Sự suy thoái nghiêm trọng của kinh tế toàn cầu năm 2020 và các phản ứng chính sách kinh tế nhằm giảm thiểu tác động tiêu cực do đại dịch Covid-19 đã làm gia tăng mức nợ tại các thị trường mới nổi và đang phát triển.
Tuy nhiên, ngay cả trước khi đại dịch xảy ra, khối nợ tại các nền kinh tế này cũng đã được tích lũy và phát triển nhanh chóng, có thể được gọi là “Làn sóng nợ thứ tư”1. Điều này làm dấy lên các lo ngại về tính bền vững của các khoản nợ và khả năng xảy ra khủng hoảng tài chính toàn cầu. Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới (WB), đại dịch Covid-19 thông qua cách nào đó đã làm trầm trọng thêm các rủi ro liên quan đến các khoản nợ và vô hình trung khiến làn sóng nợ thứ tư trở nên nguy hiểm hơn bao giờ hết. Chính vì vậy, các nước cần hành động nhanh chóng và mạnh mẽ để đảm bảo làn sóng nợ thứ tư không kết thúc bằng một chuỗi khủng hoảng nợ tại các thị trường mới nổi giống như những làn sóng nợ trước đó.
Đại dịch Covid-19 đã làm gia tăng lớn mức nợ toàn cầu. Tại các nền kinh tế mới nổi, nợ chính phủ dự kiến sẽ tăng khoảng 9 điểm phần trăm GDP trong năm 2020 - mức tăng lớn nhất kể từ cuối những năm 1980 - là giai đoạn các nền kinh tế này chứng kiến một chuỗi các cuộc khủng hoảng nợ. Nợ chính phủ đã tăng ở tất cả các khu vực và các nền kinh tế chính. Khu vực Nam Á có tốc độ tăng mạnh nhất, trong đó, nợ chính phủ của Ấn Độ dự kiến tăng 17 điểm phần trăm GDP, trong khi tăng trưởng GDP giảm hơn 9%. Nợ của khu vực tư nhân dự báo cũng tăng mạnh khi các doanh nghiệp phải giải quyết hậu quả của cuộc suy thoái toàn cầu do đại dịch gây ra.
Tuy nhiên, ngay cả trước khi đại dịch Covid-19 xảy ra, khối nợ tại các nền kinh tế mới nổi đã tăng lên mức kỷ lục (Kose, Nagle và các cộng sự, 2020). Bắt đầu từ năm 2010, một làn sóng tích lũy nợ toàn cầu dần dần được hình thành, với quy mô lớn nhất, tốc độ nhanh nhất và rộng khắp các khu vực trong 5 thập kỷ qua, mà dẫn đầu là nhóm các nền kinh tế mới nổi. Tổng nợ tại các nước này đã đạt 176% GDP trong năm 2019, chủ yếu là nợ của khu vực tư nhân, tăng lên mức 123% GDP (Đồ thị 1). Tốc độ tăng của các khoản nợ là nguyên nhân chính khiến toàn cầu lo ngại rằng làn sóng nợ này sẽ kết thúc bằng cuộc khủng hoảng tài chính giống như cuộc khủng hoảng nợ tại khu vực Mỹ Latinh những năm 1980 và cuộc khủng hoảng tài chính Đông Á cuối những năm 1990.
Đại dịch Covid-19 có thể chỉ là mồi lửa châm ngòi và làm trầm trọng thêm các rủi ro đối với khoản nợ tại các nền kinh tế mới nổi.
1. Trước đại dịch Covid-19
Làn sóng nợ thứ tư vốn dĩ đã được hình thành và tích lũy: Cuối năm 2019, mức nợ toàn cầu đã tăng lên mức kỷ lục là 230% GDP và nợ của khu vực chính phủ cũng chạm mức cao kỷ lục là 83% GDP. Tại các nền kinh tế mới nổi và đang phát triển, tổng nợ hiện ở mức 176% GDP, dẫn đầu là nợ của khu vực tư nhân 123% GDP. Sự gia tăng nợ của khu vực tư nhân chủ yếu là nợ của Trung Quốc, chiếm khoảng 80% tổng nợ tại các nền kinh tế mới nổi.
Tăng trưởng đầu tư toàn cầu ở mức thấp và kéo dài trong gần thập kỷ qua. Đồ thị 2 cho thấy, đầu tư năm 2020 sụt giảm mạnh và rõ rệt nhất tại các nền kinh tế mới nổi (không tính Trung Quốc). Từ mức đỉnh 10,8% năm 2010, tăng trưởng đầu tư tại các nền kinh tế mới nổi đã giảm xuống còn +2,5% năm 2019.
