanh nghiệp, ngân hàng, người dân. Việc tăng hoặc giảm lãi suất này giúp NHTW điều tiết nhu cầu vay vốn, qua đó hỗ trợ các mục tiêu CSTT như kiểm soát lạm phát hoặc thúc đẩy tăng trưởng.

Quy mô tái cấp vốn cũng được điều chỉnh linh hoạt theo nhu cầu thực tế của hệ thống ngân hàng, với trọng tâm không phải kiểm soát cung tiền tuyệt đối mà là duy trì mức lãi suất mục tiêu. Tái cấp vốn thường phối hợp với các công cụ khác như nghiệp vụ thị trường mở để bảo đảm hiệu quả điều hành.

Ngoài ra, trọng tâm của NHTW đã chuyển từ việc kiểm soát tổng tiền dự trữ và tiền mặt trong lưu thông sang điều tiết giá trị dòng tiền thông qua cơ chế lãi suất. Điều này không chỉ bảo đảm các mục tiêu ổn định giá cả và kiểm soát lạm phát mà còn thúc đẩy tăng trưởng bền vững, góp phần duy trì sự ổn định của hệ thống tài chính.

Như vậy, điều hành CSTT theo mục tiêu giá mang lại sự linh hoạt, giúp NHTW ứng phó hiệu quả với các cú sốc kinh tế và tăng cường phối hợp chính sách với các cơ quan vĩ mô. Trong bối cảnh này, tái cấp vốn trở thành chiến lược quan trọng, không chỉ hỗ trợ thanh khoản mà còn định hướng chi phí vốn và dẫn dắt kỳ vọng thị trường, bảo đảm sự ổn định và bền vững cho nền kinh tế.

1.3. Cơ chế tác động của tái cấp vốn

Tái cấp vốn là công cụ quan trọng trong việc thực hiện mục tiêu CSTT, tác động đến cả hai khía cạnh lượng và giá:

Về lượng: Tái cấp vốn làm thay đổi lượng tiền dự trữ của các TCTD, từ đó tác động đến tiền cơ sở (MB) và cung tiền (MS). Khi NHTW thực hiện tái cấp vốn hoặc thu hồi tiền đã tái cấp vốn, tiền dự trữ tăng hoặc giảm, kéo theo sự thay đổi tương ứng của MB và MS.

Về giá: Tái cấp vốn tác động đến lãi suất ngắn hạn trên thị trường liên ngân hàng

(LSLNH). Mặc dù lý thuyết truyền thống cho rằng tiền dự trữ có mối quan hệ ngược chiều với LSLNH, thực tế cho thấy, NHTW chủ yếu điều chỉnh lãi suất điều hành, chẳng hạn lãi suất cho vay qua đêm, để kiểm soát LSLNH. Nghiên cứu của Friedman và Kuttner (2010) cho thấy biến động lãi suất trên thị trường không hoàn toàn phụ thuộc trực tiếp vào sự thay đổi của tiền dự trữ tại các TCTD.

Ngoài các tác động trực tiếp, NHTW còn sử dụng tái cấp vốn để hỗ trợ các ngành kinh tế trọng yếu hoặc thực hiện các mục tiêu chính sách ưu tiên. Tuy nhiên, trong các thị trường tài chính phát triển, vai trò của công cụ này ngày càng thu hẹp do sự giảm dần tỉ lệ tiền dự trữ trong tổng tài sản của TCTD, cũng như sự phát triển của hệ thống tài chính, giúp vốn tín dụng được tái phân bổ hiệu quả mà không cần sự can thiệp của NHTW.

Khi theo đuổi mục tiêu ổn định giá cả, tái cấp vốn chủ yếu được sử dụng để cung cấp thanh khoản tạm thời, bảo đảm sự ổn định của hệ thống ngân hàng và thanh toán. Trong vai trò “người cho vay cuối cùng”, NHTW can thiệp khi thị trường tài chính gặp cú sốc thanh khoản hoặc rủi ro hệ thống, nhằm duy trì hoạt động của các TCTD và ngăn chặn sự sụp đổ của hệ thống tài chính.

