Tóm tắt: Ngày 27/6/2025 vừa qua, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các TCTD (Luật số 96/2025/QH15) với các nội dung mới tập trung đến việc thu giữ tài sản bảo đảm (TSBĐ) trong quá trình xử lý nợ xấu, vốn được coi là một công cụ pháp lý quan trọng trong hoạt động tín dụng ngân hàng. Trọng tâm của Luật này là quy định mới tại Điều 198a, được xem xét trong điều kiện thực thi tại chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam. Nhóm tác giả làm rõ vai trò của ủy ban nhân dân (UBND) và công an cấp xã trong quy trình hỗ trợ cưỡng chế, đồng thời chỉ ra những thách thức trong phối hợp hành chính, tư pháp, cũng như khoảng trống pháp lý trong cơ chế bảo đảm trật tự thu giữ TSBĐ. Trên cơ sở so sánh với pháp luật Nhật Bản và Đức, bài viết đưa ra các kiến nghị hoàn thiện khung pháp lý và thiết lập mô hình thực thi chuyên nghiệp, trung lập, hướng tới nâng cao hiệu quả thu giữ TSBĐ tại Việt Nam.
Từ khóa: Quyền thu giữ TSBĐ, Luật Các TCTD, chính quyền địa phương hai cấp.
THE RIGHT TO REPOSSESS COLLATERAL UNDER THE LAW AMENDING AND SUPPLEMENTING A NUMBER OF ARTICLES OF THE LAW ON CREDIT INSTITUTIONS: INTERNATIONAL EXPERENCES AND RECOMMENDATIONS FOR VIETNAM
Abstract: On June 27, 2025, the National Assembly passed the Law amending and supplementing a number of articles of the Law on Credit Institutions (the Law No. 96/2025/QH15), introducing new provisions with a strong focus on the repossession of collateral in the non-performing loan resolution - a legal mechanism considered vital to banking credit operations. The focus of this Law is the new provision in Article 198a, which is considered in the context of implementation by the two-tier local government system in Vietnam. The authors clarify the roles of the people's committees and commune-level police in the enforcement support process, while also identifying administrative and judicial coordination challenges as well as legal gaps in ensuring the orderly repossession of collateral. Drawing on comparative legal analysis with the laws of Japan and Germany, the article offers recommendations for improving the legal framework and establishing a professional, neutral enforcement model aimed at enhancing the efficiency of collateral repossession in Vietnam.
Keywords: Right to repossess collateral, the Law on Credit Institutions, two-tiered local government.
 |
| Ảnh minh họa (Nguồn: Internet) |
1. Bối cảnh pháp lý và định hướng nghiên cứu
1.1. Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu
Từ sau cuộc khủng hoảng nợ xấu năm 2012, hệ thống ngân hàng Việt Nam đã từng bước hoàn thiện khung pháp lý để xử lý các khoản vay không có khả năng thu hồi. Trong quá trình xử lý các khoản vay này, một trong những nút thắt lớn nhất là sự thiếu rõ ràng về cơ chế thu giữ TSBĐ ngoài tố tụng, đặc biệt tại các địa phương. Luật số 96/2025/QH15 được Quốc hội thông qua ngày 27/6/2025, đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong việc thiết lập cơ chế pháp lý cho quyền thu giữ TSBĐ. Lần đầu tiên, pháp luật quy định cụ thể về việc thu giữ có sự hỗ trợ của chính quyền và công an cấp xã, kèm theo cơ chế ủy quyền rõ ràng cho các đơn vị xử lý nợ. Song song với đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng được sửa đổi để tái cấu trúc mô hình quản trị hai cấp, làm rõ vai trò và thẩm quyền của UBND cấp xã trong các hoạt động hành chính hỗ trợ thực thi pháp luật. Việc phối hợp giữa TCTD và chính quyền địa phương, đặc biệt trong bối cảnh quyền thu giữ được mở rộng đặt ra yêu cầu cấp thiết về một khung pháp lý và hành chính đồng bộ, khả thi và phù hợp với đặc thù tổ chức nhà nước tại Việt Nam.
1.2. Mục tiêu, phạm vi và phương pháp nghiên cứu
Về mục tiêu nghiên cứu: Bài viết phân tích sâu các quy định mới về quyền thu giữ TSBĐ theo Luật số 96/2025/QH15, đặc biệt là cơ chế phối hợp với chính quyền cấp xã được quy định tại Điều 198a. Trên cơ sở lý luận và thực tiễn triển khai tại Việt Nam, bài viết tiến hành đối chiếu với kinh nghiệm pháp luật của Nhật Bản và Đức, hai đại diện tiêu biểu của hệ thống dân luật với thiết chế thu hồi TSBĐ tương đối hoàn thiện, nhằm rút ra các gợi ý cải cách phù hợp với điều kiện quản trị tại Việt Nam.
Về phạm vi nghiên cứu: Phạm vi phân tích tập trung vào: (i) Cơ sở pháp lý của quyền thu giữ trong hệ thống pháp luật dân sự, tài chính; (ii) Vai trò và giới hạn phối hợp của chính quyền cấp xã trong mô hình quản trị địa phương hai cấp; và (iii) Khả năng áp dụng mô hình thực thi độc lập, trung lập để nâng cao hiệu quả xử lý nợ xấu trong bối cảnh hội nhập kinh tế, pháp lý quốc tế.
Về phương pháp nghiên cứu: Bài viết sử dụng phương pháp phân tích pháp lý làm nền tảng, kết hợp với phương pháp so sánh pháp luật và tiếp cận liên ngành giữa pháp luật và hành chính công để làm rõ nội dung và bối cảnh thực thi quy định về quyền thu giữ TSBĐ theo Luật số 96/2025/QH15.
Trước hết, kỹ thuật phân tích văn bản pháp luật được áp dụng để nhận diện nội dung mới của quy định về quyền thu giữ TSBĐ trong Luật số 96/2025/QH15, từ đó đối chiếu với các quy định hiện hành trong Bộ luật Dân sự, Luật Thi hành án dân sự, các nghị định hướng dẫn liên quan đến bảo đảm nghĩa vụ. Việc phân tích cũng đặt trong bối cảnh tương tác với Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, nhằm làm rõ cơ sở pháp lý cho vai trò hỗ trợ thực thi của UBND cấp xã và lực lượng công an địa phương.
Tiếp theo, phương pháp so sánh pháp luật được vận dụng để đối chiếu mô hình pháp lý tại Việt Nam với pháp luật của Nhật Bản và Đức, hai quốc gia có truyền thống dân luật cũng như cơ chế bảo vệ quyền của bên nhận bảo đảm rõ ràng. Việc thu giữ tài sản tại các quốc gia này thường được thực hiện nhanh chóng thông qua thủ tục hành chính giản lược hoặc cơ chế tòa án linh hoạt (Gordley và von Mehren, 2021). Phân tích này giúp chỉ ra những điểm trong mô hình của Nhật Bản và Đức có thể áp dụng được vào Việt Nam, cũng như những rào cản thể chế cần lưu ý khi đưa các quy định đó vào hệ thống pháp luật trong nước.
Cuối cùng, bài viết kết hợp phân tích chính sách công với lý thuyết tổ chức hành chính nhà nước, đặc biệt liên quan đến mô hình thực thi đa cấp và khả năng phối hợp giữa các cấp chính quyền (Peters, 2015). Điều này là thiết yếu để đánh giá mức độ khả thi của quy định mới, đặc biệt trong bối cảnh năng lực thể chế ở cấp xã còn chênh lệch lớn giữa các địa phương.
1.3. Cơ sở lý thuyết
Bài viết được định hướng bởi hai nền tảng lý thuyết chính: Lý thuyết về bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự và lý thuyết thực thi pháp luật trong hệ thống hành chính đa cấp.