2. Khi đại dịch Covid-19 lây lan trên diện rộng
Trong suốt năm 2020, khi đại dịch Covid-19 lây lan trên diện rộng, đầu tư tại các nền kinh tế mới nổi đã sụt giảm mạnh, khoảng -4,5% năm 2020; nếu không tính Trung Quốc thì mức giảm là -10,6%. Mức sụt giảm này là nhiều hơn 4 điểm phần trăm so với cuộc suy thoái toàn cầu năm 2009, mặc dù điều kiện tài chính tương đối nới lỏng trong năm 2020. Đầu tư và tăng trưởng kinh tế giảm mạnh nhất tại Mỹ Latinh, Caribe, Nam Á; mức giảm ít nhất tại Đông Á khi hoạt động kinh tế được hỗ trợ bởi các chương trình kích cầu tài khóa quy mô lớn (Trung Quốc, Việt Nam) cũng như sự thu hút dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (Việt Nam).
Các cuộc khủng hoảng trước đây thường được kích hoạt bởi những cú sốc ngoại sinh dẫn đến sự rút vốn đột ngột của các nhà đầu tư. Mặc dù trong bối cảnh hiện tại, khung chính sách ở một số nền kinh tế mới nổi đã mạnh hơn và nợ tại các nền kinh tế phát triển gần như không thay đổi, tuy nhiên, cũng không thể chủ quan được. Tăng trưởng toàn cầu chậm lại thường là chất xúc tác cho các cuộc khủng hoảng tiếp sau đó.
3. Đại dịch Covid-19 làm gia tăng rủi ro của các khoản nợ
Quy mô và tốc độ tăng nhanh chóng: Sản lượng sụt giảm kết hợp với chính sách kích cầu chưa từng có đã khiến tỷ lệ nợ trên GDP đạt mức cao kỷ lục mới. Nợ chính phủ toàn cầu dự kiến lên tới 99% GDP vào năm 2020. Trong số các nền kinh tế mới nổi và đang phát triển, tổng nợ đã tăng khoảng 7 điểm phần trăm GDP mỗi năm, giai đoạn 2010 - 2020; năm 2020, nợ chính phủ dự kiến tăng 9 điểm phần trăm GDP, nợ doanh nghiệp dự kiến cũng tăng mạnh. Ngược lại, tổng nợ của các nền kinh tế phát triển không có nhiều thay đổi trong làn sóng nợ thứ tư. Tuy nhiên, điều này dự báo sẽ thay đổi đáng kể vào năm 2020, với sự gia tăng mạnh mẽ trong cả nợ khu vực công và khu vực tư nhân. Theo Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), nợ chính phủ tại các nền kinh tế phát triển dự kiến sẽ tăng thêm khoảng 20 điểm phần trăm GDP, lên mức 124% GDP. Với tốc độ tích lũy nợ nhanh như vậy, nguy cơ các khoản nợ không được sử dụng cho mục đích sản xuất kinh doanh (có thể không phải là tất cả các khoản nợ) là tương đối lớn. (Bảng 1)
Lãi suất toàn cầu ở mức thấp có thể dẫn đến rủi ro thanh khoản thời gian sau đó: Điều kiện tài chính toàn cầu hiện được nới lỏng chưa từng có tại các nền kinh tế phát triển. Tất cả các ngân hàng trung ương (NHTW) lớn đã khởi động hoặc mở rộng chương trình mua tài sản, một số NHTW các nước đang phát triển cũng đi theo cùng xu thế này. Đến ngày 31/12/2020, có tổng cộng 207 lượt hạ lãi suất và 09 lượt tăng lãi suất được các NHTW thực thi trên phạm vi toàn cầu. Lãi suất chính sách (thực) đã âm tại các nước phát triển trong làn sóng nợ đầu tiên. Nhằm kích thích nền kinh tế vượt qua đại dịch Covid-19, chính sách tiền tệ đã góp phần ổn định thị trường tài chính, giảm chi phí đi vay và tăng cường tiếp cận tín dụng. Tuy nhiên, trong bối cảnh kinh tế bị gián đoạn do đại dịch, lãi suất toàn cầu ở mức thấp trong lịch sử có thể dẫn đến rủi ro thanh khoản trong thời gian sau đó. (Đồ thị 3)
Sử dụng sai mục đích của các khoản nợ: Việc gia tăng các khoản nợ sẽ ít được quan tâm nếu như nó được sử dụng để tài trợ cho các khoản đầu tư nhằm thúc đẩy tăng trưởng, đặc biệt là để thúc đẩy xuất khẩu (WB, 2017). Trong ba làn sóng nợ đầu tiên, các khoản nợ thường được sử dụng để tài trợ đầu tư. Tuy nhiên, cũng có nhiều trong số đó được sử dụng kém hiệu quả mà không phải sử dụng cho mục đích sản xuất kinh doanh. Nợ tăng lên mà các dự án đầu tư thúc đẩy tăng trưởng không tăng theo là một trong những yếu tố dẫn đến khủng hoảng nợ (Kose, Nagle và các cộng sự 2020). Hơn nữa, trong năm 2020, việc đưa ra nhiều biện pháp hỗ trợ để kích thích kinh tế vượt qua đại dịch tiềm ẩn khả năng nguồn lực, quỹ hỗ trợ sử dụng, phân bổ sai, không đúng mục đích...