2. Kinh nghiệm về công cụ tái cấp vốn của một số NHTW trên thế giới

Việc xem xét lịch sử điều hành CSTT (trong đó có công cụ tái cấp vốn) của một số NHTW trên thế giới cho thấy sự phát triển các dịch vụ tài chính, mối quan hệ ngày càng suy yếu giữa cung tiền và các mục tiêu cuối cùng của CSTT đã dẫn đến việc các NHTW từ bỏ kiểm soát khối lượng tiền để chuyển sang thực hiện CSTT thông qua những thay đổi về lãi suất; trong quá trình này, công cụ tái cấp vốn cũng được điều chỉnh phù hợp với cơ chế điều hành chung.

2.1. Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (FED)

Công cụ tái cấp vốn của FED được gọi là “cửa sổ chiết khấu”.

- Giai đoạn đầu thành lập: Trong những năm đầu sau khi FED được thành lập, tín dụng qua “cửa sổ chiết khấu” chiếm tỉ trọng lớn nhất trong tổng tín dụng của FED. Tuy nhiên, vai trò của công cụ này dần giảm đi khi FED chuyển trọng tâm sang sử dụng nghiệp vụ thị trường mở.

- Thời kỳ Đại suy thoái (1929 - 1939): Trong giai đoạn này, “cửa sổ chiết khấu” được sử dụng để thực hiện chức năng “người cho vay cuối cùng”, cung cấp thanh khoản khẩn cấp nhằm duy trì ổn định hệ thống tài chính. FED cũng triển khai chiết khấu ưu đãi với lãi suất thấp để hỗ trợ tín dụng nông nghiệp, mặc dù các biện pháp này chỉ được thực hiện trong thời gian ngắn.

- Giai đoạn điều hành theo khối lượng tiền (1970 - 1990): Khi FED tập trung điều hành CSTT dựa trên mục tiêu khối lượng tiền, “cửa sổ chiết khấu” đóng vai trò thứ yếu. Việc điều chỉnh lãi suất chiết khấu chủ yếu nhằm theo kịp những biến động của lãi suất thị trường, chứ không phải là công cụ điều hành chính.

- Giai đoạn điều hành theo giá (từ 1990 đến nay): Kể từ thập niên 1990, FED đã chuyển sang cơ chế điều hành CSTT theo giá, với mục tiêu hoạt động là kiểm soát LSLNH. Trong giai đoạn này, vai trò chính của “cửa sổ chiết khấu” là giảm áp lực lên LSLNH bằng cách cung cấp “tín dụng điều chỉnh” để đáp ứng các khoản thiếu hụt dự trữ cuối ngày của các ngân hàng.

Thông qua “cửa sổ chiết khấu”, FED thực hiện các khoản tạm ứng có tài sản bảo đảm hoặc chiết khấu giấy tờ có giá đối với các TCTD nhằm hỗ trợ thanh khoản và bảo đảm sự ổn định của hệ thống ngân hàng, đồng thời duy trì dòng chảy tín dụng ngân hàng thông suốt đến các chủ thể trong nền kinh tế. Vai trò này giúp FED thực thi CSTT hiệu quả hơn, đặc biệt trong việc kiểm soát LSLNH và ổn định thị trường tài chính, qua đó hỗ trợ nền kinh tế phát triển bền vững.

2.2. NHTW Anh (BoE)

Tương tự với trường hợp của FED, BoE cũng thực hiện các nghiệp vụ chiết khấu và tạm ứng ngay từ khi mới thành lập.

- Giai đoạn đầu thành lập: Trong cơ chế chiết khấu ban đầu, BoE áp dụng một mức lãi suất cố định, được gọi là Lãi suất NHTW (Bank Rate), mà không phân biệt thời hạn của tài sản bảo đảm hay đối tác thực hiện giao dịch.