Lý thuyết về bảo đảm nghĩa vụ dân sự: Lý thuyết này xác lập nguyên tắc ưu tiên xử lý tài sản khi nghĩa vụ không được thực hiện. Cấu trúc pháp lý này được củng cố thông qua các quy định về cầm cố, thế chấp và xử lý TSBĐ (Gordley và Von Mehren, 2021). Tại Việt Nam, quyền xử lý TSBĐ được ghi nhận tại Bộ luật Dân sự năm 2015 và tiếp tục được cụ thể hóa trong Luật Các TCTD, đặc biệt sau khi sửa đổi năm 2025. Tuy nhiên, khi quyền thu giữ không thể thực thi do thiếu hợp tác từ bên bảo đảm, việc can thiệp của cơ quan công quyền như công an xã hoặc chính quyền địa phương trở thành yếu tố then chốt, tạo nên mô hình pháp lý “lai” giữa dân sự và hành chính.
Lý thuyết thực thi pháp luật trong hệ thống hành chính đa cấp: Theo lý thuyết này, hiệu quả thực thi pháp luật không chỉ phụ thuộc vào nội dung văn bản mà còn phụ thuộc lớn vào cấu trúc quyền lực và cơ chế phối hợp giữa các cấp chính quyền (Peters, 2015; Hill và Hupe, 2008). Tại Việt Nam, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 tiếp tục khẳng định nguyên tắc phân quyền giữa cấp tỉnh và cấp xã, trao cho cấp xã vai trò trực tiếp trong duy trì an ninh, trật tự và hỗ trợ hoạt động hành chính tại địa bàn dân cư. Tuy nhiên, sự chồng lấn giữa các quy định chuyên ngành và thiếu thống nhất trong hướng dẫn nghiệp vụ có thể khiến hiệu lực pháp lý của quyền thu giữ bị vô hiệu hóa trên thực tế.
Bên cạnh đó, bài viết cũng dựa trên mối liên hệ giữa quyền thu giữ TSBĐ và các nguyên tắc cơ bản của vật quyền trong pháp luật dân sự truyền thống. Theo cấu trúc điển hình của hệ thống dân luật châu Âu lục địa (Civil Law), quyền bảo đảm như thế chấp, cầm cố là một dạng vật quyền phụ thuộc (accessory right), tồn tại nhằm bảo đảm cho việc thực hiện nghĩa vụ chính. Tuy nhiên, quyền này không đương nhiên cho phép bên nhận bảo đảm tự ý cưỡng chế hoặc chiếm giữ tài sản, một hành vi thường bị giới hạn bởi nguyên tắc cấm tự xử lý (Verbot der Selbsthilfe). Nguyên tắc này xuất phát từ triết lý pháp quyền, cho rằng mọi hành vi hạn chế quyền sở hữu hoặc tiếp cận tài sản đều phải được thực hiện dưới sự giám sát hoặc phê chuẩn của thiết chế công quyền, nhằm bảo đảm công bằng, trật tự xã hội và tránh xung đột lợi ích.
Do đó, quyền thu giữ TSBĐ khi được quy định như trong Luật số 96/2025/QH15, không chỉ là sự mở rộng thẩm quyền của TCTD, mà còn đặt ra vấn đề về sự phù hợp với logic truyền thống của vật quyền. Bài viết xem xét quyền thu giữ không phải như một quyền độc lập, mà là một biến thể đặc thù được cho phép trong một số điều kiện nhất định, với sự hỗ trợ của cơ quan hành chính hoặc tư pháp. Việc so sánh với Nhật Bản và Đức trong phần sau sẽ cho thấy sự cẩn trọng trong thiết kế cơ chế thực thi quyền này, trên cơ sở bảo đảm tính trung lập và phòng ngừa lạm quyền trong quan hệ tài chính, tín dụng.
Ngoài ra, bài viết cũng tham chiếu đến lý thuyết “regulatory compliance - tuân thủ quy định” cho rằng, hành vi tuân thủ pháp luật phụ thuộc vào cả nhận thức của người thực thi và độ rõ ràng, khả thi của quy phạm pháp luật. Việc các cơ quan địa phương hiểu sai vai trò của mình, hoặc từ chối phối hợp vì sợ trách nhiệm pháp lý, có thể gây ra “hiệu ứng lạnh” làm cản trở quyền thu giữ, dù quy định có đầy đủ đến đâu.
2. Quy định mới về quyền thu giữ TSBĐ theo Luật số 96/2025/QH15
Quyền thu giữ TSBĐ là một công cụ pháp lý quan trọng nhằm bảo vệ quyền lợi hợp pháp của TCTD khi khoản vay trở thành nợ xấu. Trước năm 2025, khung pháp lý về vấn đề này chủ yếu được dẫn chiếu từ Bộ luật Dân sự năm 2015 và các văn bản dưới luật như Nghị định số 21/2021/NĐ-CP ngày 19/3/2021 của Chính phủ quy định thi hành Bộ luật Dân sự về bảo đảm thực hiện nghĩa vụ. Tuy nhiên, sự thiếu rõ ràng về trình tự thực hiện, thẩm quyền hỗ trợ và giới hạn quyền can thiệp của cơ quan công quyền khiến việc thu giữ tài sản trong thực tiễn gặp không ít trở ngại, đặc biệt tại cấp xã, nơi thiếu hướng dẫn nghiệp vụ và thường né tránh trách nhiệm phối hợp (Hill và Hupe, 2008).
Luật số 96/2025/QH15 đã thiết lập cơ chế pháp lý riêng và rõ ràng hơn cho việc thu giữ TSBĐ. Theo quy định mới tại Điều 198a, TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài và tổ chức mua bán, xử lý nợ được quyền thu giữ TSBĐ nếu bên bảo đảm không tự nguyện giao nộp, với điều kiện nội dung thu giữ được thể hiện trong hợp đồng bảo đảm hoặc văn bản thỏa thuận hợp pháp và quy định của pháp luật về bảo đảm thực hiện nghĩa vụ.
Điểm tiến bộ quan trọng là Luật ràng buộc nghĩa vụ hỗ trợ từ chính quyền cấp xã. Cụ thể, khoản 5 Điều 198a quy định: UBND và công an cấp xã có trách nhiệm bảo đảm an ninh, trật tự trong quá trình thu giữ TSBĐ, đồng thời tham gia chứng kiến và ký biên bản thu giữ TSBĐ nếu bên bảo đảm vắng mặt hoặc không hợp tác. Đây là một điểm rất tích cực nữa của Luật mới khi đã xóa bỏ những vướng mắc vốn tồn tại và gây khó khăn cho quá trình triển khai công tác thu giữ TSBĐ trên thực tế trong thời gian qua như bên bảo đảm không chịu hợp tác, từ chối ký biên bản. Quy định này vừa bảo đảm tính tự nguyện của giao dịch dân sự, vừa trao cho TCTD một quyền thực tế có thể thực thi, đồng thời góp phần nâng cao tính tuân thủ pháp luật thông qua phối hợp thể chế.
Ngoài ra, Luật mới cũng phân định rõ chủ thể được ủy quyền thu giữ TSBĐ. Theo đó, TCTD chỉ có thể ủy quyền thu giữ TSBĐ cho công ty quản lý nợ và khai thác tài sản thuộc TCTD đó; tổ chức mua bán, xử lý nợ chỉ được ủy quyền thu giữ TSBĐ cho TCTD bán nợ, công ty quản lý nợ và khai thác tài sản của TCTD bán nợ. Quy định này nhằm tránh tình trạng “thuê ngoài tùy tiện”, vốn gây tranh cãi và rủi ro pháp lý trong thời gian qua.
Một điểm đặc biệt đáng chú ý khác của Luật số 96/2025/QH15 là xử lý xung đột giữa TSBĐ và thi hành án dân sự. Theo đó, Điều 198b quy định: “Tài sản của bên phải thi hành án đang được sử dụng làm TSBĐ cho khoản nợ xấu tại TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, tổ chức mua bán, xử lý nợ bị kê biên, xử lý theo quy định của pháp luật về thi hành án dân sự khi thuộc một trong các trường hợp sau đây: (1) Hợp đồng bảo đảm đã được ký kết và phát sinh hiệu lực sau thời điểm bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật; (2) Thi hành bản án, quyết định về cấp dưỡng, bồi thường thiệt hại về tính mạng, sức khỏe; (3) Có sự đồng ý bằng văn bản của TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, tổ chức mua bán, xử lý nợ”. Quy định này cho phép cân bằng giữa lợi ích công và quyền chủ nợ, đồng thời giảm thiểu tranh chấp phát sinh do xung đột giữa cơ quan thi hành án và hệ thống ngân hàng.