Triển vọng kinh tế phục hồi hậu đại dịch Covid-19 còn nhiều bất ổn và khó đoán định, khoảng cách gia tăng giữa các nước nghèo và giàu càng lớn. Các tổ chức quốc tế đưa ra dự báo trái chiều về kinh tế toàn cầu năm 2021 cho thấy, triển vọng kinh tế là tương đối bất định. Trong đó, IMF nâng dự báo kinh tế toàn cầu lên 5,5% trong bối cảnh kỳ vọng vào vắc-xin cùng các biện pháp hỗ trợ kinh tế sẽ thúc đẩy kinh tế phục hồi mạnh mẽ (dự báo tháng 10/2020: +5,2%); ngược lại, WB lại hạ dự báo tăng trưởng xuống 4%2 (dự báo tháng 6/2020: +4,2%), đồng thời cảnh báo kịch bản tăng trưởng này là không chắc chắn, trường hợp xấu có thể xuống mức 1,6%3 nếu dịch bệnh tiếp tục diễn biến phức tạp và việc phân phối vắc-xin bị đình trệ.
Với triển vọng bất trắc, hậu đại dịch Covid-19, nền kinh tế thế giới sẽ phải đối mặt những khoản nợ khổng lồ và bất bình đẳng gia tăng, làm cản trở xu hướng tăng trưởng trong dài hạn, qua đó ảnh hưởng đến khả năng và giải quyết các khoản nợ hiện tại và phát sinh4.
Thương mại toàn cầu năm 2021 phục hồi dự kiến tăng 5 - 8,1%5. Về dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) toàn cầu, Hội nghị Liên hiệp quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD) (tháng 1/2021) dự báo FDI năm 2021 sẽ tiếp tục suy giảm trong bối cảnh dịch bệnh vẫn chưa được kiểm soát và vắc-xin chưa tạo được nhiều kết quả tích cực (năm 2020, FDI toàn cầu giảm 42% so với năm 2019). Trong trung hạn, triển vọng dòng vốn đầu tư toàn cầu vẫn còn thiếu chắc chắn, tùy thuộc vào tăng trưởng kinh tế và tình hình địa chính trị để chi phối sự đầu tư.
4. Hậu quả của việc nếu không hành động
Kết thúc bằng khủng hoảng tài chính, quá trình giải quyết các khoản nợ kéo dài sau đó: Các giai đoạn tích lũy nợ nhanh chóng trong quá khứ thường gắn liền với các cuộc khủng hoảng tài chính. Khi khối nợ tích lũy đủ lớn và kết thúc bằng khủng hoảng, việc giải quyết nợ sẽ kéo dài như trong giai đoạn những năm 1980 và 1990 ở Mỹ Latinh và các nước thu nhập thấp; kéo theo đó là tăng trưởng phục hồi chậm, đầu tư thấp kéo dài vài năm sau khi khủng hoảng kết thúc hoặc thậm chí có thể là cả thập kỷ mất mát. Nhiều nguy cơ cho thấy, làn sóng nợ thứ tư có nhiều điểm giống với những làn sóng nợ trước đó. Điều đáng lưu ý là, sự tích tụ khối nợ hiện tại bao gồm cả nợ khu vực công và khu vực tư nhân và tại cả hai nhóm nước phát triển và đang phát triển.