- Sau Đạo luật Ngân hàng Anh (Bank Charter Act) năm 1844: BoE thay đổi cách thức điều hành, quy định rằng: Lãi suất NHTW là mức lãi suất thấp nhất, áp dụng cho các chứng khoán ngắn hạn có chất lượng tốt nhất. Đối với các chứng khoán có chất lượng thấp hơn hoặc có thời hạn dài hơn, BoE áp dụng mức lãi suất chiết khấu cao hơn, tính bằng Lãi suất NHTW cộng với một tỉ lệ phần trăm nhất định.

- Giai đoạn điều hành CSTT theo khối lượng tiền (1970s): BoE sử dụng cơ chế tái cấp vốn để hỗ trợ thanh khoản cho các ngân hàng với vai trò là người cho vay cuối cùng. Một số đặc điểm nổi bật: (i) BoE nhấn mạnh việc các NHTM cần tìm kiếm nguồn vốn trên thị trường liên ngân hàng trước khi tiếp cận khoản vay từ BoE; (ii) Cơ chế tái cấp vốn cũng hỗ trợ các ngân hàng thực hiện chương trình tín dụng xuất khẩu và đóng tàu trung, dài hạn, với thời hạn từ 2 năm trở lên, áp dụng lãi suất cố định.

- Giai đoạn điều hành CSTT theo lãi suất: Khi chuyển sang cơ chế điều hành CSTT theo lãi suất, BoE thiết kế và điều chỉnh các cơ chế cho vay, chiết khấu nhằm hỗ trợ thanh khoản ngắn hạn cho các ngân hàng. Trong đó, với Nghiệp vụ cho vay thường trực (OSLFs), BoE cung cấp các khoản cho vay qua đêm, được bảo đảm bằng tài sản có tính thanh khoản và chất lượng cao; các khoản cho vay này áp dụng mức lãi suất cao hơn 0,25%/năm so với Lãi suất NHTW. Lãi suất trong cơ chế cho vay thường trực giúp BoE thiết lập mức trần của hành lang lãi suất.

Cơ chế tái cấp vốn của BoE đã chuyển dần từ hỗ trợ thanh khoản dài hạn sang tập trung vào điều tiết thanh khoản ngắn hạn, nhằm kiểm soát hiệu quả mặt bằng lãi suất thị trường. Qua đó, BoE không chỉ bảo đảm sự ổn định của hệ thống tài chính mà còn hỗ trợ các mục tiêu lớn hơn của CSTT như kiểm soát lạm phát và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

2.3. NHTW Thái Lan (BOT)

Trong các nền kinh tế đang phát triển, BOT có nhiều thay đổi trong việc điều hành công cụ tái cấp vốn qua từng giai đoạn, đặc biệt trước và sau khi áp dụng khung khổ lạm phát mục tiêu vào năm 2000.

- Giai đoạn trước năm 2000: Điều hành theo khối lượng tiền. Trước khi chuyển đổi sang cơ chế điều hành CSTT theo lãi suất, BOT sử dụng công cụ tái cấp vốn với hai mục đích chính: (i) Hỗ trợ thanh khoản cuối ngày: BOT cung cấp các khoản vay hỗ trợ thanh khoản cho các TCTD tham gia hệ thống thanh toán. Lãi suất cho vay trong trường hợp này là Lãi suất NHTW; (ii) Hỗ trợ các ngành kinh tế ưu tiên: BOT thực hiện chiết khấu giấy tờ có giá theo hạn mức để cung ứng vốn cho các lĩnh vực kinh tế ưu tiên như nông nghiệp và phát triển nông thôn, xuất khẩu, doanh nghiệp công nghiệp nhỏ và vừa. Các khoản chiết khấu này áp dụng mức lãi suất thấp hơn, thậm chí trong một số trường hợp thấp hơn rất nhiều so với Lãi suất NHTW.