Tổng thể, Luật số 96/2025/QH15 đã tạo ra bước ngoặt pháp lý trong việc ghi nhận quyền thu giữ TSBĐ như một cơ chế “bán hành chính” nằm giữa dân sự và hành chính. Tuy nhiên, mức độ khả thi của cơ chế này vẫn phụ thuộc lớn vào thiết kế thực thi cấp địa phương, đặc biệt là trong hệ thống hành chính hai cấp hiện nay. Phần tiếp theo sẽ phân tích sâu hơn vai trò của chính quyền địa phương cấp xã trong tiến trình này, từ góc nhìn tổ chức nhà nước và kinh nghiệm quốc tế.
3. Kinh nghiệm pháp luật từ Nhật Bản và Đức về thu giữ TSBĐ
3.1. Quyền thu giữ TSBĐ trong pháp luật Nhật Bản
Hệ thống pháp luật Nhật Bản duy trì quan điểm nhất quán về việc xử lý TSBĐ: Mọi hành vi cưỡng chế phải đặt dưới sự kiểm soát của cơ quan tư pháp, nhằm bảo đảm quyền tài sản và hạn chế tối đa nguy cơ lạm quyền từ phía chủ nợ. Cơ chế thu giữ tài sản trong trường hợp vi phạm nghĩa vụ hợp đồng, bao gồm hợp đồng tín dụng có TSBĐ, được điều chỉnh bởi Bộ luật Thi hành Dân sự Nhật Bản, cùng với Bộ luật Tố tụng Dân sự và các quy định hướng dẫn liên quan.
Theo Điều 20 và Điều 21 của Bộ luật Thi hành Dân sự Nhật Bản năm 2007, chủ nợ muốn xử lý tài sản của bên nợ phải gửi đơn đến tòa án có thẩm quyền, yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp (provisional disposition), trong đó phải chứng minh: (1) Có tồn tại nghĩa vụ chưa được thực hiện; (2) Giá trị và tính xác định của TSBĐ; và (3) Nguy cơ mất mát hoặc tẩu tán tài sản nếu không can thiệp kịp thời (Civil Execution Act, 2007).
Sau khi đánh giá hồ sơ và điều kiện, nếu chấp nhận, tòa án sẽ ban hành quyết định cho phép thu giữ và chuyển giao nhiệm vụ thi hành cho Court Execution Officer (tương tự thừa phát lại tư pháp). Quy trình này được thi hành với sự hỗ trợ của cảnh sát khu vực, nhưng hoàn toàn không có sự tham gia của chính quyền hành chính địa phương cho thấy sự phân tách rạch ròi giữa quyền tư pháp và hành chính (Civil Execution Act, 2007).
Cách tiếp cận này phản ánh triết lý pháp lý đặc trưng của Nhật Bản, một nền tư pháp dựa trên chuẩn mực thận trọng và trọng quyền tài sản. Không cho phép chủ nợ tự ý thu giữ chính là nhằm bảo đảm sự khách quan, bảo vệ quyền lợi của cả hai bên, đặc biệt trong các tranh chấp có yếu tố tài chính, ngân hàng. Trên thực tế, cơ chế “quyền tư pháp kiểm soát thu giữ” không chỉ giúp duy trì ổn định trật tự mà còn tăng cường tính minh bạch và công lý trong thực thi nghĩa vụ hợp đồng.
Đáng chú ý, không tồn tại thiết chế hành chính hỗ trợ cưỡng chế, cũng không cho phép tòa án giao quyền cho tư nhân thực hiện thu giữ, đây là điểm khác biệt rõ rệt với một số mô hình đang được thí điểm tại Việt Nam. Hệ thống luật pháp Nhật Bản cho thấy rằng, việc bảo đảm an toàn pháp lý trong xử lý TSBĐ không nhất thiết phải thông qua mở rộng quyền lực cho TCTD, mà cần một thiết kế thủ tục tư pháp hiệu quả, chuyên nghiệp và được vận hành công minh.
3.2. Mô hình thu giữ TSBĐ trong pháp luật Đức
Pháp luật Đức thiết lập một hệ thống thu giữ TSBĐ chặt chẽ, minh bạch và mang tính chuyên môn cao, trong đó quyền và thủ tục xử lý TSBĐ được đặt dưới sự kiểm soát độc lập của cơ quan tư pháp, tuyệt đối loại trừ khả năng chủ nợ tự ý thực hiện thu giữ. Trọng tâm của mô hình này là thiết chế Gerichtsvollzieher, thừa phát lại tư pháp, hoạt động theo Luật về Tổ chức và Thực thi của Thừa phát lại (Gerichtsvollzieherordnung, gọi tắt là GVGA), được hướng dẫn và điều chỉnh bởi các quy định từ §753 đến §885 trong Bộ luật Tố tụng Dân sự Đức (Zivilprozessordnung - ZPO) (Bundesministerium der Justiz, 2023).
Khi có yêu cầu xử lý TSBĐ, TCTD phải nộp đơn đến Amtsgericht (Tòa sơ thẩm), kèm theo hợp đồng bảo đảm đã có hiệu lực thi hành và chứng cứ về hành vi vi phạm nghĩa vụ của bên bảo đảm. Sau khi tòa tiếp nhận và xác nhận điều kiện thi hành, Gerichtsvollzieher (chấp hành viên tư pháp) sẽ tiến hành các bước thu giữ như thông báo, ấn định ngày thực hiện, lập biên bản và tổ chức thi hành. Theo §808 ZPO, thừa phát lại có quyền cưỡng chế tài sản hữu hình của bên nợ nếu tài sản này không bị pháp luật loại trừ khỏi diện kê biên. Trong trường hợp có dấu hiệu chống đối hoặc không hợp tác, §758a ZPO cho phép thừa phát lại yêu cầu cảnh sát hỗ trợ thi hành biện pháp cưỡng chế nhưng chính quyền hành chính địa phương tuyệt đối không được tham gia, bảo đảm không có xung đột lợi ích (Bundesministerium der Justiz, 2023).
Một trong những điểm nổi bật của hệ thống này là tính độc lập về tổ chức của Gerichtsvollzieher. Mặc dù chịu sự giám sát của cơ quan tư pháp, các thừa phát lại không thuộc biên chế hành chính địa phương, nhằm duy trì sự trung lập và ngăn chặn mọi tác động hành chính hoặc lợi ích địa phương trong quá trình thi hành pháp luật. Điều này đặc biệt quan trọng trong tranh chấp giữa ngân hàng và khách hàng, nơi xung đột tài sản dễ dẫn đến căng thẳng xã hội.
So với Nhật Bản, Đức có mức độ chuyên biệt hóa cao hơn trong việc thiết lập thiết chế cưỡng chế độc lập, vận hành bằng các nguyên tắc pháp lý thuần túy. Quy trình được chuẩn hóa quốc gia và không phụ thuộc vào mô hình chính quyền địa phương. Mô hình này thể hiện một triết lý pháp quyền rõ ràng: Quyền cưỡng chế phát sinh từ nghĩa vụ hợp đồng vẫn phải được đặt trong khuôn khổ kiểm soát của nhà nước pháp quyền nhưng không được hành chính hóa hoặc tùy tiện hóa (Bundesministerium der Justiz, 2023).
3.3. So sánh về quyền thu giữ TSBĐ giữa Việt Nam, Nhật Bản và Đức
Bảng 1: So sánh về quyền thu giữ TSBĐ giữa Việt Nam, Nhật Bản và Đức
 |
| Nguồn: Tổng hợp của tác giả |
Bảng 1 cho thấy sự khác biệt căn bản về triết lý pháp lý giữa các quốc gia. Việt Nam trao quyền chủ động thu giữ cho TCTD nếu có thỏa thuận bảo đảm hợp pháp và huy động chính quyền địa phương tham gia hỗ trợ. Trong khi đó, Nhật Bản và Đức quy định mọi hoạt động cưỡng chế tài sản phải do cơ quan tư pháp thực hiện, với sự giám sát chặt chẽ để bảo đảm quyền tài sản không bị xâm phạm trái pháp luật (Civil Execution Act, 2007). Điều này phản ánh sự phân hóa giữa mô hình cưỡng chế hành chính hỗ trợ (Việt Nam) và mô hình cưỡng chế tư pháp trung lập (Nhật Bản, Đức). Cách tiếp cận của Việt Nam mang tính linh hoạt, song tiềm ẩn rủi ro nếu thiếu cơ chế giám sát.