Mất đi thập kỷ tăng trưởng: Khủng hoảng tài chính ở Mỹ Latinh những năm 1980 sau đó là cả một giai đoạn tái cấu trúc nợ kéo dài gắn với một thập kỷ tăng trưởng mất mát, thu nhập bình quân đầu người tăng trưởng âm trong nhiều năm. Đại dịch Covid-19 có thể kéo dài sự suy giảm sản lượng, năng suất và tăng trưởng đầu tư. Tăng trưởng yếu sẽ tăng thêm gánh nặng nợ và làm suy giảm khả năng trả nợ của người đi vay. Đối với một số quốc gia đang gặp khó khăn về nợ, triển vọng kinh tế chỉ có thể cải thiện một khi các khoản nợ được xóa nợ hơn là giãn nợ (Reinhart và Trebesch 2016).
5. Những thách thức chính sách mới
Một số quốc gia, đặc biệt là các quốc gia có thu nhập thấp, đã lâm vào tình trạng nợ nần hoặc có nguy cơ mắc nợ, điều này nổi lên những thách thức và khó khăn mới trong việc giải quyết các khoản nợ.
Chi phí trả nợ lớn: Nhiều quốc gia, đặc biệt là quốc gia có thu nhập thấp, phải đối mặt với chi phí trả nợ lớn. Việc giãn nợ có thể là giải pháp tạm thời được lựa chọn trong lúc cấp bách để có thời gian đánh giá lại tính bền vững của khoản nợ. Bởi lẽ, việc tránh được tình trạng thiếu tiền mặt trong ngắn hạn có thể ngăn chặn khủng hoảng thanh khoản trở thành khủng hoảng thanh toán. Sáng kiến đình chỉ dịch vụ nợ (External Debt Service Suspension Initiative - DSSI) của WB là một ví dụ. Tính đến tháng 11/2020, đã có 44 quốc gia nghèo nhất trên thế giới nộp đơn cho DSSI và được hưởng lợi số tiền giảm trừ nợ từ các chủ nợ song phương chính thức ước tính khoảng 5,3 tỷ USD. Tuy nhiên, các chính sách này chỉ là các biện pháp tạm thời, để hoãn lại các khoản thanh toán lãi và gốc, chứ không làm giảm mức nợ. Trong cuộc khủng hoảng nợ tại Mỹ Latinh, việc giãn nợ bị kéo dài mà không giải quyết được, dẫn đến khối nợ tiếp tục tăng thêm và nợ lại chồng nợ. Ngoài ra, có thể có những trở ngại đối với việc thực hiện khoanh nợ. Ví dụ như, chỉ có 44 trong số 73 quốc gia đủ điều kiện đã đăng ký nhận hỗ trợ DSSI, vì nhiều quốc gia lo ngại việc nhận hỗ trợ có thể ảnh hưởng đến xếp hạng tín nhiệm quốc gia và hạn chế khả năng tiếp cận các khoản vay mới của họ thời gian sau đó.
Các chủ nợ phát triển đa dạng hơn: Trong trường hợp xảy ra khủng hoảng nợ, việc giải quyết có thể sẽ phức tạp hơn các cuộc khủng hoảng trước đó vì có nhiều hình thái của các chủ nợ khác nhau (các tổ chức tài chính quốc tế, bên cho vay song phương thuộc Câu lạc bộ Paris, bên cho vay song phương không thuộc Câu lạc bộ Paris như Ngân hàng Phát triển Trung Quốc, những bên cho vay thuộc khu vực tư nhân). Tầm quan trọng của các bên cho vay song phương không thuộc Câu lạc bộ Paris đã tăng lên đáng kể và Trung Quốc hiện là chủ nợ chính thức lớn nhất của các quốc gia đang phát triển (Horn, Reinhart và Trebesch 2020).
Thiếu đi tính minh bạch của các khoản đầu tư và nợ: Sự phát triển đa dạng của các chủ nợ và sự phức tạp của các công cụ nợ là những thách thức vô cùng lớn trong việc giải quyết các khoản nợ, vì không phải tất cả các chủ nợ đều bị ràng buộc bởi một bộ tiêu chuẩn báo cáo duy nhất và các điều khoản cho vay thường là bí mật. Với dữ liệu sẵn có của 17 quốc gia thu nhập thấp, do thiếu độ chính xác, tính kịp thời, đầy đủ và phù hợp của hồ sơ nợ, chỉ có 4/17 quốc gia này đáp ứng yêu cầu tối thiểu về báo cáo và đánh giá nợ (Essl và các cộng sự, 2019; WB, 2019). Trong số 59 quốc gia đủ điều kiện vay IDA, chỉ 1/3 trong số các quốc gia này có thống kê về nợ nước ngoài của khu vực tư nhân (WB và IMF, 2018). Điều này làm tăng nguy cơ nợ của khu vực công cao hơn ở một số quốc gia đang phát triển so với dữ liệu báo cáo. Ngoài ra, sự thiếu rõ ràng về các cam kết bao gồm các cuộc đàm phán tái cơ cấu nợ, các quyết định vay và nỗ lực để đảm bảo rằng vốn vay được sử dụng đúng mục đích và hiệu quả cũng như các chính sách áp đặt nghiêm ngặt (thông tin mật, không được tiết lộ) về các điều khoản trong hợp đồng vay là các yếu tố ảnh hưởng đến tính bền vững của nợ. Sự nhanh chóng gia tăng nợ mà không đáp ứng được các tiêu chuẩn về tính minh bạch cũng là thách thức mới đối với việc giảm các khoản nợ trong dài hạn.