- Giai đoạn sau năm 2000: Chuyển đổi sang điều hành theo lãi suất. Từ tháng 5/2000, Thái Lan áp dụng khung khổ lạm phát mục tiêu, thay đổi cách thức điều hành CSTT bằng cách tập trung vào việc kiểm soát lãi suất. BOT cũng đổi mới công cụ tái cấp vốn nhằm phù hợp với cơ chế điều hành này: (i) Điều chỉnh lãi suất tái cấp vốn: Lãi suất tái cấp vốn được điều chỉnh linh hoạt để phù hợp với thay đổi của lãi suất chính sách, đóng vai trò dẫn dắt chi phí vốn trên thị trường; (ii) Thu hẹp các chương trình ưu tiên: BOT dần thu hẹp và cuối cùng bãi bỏ hoàn toàn các chương trình tái cấp vốn hỗ trợ lĩnh vực ưu tiên.

Việc đổi mới công cụ tái cấp vốn đã giúp BOT tập trung vào mục tiêu ổn định giá cả và kiểm soát chi phí vốn trên thị trường, thay vì phân bổ vốn vào các lĩnh vực ưu tiên như trước đây. Điều này không chỉ nâng cao tính hiệu quả của CSTT mà còn tăng khả năng ứng phó với các biến động kinh tế quốc tế, đồng thời phù hợp với xu thế phát triển chung của các nền kinh tế toàn cầu.

2.4. Bài học kinh nghiệm

Từ kinh nghiệm điều hành công cụ tái cấp vốn của các NHTW nêu trên, một số bài học quan trọng có thể được rút ra như sau:

Thứ nhất, vai trò của công cụ tái cấp vốn thay đổi theo cơ chế điều hành CSTT. Trong cơ chế điều hành CSTT theo lượng, công cụ tái cấp vốn được NHTW sử dụng là công cụ chính để điều tiết khối lượng vốn cung ứng cho TCTD, với các điều kiện kèm theo như hạn mức, lãi suất, tài sản bảo đảm, tần suất thực hiện và đối tượng tham gia. Thông qua hạn mức tái cấp vốn, NHTW có thể kiểm soát khối lượng tín dụng và định hướng phân phối tín dụng đến các lĩnh vực kinh tế ưu tiên. Tái cấp vốn trong giai đoạn này không chỉ hỗ trợ thanh khoản cho TCTD mà còn phản ánh sự sẵn sàng của NHTW trong việc cung ứng vốn ưu đãi nhằm khuyến khích tín dụng vào các lĩnh vực trọng điểm, thay vì điều tiết mục tiêu lãi suất.

Khi thị trường tài chính phát triển hơn và hoạt động theo nguyên tắc cạnh tranh, vai trò trợ cấp của công cụ tái cấp vốn dần thu hẹp và được bãi bỏ trong cơ chế điều hành CSTT theo giá. Lúc này, tái cấp vốn được điều chỉnh để cung ứng thanh khoản ngắn hạn, hỗ trợ sự ổn định của thị trường liên ngân hàng và hệ thống TCTD. Đồng thời, lãi suất trở thành công cụ chính để điều tiết, thay thế vai trò hạn mức khối lượng, qua đó tăng cường hiệu lực truyền dẫn CSTT đến các mục tiêu ổn định giá cả và tăng trưởng kinh tế.

Thứ hai, lãi suất tái cấp vốn có thể được thiết kế là mức lãi suất trần trong hành lang lãi suất khi NHTW điều hành CSTT theo giá. Trong điều kiện bình thường, các TCTD được khuyến khích tìm kiếm các nguồn vốn bù đắp thiếu hụt thanh khoản từ thị trường liên ngân hàng, vay NHTW là phương thức hỗ trợ cuối cùng được các TCTD thực hiện khi các nguồn vốn khác trên thị trường không đáp ứng đủ cho nhu cầu thanh khoản. Với chi phí (lãi suất) vay vốn từ NHTW ở mức cao, lãi suất tái cấp vốn dưới hình thức cho vay qua đêm thường được các NHTW lựa chọn để thiết lập mức trần trong hành lang lãi suất.