3.4. Ưu điểm và bất cập của mô hình thu giữ TSBĐ tại Việt Nam
Cơ chế thu giữ TSBĐ theo Luật số 96/2025/QH15 cho thấy một nỗ lực pháp điển hóa nhằm tăng cường hiệu quả xử lý nợ xấu thông qua sự phối hợp giữa chủ thể tư nhân (TCTD) và cơ quan công quyền cấp cơ sở. Mô hình này có nhiều ưu điểm rõ rệt, nhưng đồng thời cũng tiềm ẩn một số bất cập nhất định mang tính thể chế và thực tiễn, đặc biệt trong bối cảnh hành chính đa tầng và thiếu thiết chế trung lập hiện nay.
Về ưu điểm: (i) Tăng cường quyền chủ động cho TCTD: Trong giai đoạn hậu Covid-19, tỉ lệ nợ xấu có xu hướng gia tăng nhanh, đặc biệt với các khoản vay thuộc nhóm phục hồi sản xuất, kinh doanh. Việc trao quyền thu giữ trực tiếp giúp TCTD xử lý TSBĐ nhanh hơn, giảm thiểu rủi ro mất giá hoặc thất thoát tài sản; (ii) Tiết kiệm thời gian và chi phí tố tụng: So với cơ chế khởi kiện ra tòa án để yêu cầu cưỡng chế giao tài sản, quy trình thu giữ theo thỏa thuận trong hợp đồng bảo đảm có thể rút ngắn đáng kể thời gian xử lý, đồng thời giảm áp lực lên hệ thống tòa án dân sự vốn đang quá tải; (iii) Hỗ trợ khơi thông dòng vốn trong nền kinh tế: Khi tài sản được thu hồi và xử lý kịp thời, TCTD có thể tái cơ cấu các khoản vay hoặc tái cấp vốn, góp phần duy trì tính thanh khoản và ổn định thị trường tín dụng.
Về bất cập: (i) Phụ thuộc vào chính quyền cấp xã: Việc thực thi quyền thu giữ trong nhiều trường hợp không thể tiến hành nếu thiếu sự phối hợp từ UBND và công an cấp xã. Tuy nhiên, như đã phân tích ở phần trên, năng lực hành chính, sự sẵn sàng và kiến thức pháp lý của cấp xã không đồng đều, dẫn đến nguy cơ quy định “treo” hoặc không được thực hiện đúng cách. (ii) Thiếu cơ chế giám sát và giải quyết tranh chấp: Hiện chưa có thiết chế giám sát hành vi thu giữ, cũng như cơ chế độc lập để giải quyết khiếu nại từ phía bên bảo đảm trong trường hợp có tranh chấp về tính hợp pháp của việc thu giữ. Điều này tạo khoảng trống bảo vệ quyền lợi, nhất là khi tài sản có tính nhạy cảm cao. (iii) Nguy cơ lạm quyền từ đơn vị được ủy quyền: Mặc dù luật giới hạn đối tượng được ủy quyền trong nội bộ hệ thống TCTD, thực tế vẫn có khả năng phát sinh hành vi lạm quyền nếu không có quy định kiểm tra, hậu kiểm và cơ chế xử lý sai phạm rõ ràng. (iv) Tác động xã hội ở cấp cơ sở: Việc thu giữ tài sản tại cộng đồng dân cư nhỏ, nơi có quan hệ xã hội gắn bó, có thể dẫn đến mâu thuẫn, xung đột và giảm sút niềm tin vào chính quyền nếu không được xử lý thận trọng. Chính quyền cấp xã, trong trường hợp này, vừa là đối tượng bị áp lực từ TCTD, vừa chịu trách nhiệm với dân cư địa phương.
Nhìn chung, mô hình thu giữ TSBĐ hiện hành của Việt Nam thể hiện sự quyết đoán trong cải cách pháp luật về xử lý nợ xấu, nhưng cũng tiềm ẩn những giới hạn nhất định của một mô hình thực thi mới, thiếu cơ chế kiểm soát trung lập. Điều này đòi hỏi những cải tiến đồng bộ cả về kỹ thuật lập pháp (ban hành nghị định hướng dẫn, cẩm nang nghiệp vụ) lẫn thể chế thực thi (thiết lập cơ quan cưỡng chế độc lập), như sẽ được đề xuất cụ thể ở phần tiếp theo.
4. Thực tiễn và thách thức trong thực thi thu giữ TSBĐ tại Việt Nam dưới góc nhìn quản trị địa phương hai cấp
4.1. Khung pháp lý hiện hành
Trong khi pháp luật Nhật Bản và Đức nghiêng về các thiết chế trung lập như Tòa án hoặc Cơ quan thi hành án để bảo đảm quyền thu giữ TSBĐ được thực thi có kiểm soát, thì Việt Nam lại lựa chọn một hướng tiếp cận đặc thù hơn: Hành chính hóa quyền dân sự. Cụ thể, khoản 5 Điều 198a Luật số 96/2025/QH15 quy định rằng, UBND cấp xã và công an cấp xã, trong phạm vi thẩm quyền, có nghĩa vụ bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội trong quá trình thu giữ; đồng thời có trách nhiệm chứng kiến và ký biên bản khi bên bảo đảm vắng mặt hoặc không hợp tác. Đây là lần đầu tiên pháp luật Việt Nam chính thức thừa nhận và giao trách nhiệm cho chính quyền cấp xã trong một hoạt động có tính chất bán dân sự, bán hành chính như thu giữ TSBĐ. Về mặt lý luận, quy định này đánh dấu một sự chuyển biến đáng chú ý: Từ việc xem quyền thu giữ như một phần phụ thuộc của vật quyền trong tư pháp dân sự, sang việc nhìn nhận nó như một quyền có thể thực hiện được nhờ sự can thiệp hành chính có kiểm soát. Cách tiếp cận này giúp giải quyết các điểm nghẽn tồn tại trong thực tiễn suốt nhiều năm, nơi mà các TCTD không thể thu giữ tài sản do bị chính quyền địa phương từ chối hỗ trợ với lý do “không có trách nhiệm pháp lý”. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là liệu quy định mang tính thể chế hóa này có thực sự khả thi trong điều kiện hành chính, pháp lý hiện hành hay không?
4.2. Thực trạng triển khai và những thách thức đặt ra
Khoảng cách giữa quy định và thực thi vẫn là vấn đề nổi cộm trong xử lý tài sản bảo đảm theo Nghị quyết số 42/2017/QH14 ngày 21/6/2017 của Quốc hội về thí điểm xử lý nợ xấu của các TCTD. Báo cáo đánh giá của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội (nay là Ủy ban Kinh tế và Tài chính của Quốc hội) năm 2022 ghi nhận, một số chính quyền cấp xã, phường còn e ngại phối hợp với TCTD trong quá trình thu giữ tài sản, đặc biệt là trong các vụ việc phát sinh tranh chấp hoặc có phản ứng từ người dân. Nguyên nhân phổ biến là do “thiếu hướng dẫn pháp lý thống nhất” và “ngại trách nhiệm cá nhân khi xảy ra xung đột tại địa phương”. Thực tế này cho thấy, dù pháp luật đã ghi nhận quyền thu giữ tài sản, nhưng việc thiếu cơ chế phối hợp cụ thể và cơ sở bảo vệ cán bộ địa phương khiến quá trình triển khai gặp nhiều trở ngại. Tình trạng này phản ánh rõ nét hiện tượng “hiệu ứng lạnh” (regulatory chilling) trong lý thuyết tuân thủ pháp luật, nơi mà sự mơ hồ trong quy phạm, hoặc thiếu rõ ràng trong trách nhiệm giải trình, dẫn đến xu hướng trì hoãn hoặc né tránh của người thực thi. Nhiều cán bộ cấp xã vốn quen xử lý các vụ việc hành chính, dân sự đơn giản, không có chuyên môn sâu về quan hệ tín dụng hoặc TSBĐ, nên dễ lựa chọn “tránh tham gia” để hạn chế rủi ro cá nhân.