Bất cập trong quản trị: Nhiều quốc gia mới nổi và đang phát triển, đặc biệt là các nước thu nhập thấp sức mạnh quản trị còn hạn chế, chỉ có một tỷ lệ thấp các nước thu nhập thấp đáp ứng được yêu cầu tối thiểu về quản lý nợ, khung khổ pháp lý và thực tiễn kiểm toán (WB, 2019). Điều này làm tăng rủi ro vay nợ nhiều mà không được sử dụng cho mục đích sản xuất kinh doanh.
Thông lệ giải quyết nợ toàn cầu: Trong một số trường hợp, việc giải quyết các khoản nợ đang nghiêng về các chủ nợ và thường không khuyến khích giải quyết các khoản nợ nhanh chóng và toàn diện.
6. Hàm ý chính sách
Đại dịch Covid-19 đã khiến khối nợ tăng cao hơn và làm trầm trọng thêm các rủi ro liên quan đến khoản nợ hiện tại, nhiều quốc gia rơi vào tình cảnh nợ nần. Khối nợ có khả năng tăng cao hơn nữa khi chính phủ và hệ thống tài chính sử dụng nhiều biện pháp để hỗ trợ phục hồi kinh tế hậu đại dịch. Các nhà hoạch định chính sách cần phải hành động để ngăn chặn sự thiếu hụt dòng tiền trong ngắn hạn nhằm phục hồi hoạt động kinh doanh và cung cấp khoảng thời gian cần thiết để đánh giá tính bền vững của khoản nợ cũng như cân nhắc giải pháp tốt nhất để giải quyết nợ nếu như khoản nợ đó không còn bền vững.
Trong ngắn hạn, ưu tiên chính sách hàng đầu là kiểm soát sự lây lan của đại dịch Covid-19 và đảm bảo vắc-xin được triển khai nhanh chóng và rộng rãi. WB khuyến nghị các nhà hoạch định chính sách cần tiếp tục duy trì sự phục hồi, chuyển dần từ hỗ trợ thu nhập sang các chính sách thúc đẩy tăng trưởng. Để hỗ trợ phục hồi kinh tế bền vững, chính phủ các nước cần tạo điều kiện cho một chu kỳ tái đầu tư mà ít phụ thuộc vào nợ chính phủ.
Về dài hạn, tại các nền kinh tế đang phát triển, các chính sách cải thiện dịch vụ y tế và giáo dục, cơ sở hạ tầng kỹ thuật số, khả năng chống chịu với khí hậu, quản trị doanh nghiệp sẽ giúp giảm thiểu thiệt hại kinh tế do đại dịch, giảm nghèo và thúc đẩy phát triển chung. Thêm vào đó, cần có các biện pháp để tăng cường tính minh bạch của quy trình cho vay, số tiền vay và các điều khoản, cách thức sử dụng số tiền vay.
1 Tham khảo thêm tại Tạp chí Ngân hàng số 17 tháng 9/2020: Nỗi lo khủng hoảng nợ tại các nền kinh tế mới nổi và đang phát triển, một số khuyến nghị chính sách.
4 Nhận định được nêu ra tại Hội nghị thường niên của Hiệp hội Kinh tế Hoa Kỳ (AEA) ngày 04/01/2021.
Tài liệu tham khảo:
1. Các trang thông tin điện tử (website): www.imf.org; www.worldbank.org; http://tapchinganhang.com.vn/tcnh-so-17-thang-9-2020.htm
2. IMF. 2021. Worl Economic Outlook update.
3. World Bank (WB). 2021. Global Economic Prospects, January.
ThS. Nguyễn Thị Thúy Linh
Tạp chí Ngân hàng số 9/2021