Thứ ba, trong cơ chế điều hành CSTT theo giá, công cụ tái cấp vốn cần được tách biệt rõ ràng khỏi các công cụ CSTT phi truyền thống nhằm bảo đảm hiệu lực điều hành. Tái cấp vốn là công cụ CSTT truyền thống, chủ yếu cung ứng thanh khoản ngắn hạn cho các TCTD với chi phí cao và không nhằm thay thế nguồn vốn bền vững từ thị trường, chẳng hạn từ tiền gửi hoặc vay từ các khách hàng và TCTD khác. Trong khi, các công cụ phi truyền thống sử dụng trong các tình huống đặc biệt, như khủng hoảng kinh tế hoặc khi lãi suất chính sách chạm mức cận dưới (0%). Các công cụ này điển hình như mua tài sản quy mô lớn, cho vay thời gian dài... Việc đưa tiền ra thị trường qua các công cụ phi truyền thống chỉ thực hiện trong giai đoạn nhất định và thường có các đặc điểm khác biệt về đối tượng, mục đích, thời hạn và lãi suất so với tái cấp vốn. Do đó, sự tách bạch giữa tái cấp vốn và các công cụ CSTT phi truyền thống là rất cần thiết để bảo đảm hiệu lực của từng công cụ, giúp NHTW đạt được mục tiêu CSTT một cách hiệu quả và ổn định.

3. Thực trạng và đề xuất giải pháp đổi mới công cụ tái cấp vốn của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN)

3.1. Thực trạng

Tại Việt Nam, theo Luật NHNN năm 2010, tái cấp vốn là một trong các công cụ để thực hiện CSTT quốc gia. Đây là hình thức cấp tín dụng của NHNN nhằm cung ứng vốn ngắn hạn và phương tiện thanh toán cho các TCTD. NHNN thực hiện tái cấp vốn thông qua các hình thức như: Cho vay có bảo đảm bằng cầm cố giấy tờ có giá, chiết khấu giấy tờ có giá và các hình thức khác theo yêu cầu cụ thể. Các quy định pháp lý liên quan được ban hành qua các thông tư, như Thông tư số 17/2011/TT-NHNN ngày 18/8/2011 của Thống đốc NHNN quy định về việc cho vay có bảo đảm bằng cầm cố giấy tờ có giá của NHNN đối với các TCTD; Thông tư số 01/2012/TT-NHNN ngày 16/02/2012 của Thống đốc NHNN quy định về việc chiết khấu giấy tờ có giá của NHNN đối với các TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Những quy định này tạo nền tảng pháp lý cho NHNN linh hoạt sử dụng công cụ tái cấp vốn, đáp ứng các mục tiêu điều hành CSTT cũng như nhu cầu thanh khoản của hệ thống TCTD.

Thời gian qua, công cụ tái cấp vốn đã hỗ trợ hiệu quả cho công cụ nghiệp vụ thị trường mở (OMOs) trong việc góp phần ổn định thanh khoản cho hệ thống ngân hàng, duy trì an toàn hệ thống tài chính, đồng thời công cụ tái cấp vốn cũng hỗ trợ nguồn vốn cho các mục tiêu ưu tiên của Chính phủ. Trong những giai đoạn căng thẳng thanh khoản, NHNN đã sử dụng các hình thức như cho vay qua đêm, cho vay có bảo đảm bằng cầm cố giấy tờ có giá hoặc cho vay lại theo hồ sơ tín dụng để hỗ trợ TCTD bù đắp thiếu hụt vốn tạm thời. Điều này không chỉ giúp giảm áp lực lên LSLNH mà còn duy trì sự ổn định của thị trường tiền tệ trong ngắn hạn. Trong bối cảnh kinh tế Việt Nam phụ thuộc lớn vào vốn từ hệ thống ngân hàng và nguồn lực ngân sách nhà nước có hạn, công cụ tái cấp vốn còn được sử dụng để khuyến khích TCTD cấp tín dụng vào các lĩnh vực ưu tiên như nông nghiệp, xuất khẩu, doanh nghiệp nhỏ và vừa.