Ngoài ra, năng lực thể chế ở cấp xã còn không đồng đều. Ở một số xã, phương của khu vực thành phố, đô thị lớn thường được đào tạo bài bản, có chuyên môn, kỹ năng nghiệp vụ cao. Ngược lại, tại các xã ở khu vực nông thôn, vùng sâu, vùng xa, cán bộ thường kiêm nhiệm, thiếu kỹ năng pháp lý và không có cơ chế phản hồi nhanh với tình huống pháp lý bất ngờ. Sự bất cân xứng này vô hình chung tạo ra một dạng bất bình đẳng pháp lý trên thực tế, nơi một số TCTD có thể thu giữ được tài sản trong vòng vài ngày, còn nơi khác thì bị “bế tắc hành chính” kéo dài. Về bản chất, điều này vi phạm nguyên tắc bình đẳng trong tiếp cận công lý mà bất kỳ hệ thống pháp luật hiện đại nào cũng cần bảo đảm (Peters, 2015).
4.3. Giới hạn thể chế trong mô hình chính quyền hai cấp
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 khẳng định, mô hình tổ chức hành chính nhà nước theo hai cấp, gồm cấp tỉnh và cấp xã. Trong đó, khoản 3 Điều 39 quy định: “Căn cứ các tiêu chí về quy mô dân số, diện tích tự nhiên, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội và các yếu tố đặc thù của từng loại đơn vị hành chính cấp xã ở nông thôn, đô thị, hải đảo, UBND cấp xã được tổ chức các cơ quan chuyên môn, tổ chức hành chính khác hoặc bố trí các công chức chuyên môn để tham mưu, giúp UBND cấp xã quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực theo quy định của Chính phủ”. Như vậy, theo quy định này, không phải mọi chính quyền cấp xã đều có hệ thống cơ quan chuyên môn về pháp lý hay tư pháp độc lập trong khi vẫn phải thực hiện các chức năng hành chính, dân sự và gìn giữ trật tự địa phương. Việc gán thêm trách nhiệm hỗ trợ thu giữ tài sản, một hoạt động có tính chất tranh chấp tiềm ẩn mà không đi kèm với hướng dẫn nghiệp vụ, nguồn lực hoặc cơ chế phối hợp rõ ràng, có thể gây ra hiện tượng “phản ứng trì hoãn” hoặc thậm chí bất hợp tác trên thực tế.
Điều đáng lưu ý là pháp luật hiện hành không đặt ra cơ chế xử lý khi chính quyền cấp xã không thực hiện nghĩa vụ phối hợp. Việc thiếu chế tài hành chính hoặc cơ chế giám sát khiến Điều 198a có nguy cơ rơi vào trạng thái “khuyến nghị mềm” (soft law), tồn tại trên văn bản nhưng thiếu tính cưỡng chế thi hành. Đồng thời, quy trình phối hợp giữa công an cấp xã và TCTD hiện chưa được cụ thể hóa bằng quy chế liên ngành, khiến việc xác định thời điểm, phạm vi và hình thức chứng kiến vẫn phụ thuộc vào sự “thiện chí” và hoàn cảnh địa phương, thay vì một chuẩn chung quốc gia.
Về lý thuyết, quy định hiện hành đang mở rộng giới hạn của quyền thu giữ TSBĐ, vốn bị chi phối bởi nguyên tắc “cấm tự xử lý” (Verbot der Selbsthilfe) trong truyền thống dân luật nhưng chưa xây dựng được “hành lang an toàn” pháp lý đủ rõ cho các bên thực thi. Điều này đặt ra yêu cầu cấp thiết về việc chuyển hóa quy định mới từ cấp độ “đồng ý về nguyên tắc” sang cấp độ “sẵn sàng về thể chế”, thông qua đào tạo, ngân sách hỗ trợ và chuẩn hóa quy trình phối hợp hành chính, tư pháp tại cấp cơ sở.
5. Một số khuyến nghị cho Việt Nam trong việc hoàn thiện khung pháp lý và cơ chế thực thi thu giữ TSBĐ
5.1. Tái cấu trúc hành lang pháp lý về thu giữ TSBĐ
Luật số 96/2025/QH15 đã mở ra một bước tiến thể chế quan trọng khi ghi nhận quyền thu giữ TSBĐ của TCTD, đồng thời yêu cầu chính quyền cấp xã phối hợp bảo đảm an ninh, trật tự, cũng như tham gia chứng kiến và ký biên bản thu giữ TSBĐ khi bên bảo đảm không hợp tác hoặc không có mặt theo thông báo. Tuy nhiên, quy định này hiện vẫn còn mang tính khung, chưa cụ thể về quy trình thực hiện, quyền, nghĩa vụ của các bên liên quan, cũng như chưa có thiết chế giám sát hoặc chế tài tương ứng. Để khắc phục khoảng trống này, cần sớm ban hành nghị định hướng dẫn thi hành Điều 198a, với các nội dung cốt lõi sau: (i) Quy định rõ các bước trong quy trình thu giữ: Thông báo, niêm yết, thời hạn chờ, tổ chức cưỡng chế, xác nhận của đại diện UBND xã; (ii) Quy định rõ mẫu biên bản chứng kiến thu giữ, nội dung xác lập việc bàn giao TSBĐ; (iii) Hướng dẫn trách nhiệm hành chính của cán bộ cấp xã, công an xã khi từ chối hoặc chậm phối hợp; (iv) Có cơ chế khiếu nại, giải quyết tranh chấp nếu bên bảo đảm cho rằng việc thu giữ vi phạm quy định.
Trên phương diện so sánh, một số quốc gia như Nhật Bản và Hàn Quốc cũng áp dụng mô hình luật khung với các đạo luật chính quy định nguyên tắc, sau đó cụ thể hóa bằng nghị định hành chính hoặc hướng dẫn tư pháp mang tính kỹ thuật. Theo Gordley và von Mehren (2021), phương thức phân tầng giữa luật khung và quy phạm dưới luật này nhằm “duy trì tính linh hoạt của hệ thống pháp luật nhưng vẫn bảo đảm tính minh bạch trong thực thi”, đặc biệt trong các lĩnh vực có tính chất nhạy cảm như xử lý tài sản hoặc bảo vệ quyền sở hữu.
Ngoài ra, cần rà soát, sửa đổi một số điều tại Bộ luật Dân sự năm 2015 để đồng bộ hóa với cơ chế thu giữ mới, đặc biệt là các quy định liên quan đến việc tự nguyện bàn giao tài sản, hạn chế quyền định đoạt tài sản đang được bảo đảm, cũng như xác lập giới hạn nghĩa vụ chứng minh của TCTD khi thực hiện quyền này.
5.2. Tăng cường năng lực thể chế cấp cơ sở
Khả năng thực thi quyền thu giữ TSBĐ phụ thuộc đáng kể vào năng lực hành chính, nhận thức pháp lý và thái độ hợp tác của chính quyền cấp xã. Như đã phân tích ở trên, năng lực này không đồng đều, bị chi phối bởi nhiều yếu tố hành chính, chính trị và xã hội từ điều kiện ngân sách, trình độ cán bộ, cho đến áp lực cộng đồng. Để bảo đảm tính khả thi và công bằng trong thực thi pháp luật trên toàn quốc, cần thực hiện một chiến lược tăng cường thể chế cấp cơ sở theo hướng toàn diện, gồm các giải pháp cụ thể sau: (i) Tổ chức các khóa đào tạo chuyên sâu về pháp luật tín dụng, TSBĐ và cưỡng chế dân sự dành cho cán bộ UBND và công an cấp xã. Nội dung cần bám sát các tình huống thực tế, đồng thời cập nhật hướng dẫn nghiệp vụ từ Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) và Bộ Tư pháp; (ii) Ban hành sổ tay nghiệp vụ hoặc cẩm nang hướng dẫn phối hợp xử lý nợ xấu và thu giữ TSBĐ, với mẫu biểu thống nhất, quy trình cụ thể, và sơ đồ phối hợp đa ngành; (iii) Xây dựng chính sách động viên, hỗ trợ hoặc khen thưởng đối với cán bộ cấp xã thực hiện tốt nhiệm vụ phối hợp, tránh tình trạng “sợ trách nhiệm” và tâm lý buông lỏng thực thi.
Kinh nghiệm từ mô hình “multi-level implementation" (thực thi đa tầng) cho thấy, nếu không gắn kết giữa năng lực pháp lý và năng lực hành chính thực thi tại địa phương, các quy định pháp luật sẽ trở nên hình thức hoặc không đồng bộ (Peters, 2015; Hill và Hupe, 2008). Vì vậy, việc tăng cường năng lực thể chế không thể dừng ở bình diện văn bản, mà cần gắn liền với quá trình cải cách hành chính và quản trị công hiện đại. Chính quyền địa phương cần được đặt trong vai trò chủ động, am hiểu pháp lý và có trách nhiệm trong môi trường kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thay vì chỉ đóng vai trò “chứng kiến thụ động” như một số nơi hiện nay.
5.3. Định hướng xây dựng thiết chế thực thi trung lập
Một trong những hạn chế cốt lõi của mô hình thực thi hiện hành tại Việt Nam là sự phụ thuộc quá mức vào chính quyền cấp xã, một cấp hành chính vốn không được thiết kế để đảm nhận chức năng cưỡng chế pháp lý trong các giao dịch dân sự, tài chính. Thực tiễn cho thấy, cán bộ cấp xã thường không có chuyên môn sâu về pháp luật dân sự, đặc biệt là trong lĩnh vực tín dụng, ngân hàng. Họ cũng dễ bị tác động bởi áp lực xã hội, tâm lý “né tránh va chạm” và thiếu các công cụ pháp lý rõ ràng để xử lý các tình huống xung đột tại hiện trường. Trong bối cảnh đó, việc thiết lập một thiết chế cưỡng chế trung lập, chuyên môn hóa và độc lập khỏi hệ thống hành chính địa phương là một hướng đi đáng cân nhắc. Mô hình có thể học hỏi từ Gerichtsvollzieher của Đức, một cơ quan bán tư pháp được trao quyền cưỡng chế dân sự theo yêu cầu của bên có quyền, hoạt động dưới sự giám sát của tòa án nhưng có thẩm quyền xử lý độc lập. Thiết chế này cho phép tách biệt giữa quyền lực hành chính và quyền cưỡng chế tài sản, đồng thời tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quá trình thực thi.
Trong điều kiện Việt Nam hiện nay, một phương án trung gian mang tính thử nghiệm có thể là xây dựng mô hình “trọng tài tài chính khu vực”, cơ chế bán tư pháp hoạt động như một trung gian giải quyết tranh chấp phát sinh trong quá trình thu giữ TSBĐ. Theo mô hình này, các bên liên quan (TCTD và bên bảo đảm) có thể khởi phát một thủ tục xác nhận điều kiện thu giữ tài sản trước khi tiến hành cưỡng chế. Phán quyết của trọng tài nếu được ban hành theo trình tự pháp luật có thể trở thành căn cứ hợp pháp để chính quyền cấp xã phối hợp thực hiện. Tuy nhiên, cần nhấn mạnh rằng, đây là đề xuất chính sách thử nghiệm, chưa có cơ sở pháp lý cụ thể trong hệ thống pháp luật hiện hành. Việc triển khai cần được đặt trong lộ trình nghiên cứu, thí điểm có kiểm soát, với sự phối hợp giữa NHNN, Bộ Tư pháp, Tòa án Nhân dân Tối cao và các cơ quan hoạch định chính sách như Ủy ban Kinh tế và Tài chính của Quốc hội, Viện Nghiên cứu quản lý Kinh tế Trung ương (CIEM). Những cơ quan này có thể đóng vai trò định hình thiết kế thể chế phù hợp và đánh giá tác động trong giai đoạn thí điểm. Bên cạnh đó, do năng lực hành chính ở cấp cơ sở không đồng đều, việc phân tầng trách nhiệm với sự hỗ trợ của thiết chế trung lập là một điều kiện cần thiết. Vì vậy, cải cách thể chế không thể dừng lại ở việc “giao trách nhiệm xuống dưới”, mà cần thiết kế lại kiến trúc tổ chức thực thi, với sự phân quyền, kiểm soát và chuyên môn hóa phù hợp.
Cần phải nhấn mạnh thêm rằng, mô hình “trọng tài tài chính khu vực” này khác biệt hoàn toàn với mô hình Trọng tài kinh tế nhà nước trước kia cũng như mô hình Trọng tài thương mại theo Luật Trọng tài thương mại hiện nay; đồng thời mô hình này có thể xem là một “thủ tục đặc biệt” hoặc “thủ tục rút gọn” chuyên biệt, hoạt động song song và không giẫm chân lên thẩm quyền của Trọng tài thương mại hay Toà án khu vực. Để mô hình này có thể triển khai hiệu quả từ cơ chế thử nghiệm (Sandbox) đến thực tiễn, cần chú ý đến một số vấn đề sau đây:
Về địa vị pháp lý: Cần phải xác định rõ đây không phải là cơ quan hành chính nhà nước (để tránh sự can thiệp và mệnh lệnh hành chính) và cũng không phải là một tổ chức tư nhân hoàn toàn. Mô hình này nên được thành lập dưới dạng đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ về tài chính trực thuộc Bộ Tư pháp hoặc NHNN khu vực (hoạt động theo khu vực) để bảo đảm tính liên vùng và giảm sự phụ thuộc vào chính quyền địa phương.
Về thẩm quyền: Trọng tài tài chính khu vực hoạt động với thẩm quyền hẹp và chuyên biệt. Trọng tài tài chính khu vực không giải quyết toàn bộ tranh chấp hợp đồng tín dụng, thẩm quyền duy nhất là: “Ra phán quyết xác nhận một TCTD có đủ điều kiện thực hiện quyền thu giữ một TSBĐ cụ thể theo quy định của pháp luật tại thời điểm yêu cầu”. Thẩm quyền này được kích hoạt khi có đơn yêu cầu của TCTD và bên bảo đảm không tự nguyện bàn giao tài sản.
Về nguyên tắc tố tụng: (i) Nhanh chóng: Thủ tục phải được thiết kế để ra phán quyết trong thời gian rất ngắn (ví dụ: 7 - 10 ngày làm việc); (ii) Đơn giản: Tố tụng chủ yếu dựa trên hồ sơ, văn bản do các bên cung cấp (hợp đồng tín dụng, hợp đồng bảo đảm, thông báo nợ quá hạn, văn bản yêu cầu bàn giao...). Hạn chế tối đa các phiên họp phức tạp; (iii) Linh hoạt: Cho phép các bên gửi hồ sơ và phản hồi trực tuyến để tiết kiệm thời gian và chi phí.
Về giá trị pháp lý của phán quyết: Phán quyết của “trọng tài tài chính khu vực” không định đoạt ai đúng, ai sai trong toàn bộ hợp đồng, mà chỉ là một “Quyết định tài phán thủ tục”. Quyết định này có giá trị là căn cứ pháp lý trực tiếp và bắt buộc để UBND và công an cấp xã thực hiện nhiệm vụ phối hợp bảo đảm an ninh, trật tự cho việc thu giữ. Nếu chính quyền cấp xã không phối hợp sau khi có phán quyết này, họ sẽ phải chịu trách nhiệm vì không thi hành một quyết định tài phán có hiệu lực. Tuy nhiên, quyết định này không làm mất quyền của bên bảo đảm trong việc khởi kiện ra Tòa án để giải quyết các tranh chấp khác về nội dung hợp đồng.