Tuy nhiên, từ năm 2012, NHNN đã điều chỉnh việc sử dụng công cụ tái cấp vốn, dần tiến gần hơn đến cơ chế điều hành CSTT theo giá. Nếu trước năm 2012, đặc biệt trong giai đoạn 2009 - 2010, NHNN thường thực hiện tái cấp vốn với quy mô lớn, thời hạn dài (6 - 9 tháng) và gia hạn nhiều lần để hỗ trợ các lĩnh vực ưu tiên, thì từ sau năm 2012, tái cấp vốn chủ yếu tập trung vào hỗ trợ thanh khoản ngắn hạn như cho vay qua đêm. Các hình thức có thời hạn dài hơn như cho vay có bảo đảm bằng cầm cố giấy tờ có giá hoặc cho vay lại theo hồ sơ tín dụng ít phát sinh, phản ánh vai trò tái cấp vốn như một biện pháp hỗ trợ cuối cùng trong trường hợp thị trường liên ngân hàng không thể đáp ứng nhu cầu thanh khoản của TCTD. Điều này phản ánh rõ nét trong giai đoạn năm 2020 đến tháng 11/2024, hình thức cho vay qua đêm thường được các TCTD tiếp cận khi thị trường xuất hiện tình trạng căng thẳng thanh khoản (Hình 1).

Hình 1: Doanh số tái cấp vốn qua các hình thức tại Việt Nam giai đoạn từ năm 2020 đến tháng 11/2024

Nguồn: NHNN

Theo kinh nghiệm từ các NHTW trên thế giới, trong cơ chế CSTT theo giá, công cụ tái cấp vốn được thiết kế để cung ứng thanh khoản ngắn hạn, giúp duy trì ổn định thị trường liên ngân hàng và thiết lập mức trần LSLNH. Ở nhiều nước, lãi suất tái cấp vốn cao hơn lãi suất thị trường để khuyến khích TCTD tìm kiếm nguồn vốn từ thị trường trước khi tiếp cận NHTW. Ngoài ra, tái cấp vốn được tách bạch rõ ràng với các công cụ CSTT phi truyền thống, vốn chỉ được áp dụng trong điều kiện kinh tế đặc thù, như khủng hoảng hay suy thoái kéo dài. Tại Việt Nam, việc sử dụng công cụ tái cấp vốn chưa hoàn toàn tách bạch giữa vai trò hỗ trợ thanh khoản ngắn hạn trong điều kiện bình thường và việc thực hiện các chương trình tín dụng ưu tiên theo chỉ đạo của Chính phủ. Quy định về một số hình thức tái cấp vốn như chiết khấu giấy tờ có giá, vẫn mang đặc điểm của cơ chế CSTT theo lượng, với hạn mức được phân bổ theo mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Điều này khác biệt với các NHTW điều hành CSTT theo giá, nơi tái cấp vốn chủ yếu được sử dụng để ổn định thanh khoản và thiết lập hành lang lãi suất.

Nhìn chung, NHNN đã từng bước hoàn thiện cơ chế tái cấp vốn, phù hợp hơn với điều kiện phát triển của thị trường tài chính trong nước. Tuy nhiên, để tăng cường hiệu quả và phù hợp với xu hướng quốc tế, cần tách biệt rõ ràng các mục tiêu CSTT thông thường và các chương trình tín dụng đặc thù, cũng như chuyển dần sang sử dụng tái cấp vốn chủ yếu như một công cụ hỗ trợ thanh khoản và điều tiết LSLNH.