Về lộ trình triển khai: Giai đoạn 1: Nghiên cứu và xây dựng khung pháp lý (1 - 2 năm): Thành lập tổ công tác liên ngành (NHNN, Bộ Tư pháp, Tòa án Nhân dân Tối cao) để nghiên cứu chi tiết mô hình; xây dựng và trình Chính phủ ban hành một nghị định về việc thí điểm thành lập và hoạt động của trung tâm trọng tài tài chính khu vực. Giai đoạn 2: Thí điểm có kiểm soát (2 - 3 năm): Thành lập thí điểm 1 - 2 trung tâm tại các khu vực kinh tế trọng điểm (ví dụ: Thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh); vừa vận hành, vừa đánh giá tác động, rút kinh nghiệm để hoàn thiện quy trình và cơ chế. Giai đoạn 3: Đánh giá và nhân rộng: Tổng kết mô hình thí điểm. Nếu thành công, tiến hành xây dựng luật về xử lý TSBĐ, trong đó chính thức thể chế hóa vai trò của Trung tâm trên phạm vi toàn quốc.
Như vậy, có thể thấy rằng, mô hình “trọng tài tài chính khu vực” đóng vai trò như một cây cầu nối thể chế giữa dân sự - hành chính - tư pháp. Phán quyết của trọng tài tài chính khu vực chuyển hóa một yêu cầu dân sự (thu giữ tài sản) thành một cơ sở pháp lý rõ ràng để cơ quan hành chính (UBND xã) thực thi nhiệm vụ công. Bằng cách cung cấp một giải pháp nhanh cho khâu thủ tục, trọng tài tài chính khu vực giúp giảm số lượng các vụ kiện dân sự chỉ nhằm mục đích đòi lại tài sản, để Tòa án tập trung vào các tranh chấp phức tạp hơn về nội dung. Trái với lo ngại rằng, mô hình này chỉ phục vụ TCTD, nó thực chất tạo ra một cơ chế bảo vệ hữu hiệu cho bên bảo đảm. Thay vì đối mặt với nguy cơ bị thu giữ tài sản một cách tùy tiện, họ có một cơ chế trung lập, chi phí thấp và nhanh chóng để đưa ra các phản biện của mình. Điều này giúp cân bằng quyền lực giữa TCTD và khách hàng, phù hợp với kinh nghiệm quốc tế về bảo vệ bên yếu thế trong các giao dịch tài chính.
5.4. Hài hòa với pháp luật thi hành án và tố tụng dân sự
Dù Luật số 96/2025/QH15 đã bước đầu thiết lập cơ chế thu giữ TSBĐ không qua tòa án (Điều 198a), nhưng cho đến nay, cả Luật Thi hành án dân sự và Bộ luật Tố tụng dân sự (bao gồm cả những sửa đổi mới nhất năm 2025) vẫn chưa đưa ra quy định rõ ràng để điều phối hoặc xử lý xung đột pháp lý khi tài sản đồng thời là đối tượng thi hành án hoặc tranh chấp tại tòa. Điều này tiếp tục tạo ra khoảng trống pháp lý đáng kể trong thực tiễn xử lý nợ xấu và bảo vệ quyền lợi của các bên liên quan. Vấn đề trở nên phức tạp hơn khi tài sản bị thu giữ không đứng tên chính chủ hợp đồng bảo đảm, hoặc liên quan đến tranh chấp dân sự giữa nhiều bên thứ ba. Trong các tình huống này, nếu không có quy định phân định rạch ròi về thẩm quyền ưu tiên xử lý và trình tự cưỡng chế, dễ dẫn đến xung đột thẩm quyền giữa TCTD, cơ quan thi hành án, và tòa án có thẩm quyền giải quyết tranh chấp. Để tạo ra hành lang pháp lý đồng bộ, cần xem xét sửa đổi và bổ sung các nội dung sau trong hai luật nêu trên với các kiến nghị như sau:
(i) Xác lập nguyên tắc ưu tiên cho thỏa thuận bảo đảm hợp pháp: Tài sản đã được dùng làm TSBĐ trong hợp đồng có đăng ký hợp pháp thì được ưu tiên xử lý theo quy trình thu giữ quy định tại Luật Các TCTD, trừ trường hợp có bản án xác định tài sản không thuộc quyền sở hữu của bên bảo đảm hoặc có tranh chấp về hành vi gian dối, chiếm đoạt tài sản.
(ii) Cơ chế “tạm dừng thi hành án khác” theo yêu cầu của TCTD: Trong trường hợp phát sinh tranh chấp quyền xử lý tài sản đã thế chấp, cần cho phép TCTD nộp đơn yêu cầu tạm ngưng thi hành án hoặc kê biên tài sản theo vụ việc khác, để bảo vệ tính ưu tiên và tính hiệu lực của thỏa thuận bảo đảm.
(iii) Thiết lập trung tâm dữ liệu quốc gia về TSBĐ: Mặc dù hiện nay Việt Nam đã có hệ thống đăng ký giao dịch bảo đảm điện tử do Bộ Tư pháp quản lý, song dữ liệu vẫn phân tán giữa các cơ quan tài chính, thi hành án và tố tụng dân sự. Một trung tâm tích hợp thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản từ đăng ký giao dịch, kê biên thi hành án đến tranh chấp tại tòa sẽ giúp ngăn chặn tình trạng kê biên trùng lặp, đăng ký nhiều lần hoặc khiếu kiện kéo dài do thiếu thông tin cập nhật giữa các cơ quan.
Trung tâm dữ liệu quốc gia trực thuộc Bộ Công an đã chính thức thành lập ngày 25/02/2025 theo Nghị quyết số 175/NQ-CP ngày 30/10/2023 của Chính phủ về việc phê duyệt Đề án Trung tâm dữ liệu quốc gia, nhằm xây dựng một nền tảng tích hợp dữ liệu dùng chung cho toàn bộ hệ thống hành chính nhà nước. Trung tâm này sẽ bắt đầu vận hành chính thức từ ngày 19/8/2025, đóng vai trò then chốt trong việc kết nối, chuẩn hóa và đồng bộ hóa các cơ sở dữ liệu quốc gia và chuyên ngành, trong đó có dữ liệu về tài sản, giao dịch, tư pháp và thi hành án.
Từ đó, việc thiết lập trung tâm dữ liệu quốc gia về TSBĐ như một phân hệ trọng yếu trong hạ tầng dữ liệu quốc gia là cần thiết. Mô hình này có thể học hỏi từ hệ thống “Property Register” và “Insolvency Index” của Liên minh châu Âu (EU), nơi các cơ quan tài chính, tư pháp liên thông dữ liệu tài sản theo thời gian thực nhằm tăng cường tính minh bạch và hiệu quả trong xử lý nợ.
Việc hài hòa giữa các đạo luật không chỉ góp phần giảm thiểu các tranh chấp và xung đột về thẩm quyền giữa các cơ quan tài chính, tư pháp và thi hành án, mà còn đóng vai trò thiết yếu trong việc củng cố lòng tin của nhà đầu tư, người dân vào hệ thống pháp luật bảo vệ quyền tài sản và bảo đảm thực thi nghĩa vụ dân sự. Về lâu dài, đây là một bước đi tất yếu để Việt Nam đáp ứng các tiêu chuẩn quốc tế trong lĩnh vực bảo đảm giao dịch tài sản và xử lý nợ xấu, đặc biệt là trong bối cảnh tham gia ngày càng sâu rộng vào các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới (FTA thế hệ mới).
5.5. Đề xuất chính sách trung và dài hạn
Để bảo đảm quyền thu giữ TSBĐ vận hành thực sự hiệu quả trong thực tiễn, việc hoạch định chính sách cần vượt khỏi tầm nghị định hướng dẫn hay cơ chế phối hợp hành chính ngắn hạn. Yêu cầu đặt ra là cần một tư duy cải cách hệ thống, trong đó quyền thu giữ phải được xác lập như một phần tất yếu của thị trường tín dụng hiện đại, minh bạch và có khả năng cưỡng chế cao. Một số chính sách trung và dài hạn được đề xuất như sau:
(i) Ban hành đạo luật chuyên biệt về xử lý TSBĐ: Khác với mô hình rải rác trong nhiều văn bản hiện hành như Bộ luật Dân sự, Luật Các TCTD, Luật Thi hành án dân sự…, nhiều quốc gia như Nhật Bản, Đức đã xây dựng đạo luật riêng về thế chấp, bảo đảm và cưỡng chế tài sản nhằm đồng bộ hóa quy trình và quy định rõ ràng, không mơ hồ hay mâu thuẫn về quyền, nghĩa vụ của các bên liên quan (Gordley và von Mehren, 2021). Việt Nam có thể cân nhắc ban hành một đạo luật về xử lý TSBĐ, quy định rõ về đăng ký, cưỡng chế, thu giữ, ưu tiên thanh toán và giải quyết tranh chấp TSBĐ, từ đó khắc phục tình trạng pháp luật không tập trung như hiện nay.
(ii) Ứng dụng công nghệ số trong quản lý TSBĐ: Việc xây dựng hệ thống đăng ký giao dịch bảo đảm tập trung, minh bạch và tích hợp đa ngành là điều kiện tiên quyết để kiểm soát hiệu quả các quyền tài sản đang bị thế chấp hoặc xử lý nợ. Có thể học hỏi từ mô hình UCC Filing System của Hoa Kỳ hoặc các hệ thống đăng ký điện tử tại Singapore. Hệ thống này không chỉ giúp cơ quan nhà nước theo dõi tình trạng pháp lý của tài sản, mà còn tăng tính công khai, phòng ngừa xung đột quyền ưu tiên và rút ngắn thời gian xử lý tranh chấp.
(iii) Đáp ứng yêu cầu của các cam kết quốc tế: Trong bối cảnh Việt Nam là thành viên của nhiều FTA thế hệ mới, việc bảo đảm quyền thu giữ TSBĐ, vốn là một phần của quyền sở hữu và quyền định đoạt tài sản cần phù hợp với chuẩn mực bảo hộ quyền tài sản và giải quyết tranh chấp đầu tư quốc tế. Nếu không có cơ chế thu giữ rõ ràng, hiệu quả và được pháp luật thừa nhận, nhà đầu tư có thể coi đó là hình thức “tước đoạt gián tiếp” và khởi kiện quốc tế theo cơ chế giải quyết tranh chấp giữa nhà đầu tư nước ngoài và nhà nước tiếp nhận đầu tư (ISDS). Vì vậy, một khung pháp lý bảo đảm có khả năng thực thi thực chất sẽ là “tuyến phòng thủ” cần thiết cho Việt Nam trong tranh chấp đầu tư xuyên biên giới.
(iv) Phát triển mô hình xử lý nợ chuyên nghiệp tại các TCTD: Trên thực tế, nhiều TCTD vẫn chưa có bộ phận chuyên trách tách biệt giữa hoạt động cấp tín dụng và xử lý nợ, dẫn đến mâu thuẫn lợi ích, chồng chéo chức năng hay thiếu sự chuyên môn hóa. Cần khuyến khích thiết lập đơn vị xử lý tài sản độc lập nội bộ (Asset Recovery Unit) hoặc sử dụng các công ty quản lý nợ thuê ngoài được cấp phép chuyên biệt. Kinh nghiệm từ Nhật Bản cho thấy, mô hình công ty quản lý tài sản (AMC) do tư nhân quản lý nhưng được pháp luật bảo vệ đặc biệt đã giúp xử lý nợ xấu hiệu quả trong giai đoạn tái cấu trúc hệ thống tài chính sau khủng hoảng.
Tóm lại, quyền thu giữ TSBĐ chỉ có thể phát huy tối đa tác dụng nếu được đặt trong một hệ sinh thái pháp lý và hành chính đủ mạnh. Việc ban hành các chính sách dài hạn như đạo luật chuyên biệt, chuyển đổi số, phối hợp liên ngành và hài hòa với thông lệ quốc tế không chỉ là khuyến nghị lý tưởng, mà là đòi hỏi thiết thực trong tiến trình hiện đại hóa pháp luật tài chính, dân sự ở Việt Nam.
6. Kết luận
Việc Quốc hội thông qua Luật số 96/2025/QH15 đánh dấu bước tiến đáng kể trong quá trình hoàn thiện thể chế pháp lý về xử lý nợ xấu tại Việt Nam. Lần đầu tiên, quyền thu giữ TSBĐ của TCTD được ghi nhận công khai, rõ ràng trong luật, đi kèm với cơ chế phối hợp hỗ trợ từ chính quyền cấp xã và lực lượng công an cơ sở. Trong bối cảnh tỉ lệ nợ xấu có xu hướng gia tăng sau các biến động kinh tế - xã hội và chính sách cơ cấu lại ngân hàng tiếp tục được đẩy mạnh, quy định tại Điều 198a phản ánh nỗ lực thể chế hóa một công cụ thu hồi nợ nhanh chóng, hiệu quả và giảm thiểu phụ thuộc vào quy trình tố tụng kéo dài. Tuy nhiên, để quy định này thực sự đi vào cuộc sống và phát huy hiệu quả như kỳ vọng, cần có hướng dẫn chi tiết về trình tự, thủ tục thu giữ, thẩm quyền của các bên liên quan cũng như cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực thi tại địa phương. Trong điều kiện quản lý hành chính phân cấp, vai trò của UBND và công an cấp xã cần được cụ thể hóa nhằm tránh tình trạng lúng túng, né tránh trách nhiệm hoặc phát sinh mâu thuẫn trong quá trình thu giữ TSBĐ. Ngoài ra, việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các bên có liên quan cũng là yêu cầu quan trọng, đòi hỏi sự cân bằng giữa mục tiêu xử lý nợ và nguyên tắc bảo vệ quyền sở hữu, quyền tiếp cận công lý của công dân. Đây là những yếu tố mang tính quyết định đến tính khả thi và tính bền vững của cơ chế thu giữ TSBĐ trong thực tiễn thi hành.
Tài liệu tham khảo:
1. Bundesministerium der Justiz (2023), Zivilprozessordnung (ZPO) - Civil Procedure Code of Germany, https://www.gesetze-im-internet.de/zpo/
2. Gordley, J., & von Mehren, A. T. (2021), An introduction to the comparative study of private law: Readings, cases, materials (2nd ed.), Cambridge University Press. https://assets.cambridge.org/97811088/35848/frontmatter/9781108835848_frontmatter.pdf
3. Hill, M., & Hupe, P. (2008), Implementing public policy: An introduction to the study of operational governance (2nd ed.), SAGE Publications. https://books.google.com.vn/books/about/Implementing_Public_Policy.html?id=Nj9dBAAAQBAJ&redir_esc=y
4. Civil Execution Act [Japan], (Act No. 95 of 2007), Provisional Dispositions and Compulsory Execution Procedures. Japanese Law Translation. https://www.japaneselawtranslation.go.jp/en/laws/view/70/en
5. Peters, B. G. (2015), Advanced introduction to public policy, Edward Elgar Publishing. https://books.google.com.vn/books/about/Advanced_Introduction_to_Public_Policy.html?id=a9TxoAEACAAJ&redir_esc=y
6. Quốc hội (2008), Luật Thi hành án dân sự (Luật số 26/2008/QH12; sửa đổi, bổ sung năm 2014, 2022).
7. Quốc hội (2015), Bộ luật Dân sự (Luật số 91/2015/QH13).
8. Quốc hội (2015), Bộ luật Tố tụng dân sự (Luật số 92/2015/QH13); sửa đổi, bổ sung năm 2025.
9. Quốc hội (2025), Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Luật số 72/2025/QH15).
10. Quốc hội (2025), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các TCTD (Luật số 96/2025/QH15).
11. Thu Minh (2025), Rủi ro nợ xấu tiếp tục tăng mạnh trong quý 2/2025? VnEconomy, https://vneconomy.vn/rui-ro-no-xau-tiep-tuc-tang-manh-trong-quy-2-2025.htm
12. Ủy ban Kinh tế của Quốc hội (nay là Ủy ban Kinh tế và Tài chính của Quốc hội) (2022), Báo cáo đánh giá việc tổng kết thực hiện Nghị quyết số 42/2017/QH14 và thẩm tra Tờ trình về việc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ quy định của Nghị quyết số 42/2017/QH14 (Số 906/BC-UBKT15).
Hoàng Văn Thành, Nguyễn Ngọc Mai
Học viện Ngân hàng