3.2. Một số giải pháp đổi mới công cụ tái cấp vốn của NHNN

Trong bối cảnh nền kinh tế và hệ thống tài chính Việt Nam không ngừng phát triển và hội nhập sâu rộng, việc chuyển từ cơ chế CSTT điều hành theo khối lượng tiền sang cơ chế điều hành theo giá là một bước đi tất yếu. Từ năm 2011, NHNN đã từng bước thực hiện quá trình chuyển đổi này, kết hợp điều hành các yếu tố lượng và giá thay vì tập trung hoàn toàn vào khối lượng như trước. Để quá trình này diễn ra rõ nét và hiệu quả hơn, công cụ tái cấp vốn cần được cải tiến về cả cơ chế và hoạt động điều hành. Nhóm tác giả đề xuất một số giải pháp cụ thể như sau:

Một là, thống nhất quan điểm tái cấp vốn nhằm hỗ trợ thanh khoản ngắn hạn. Công cụ tái cấp vốn cần được định vị với mục đích rõ ràng là hỗ trợ thanh khoản ngắn hạn cho các TCTD, thường với thời hạn dưới 1 năm. Điều này đồng bộ với vai trò của công cụ tái cấp vốn trong cơ chế CSTT theo giá, khi mục tiêu chính là điều tiết thanh khoản và duy trì ổn định trên thị trường liên ngân hàng. NHNN cần xác định rằng, chương trình hỗ trợ các ngành, lĩnh vực đặc thù không thuộc phạm vi điều hành của công cụ tái cấp vốn mà sẽ được thực hiện qua các chính sách riêng của Chính phủ. Theo đó: (i) Tái cấp vốn chỉ nên thực hiện để xử lý các cú sốc thanh khoản tạm thời hoặc bất ổn trên thị trường liên ngân hàng; (ii) Lãi suất tái cấp vốn cần được thiết lập ở mức cao hơn lãi suất thị trường liên ngân hàng, đóng vai trò như mức trần trong hành lang lãi suất, khuyến khích TCTD tìm kiếm nguồn vốn từ thị trường trước khi tiếp cận NHNN.

Hai là, trong các giai đoạn đặc biệt như khủng hoảng tài chính, suy thoái kéo dài, hoặc đại dịch Covid-19, nhiều NHTW đã triển khai các chương trình tín dụng đặc thù nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tạo việc làm. Tuy nhiên, những chương trình này luôn được tách biệt khỏi các công cụ CSTT truyền thống. Tại Việt Nam, NHNN sử dụng công cụ tái cấp vốn để hỗ trợ nguồn vốn thực hiện một số chương trình tín dụng đặc thù theo chỉ đạo của Chính phủ, như cho vay đối với người sử dụng lao động, doanh nghiệp chịu ảnh hưởng bởi đại dịch Covid-19. Các chương trình này cần được tách biệt khỏi tái cấp vốn thông thường để bảo đảm minh bạch và hiệu quả trong điều hành CSTT. Cụ thể: (i) Các chương trình tín dụng đặc thù nên được thiết kế thành các gói riêng biệt, với điều kiện, đối tượng và thời hạn rõ ràng; (ii) Việc thực hiện các chương trình này không được làm suy yếu vai trò của tái cấp vốn trong điều hành CSTT theo mục tiêu ổn định giá cả và duy trì thanh khoản hệ thống.

Điều này phù hợp với kinh nghiệm quốc tế, khi NHTW tách bạch rõ ràng giữa các công cụ CSTT truyền thống (nhằm ổn định giá cả) và công cụ phi truyền thống (nhằm ứng phó với các giai đoạn bất thường).

Ba là, từng bước điều chỉnh cơ chế tái cấp vốn phù hợp với điều hành CSTT theo giá. Hiện tại, cơ chế tái cấp vốn của NHNN, đặc biệt là hình thức chiết khấu giấy tờ có giá, vẫn chứa nhiều yếu tố mang tính chất điều hành theo khối lượng tiền. Chẳng hạn, NHNN vẫn áp dụng hạn mức chiết khấu theo từng TCTD và xác định lĩnh vực ưu tiên chiết khấu. Trong bối cảnh NHNN chuyển sang điều hành theo giá và không còn xây dựng chỉ tiêu lượng tiền cung ứng hằng năm, cần điều chỉnh cơ chế tái cấp vốn để phù hợp hơn với vai trò điều tiết thanh khoản. Các điều chỉnh cụ thể bao gồm: (i) Bỏ hạn mức chiết khấu: Quy định về lĩnh vực ưu tiên, tổng hạn mức chiết khấu và phân bổ hạn mức chiết khấu cho từng TCTD nên được loại bỏ; (ii) Thống nhất lãi suất chiết khấu: Lãi suất chiết khấu cần được thiết lập ở mức thống nhất với lãi suất tái cấp vốn, phản ánh chi phí vốn ngắn hạn thay vì mang tính trợ cấp; (iii) Tập trung vào hỗ trợ thanh khoản ngắn hạn: Chiết khấu giấy tờ có giá cần hướng tới cung ứng vốn ngắn hạn, nhằm hỗ trợ thanh khoản trên thị trường liên ngân hàng thay vì tập trung vào các lĩnh vực kinh tế ưu tiên.

Quá trình chuyển đổi từ điều hành CSTT theo lượng sang điều hành theo giá đòi hỏi NHNN cần phải cải thiện và điều chỉnh các công cụ CSTT, trong đó có tái cấp vốn. Việc thống nhất mục tiêu, tách bạch giữa tái cấp vốn và các chương trình tín dụng đặc thù, cùng với việc điều chỉnh cơ chế chiết khấu sẽ giúp NHNN thực hiện hiệu quả vai trò ổn định thanh khoản, kiểm soát lạm phát và nâng cao hiệu quả truyền dẫn CSTT trong nền kinh tế. Những đổi mới này không chỉ đồng bộ với xu hướng quốc tế mà còn đáp ứng tốt hơn yêu cầu phát triển của nền kinh tế Việt Nam trong giai đoạn hội nhập sâu rộng.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Alexandre Chailloux, Simon Gray, Rebecca McCaughrin (2008). Central Bank Collateral Frameworks: Principles and Policies.

2. Ann-Marie Meulendyke (1992). Reserve Requirements and the Discount Window in Recent Decades.

3. Anson, Mike; Bhola, David; Kang, Miao; Thomas, Ryland (2017). The Bank of England as lender of last resort: New historical evidence from daily transactional data, EABH Papers, No. 17-03, The European Association for Banking and Financial History (EABH), Frankfurt a. M.

4. Charles W. Calomiris (1994). Is the Discount Window Necessary? A Penn Central Perspective.

5. Federal Reserve System Study Group on Alternative Instruments for System Operations (2002), Alternative Instruments for Open Market and Discount Window Operations.

6. Friedman, Benjamin M. and Kuttner, Kenneth N. and Kuttner, Kenneth N., Implementation of Monetary Policy: How Do Central Banks Set Interest Rates? (July 2010). NBER Working Paper No. w16165.

7. Jaramillo, R. (1966). Central Bank Discount Rates, IMF Staff Papers, 1966(001), A005.

8. João A.C. Santos, Stavros Peristiani (2011), Why Do Central Banks Have Discount Windows?

9. Robert B. Litterman (1982). Optimal Control of the Money Supply, Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review.

10. Website, báo cáo thường niên của các NHTW.

11. Mishkin, F. S. (2019). The Economics of Money, Banking, and Financial Markets. Pearson.

12. Báo cáo thường niên của NHNN các năm gần đây.