Tháng 4/2022, Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBoC) đã dự thảo Luật Ổn định tài chính (Luật ODTC) và hiện đang lấy ý kiến sâu rộng trong nhân dân để chính thức ban hành luật. Nếu được thông qua (dự kiến vào cuối quý III/2023), Luật ODTC của Trung Quốc sẽ là cơ sở pháp lí đầu tiên điều chỉnh cụ thể việc phòng ngừa, giải quyết và xử lí rủi ro hệ thống; đối tượng điều chỉnh là các ngân hàng, công ty chứng khoán, bảo hiểm và công ty tài chính. Chúng ta cùng nhìn lại lịch sử, một số diễn biến quan trọng và nguyên nhân khiến Trung Quốc “mạnh tay” cải cách pháp lí đối với hệ thống tài chính.
1. Khủng hoảng hệ thống Ngân hàng Trung Quốc
Kể từ thập niên 1990 đến nay, Trung Quốc đã trải qua 07 cuộc khủng hoảng tài chính (05 trong số 07 cuộc khủng hoảng có tác nhân trực tiếp đến từ hệ thống ngân hàng và cuộc khủng hoảng năm 2021 đến từ khu vực bất động sản), cụ thể như sau:
Trong đó: X: Có tác động hạn chế
XX: Tác động vừa phải
XXX: Tác động lớn
Nguyên nhân chủ yếu của những cuộc khủng hoảng này là do:
Thứ nhất, nền kinh tế Trung Quốc phụ thuộc quá nhiều vào tỉ lệ tiết kiệm và đầu tư của dân chúng (năm 2021, tỉ lệ tiết kiệm của Trung Quốc lớn gấp 2 lần tỉ lệ trung bình tiết kiệm thế giới, ở mức 46%) và hệ thống ngân hàng tiếp tục là kênh truyền dẫn vốn cho nền kinh tế thông qua khả năng huy động từ tiền gửi của dân cư. Trong khi đó, thị trường vốn của Trung Quốc (thị trường cổ phiếu và trái phiếu) kém phát triển hơn. Để tối ưu hóa doanh thu và lợi nhuận, các ngân hàng thương mại (NHTM) đem tiền gửi của khách hàng đầu tư vào trái phiếu chính quyền địa phương (do các tỉnh/thành phố có nhu cầu vốn lớn để đầu tư, phát triển). Chừng nào nền kinh tế Trung Quốc còn phát triển dựa trên các tác nhân chủ yếu là tiết kiệm và đầu tư thì nguồn gốc gây nên khủng hoảng vẫn còn; cơ chế phân bổ rủi ro vẫn không được xử lí triệt để thì bong bóng gây bất ổn vẫn tích tụ không ngừng.
Thứ hai, cơ chế “ngầm” bảo hộ từ phía nhà nước đối với các ngân hàng. Người dân tin tưởng rằng khi gửi tiền vào ngân hàng sẽ được Chính phủ “bảo lãnh” bởi hiện nay trong thực tiễn, Trung Quốc chưa thực sự cho phép phá sản ngân hàng. Các cơ quan quản lí của Trung Quốc vẫn chưa chính thức hóa các tiêu chuẩn thống nhất để đối phó với các ngân hàng đang gặp khó khăn về tài chính. Không những vậy, nhiều vụ việc tại các NHTM của Trung Quốc cũng xảy ra liên tiếp, nhất là sau hoạt động cho vay ở các ngân hàng phát triển nông thôn tại tỉnh Hà Nam đã dẫn đến các cuộc biểu tình của những người gửi tiết kiệm vào tháng 7/2022, khi khách hàng bị đóng băng tiền gửi trong hơn 04 tháng. Cụ thể, tại tỉnh Hà Nam và An Huy, người gửi tiền tại Ngân hàng Baoshang đã xuống đường biểu tình để đòi quyền lợi do không thể rút được khoản tiết kiệm của mình, buộc chính quyền địa phương phải tuyên bố hoàn trả cho một số nạn nhân có số tiền gửi lên tới 50.000 Nhân dân tệ (7.430 USD). Đây được coi là phần nổi của tảng băng chìm về rủi ro hệ thống và tác động của nó có nguy cơ gây ra hiệu ứng “quả cầu tuyết” (ngày càng lớn và nguy hiểm) nếu các cơ quan quản lí không kiểm soát được. Cục Ổn định Tài chính - Ngân hàng Trung ương Trung Quốc trước đó đã cảnh báo và cho biết nguyên nhân là do các cổ đông của ngân hàng đã can thiệp quá mức vào hoạt động kinh doanh hằng ngày cũng như các biện pháp kiểm soát rủi ro của ngân hàng.
Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 - 2009 đã khiến Mỹ và các nước châu Âu phải gánh chịu những thiệt hại nặng nề trong khi Trung Quốc đã tránh được các tác động tiêu cực từ cuộc khủng hoàng này. Tuy nhiên, cuộc khủng hoảng này vẫn để lại một số hệ lụy âm ỉ và tới nay đã “phát tác”, đó là khủng hoảng nợ chính quyền địa phương. Cuộc khủng hoảng bất động sản năm 2021 - 2022 là bất ổn lớn nhất mà Trung Quốc phải đối mặt sau nhiều năm, với hệ lụy cần nhiều thời gian mới có thể ổn định nền kinh tế trở lại và phục hồi khả năng thanh khoản của hệ thống ngân hàng. Việc các mầm mống khủng hoảng tiếp tục tích tụ thì nguy cơ xảy ra khủng hoảng có thể không chỉ dừng ở thị trường bất động sản (vốn đã khiến người mua nhà mất niềm tin sâu sắc vào thị trường này), mà nhiều khu vực khác cũng tiềm tàng nguy cơ: Các ngân hàng nhỏ có nền quản trị yếu kém, các tổ chức tài chính phi ngân hàng không được giám sát chặt chẽ, nợ hộ gia đình tăng cao, nợ khu vực doanh nghiệp nhà nước vẫn tiếp tục tăng.
2. Những điều chỉnh của Trung Quốc sau Đại hội Đảng cộng sản Trung Quốc lần thứ 20
2.1. Về bối cảnh
Đại hội Đảng cộng sản Trung Quốc lần thứ 20 (năm 2022) đã đề ra các định hướng lớn về xây dựng cơ chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa trình độ cao, cụ thể: “Xây dựng thị trường lớn và thống nhất toàn quốc, đi sâu cải cách các yếu tố sản xuất, xây dựng hệ thống thị trường tiêu chuẩn cao. Hoàn thiện cơ chế kinh tế thị trường như bảo vệ quyền sở hữu, tham gia thị trường, cạnh tranh công bằng, tín dụng xã hội, cải thiện môi trường kinh doanh. Kiện toàn hệ thống quản lí kinh tế vĩ mô, phát huy vai trò định hướng chiến lược quy hoạch phát triển quốc gia, tăng cường sự phối hợp giữa chính sách tài chính và chính sách tiền tệ, gia tăng nhu cầu nội địa, tăng cường vai trò của tiêu dùng đối với phát triển kinh tế và vai trò then chốt của đầu tư đối với cải thiện cơ cấu nguồn cung. Kiện toàn cơ chế dự toán ngân sách hiện đại, cải thiện cơ cấu thuế, hoàn thiện hệ thống phân bổ ngân sách. Đi sâu cải cách cơ chế tài chính, xây dựng mô hình ngân hàng trung ương hiện đại, tăng cường và hoàn thiện thể chế giám sát và quản lí tài chính theo hướng hiện đại, tăng cường hệ thống đảm bảo ổn định tài chính, đưa toàn bộ các hoạt động tài chính vào diện giám sát, quản lí theo pháp luật, giữ vững giới hạn đỏ không phát sinh rủi ro mang tính hệ thống. Kiện toàn chức năng của thị trường tài chính, nâng cao tỉ trọng huy động vốn trực tiếp. Tăng cường chống độc quyền và cạnh tranh không lành mạnh, phá bỏ cơ chế bảo hộ của chính quyền địa phương và độc quyền mang tính hành chính, quy định và dẫn dắt các dòng vốn phát triển lành mạnh theo pháp luật”¹.
Các định hướng này được đưa ra trong bối cảnh kinh tế Trung Quốc tiềm ẩn nhiều rủi ro cả từ bên trong lẫn bên ngoài. Ngày 15/12/2022, Phó Thủ tướng Trung Quốc Lưu Hạc - cố vấn kinh tế hàng đầu của Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình cho biết, nền kinh tế Trung Quốc đang phải đối mặt với “áp lực nhân 3” do nhu cầu thu hẹp, cú sốc nguồn cung và kì vọng suy yếu. Nhưng ông cũng nhấn mạnh, Trung Quốc sẽ không theo đuổi các biện pháp kích thích kinh tế “ào ạt như lũ”. Thay vào đó, trọng tâm chính sách của Bắc Kinh được cho là sẽ tránh biến động kinh tế lớn, trong khi hướng tới mục tiêu tăng trưởng “hợp lí”. Những nguyên nhân cốt lõi và nội tại dẫn đến đà giảm phát của nền kinh tế Trung Quốc là các yếu tố rủi ro trong một số lĩnh vực, tốc độ già hóa dân số gia tăng, trong khi các lợi thế truyền thống như chi phí lao động đang yếu đi, các hạn chế về tài nguyên và môi trường đang bị thắt chặt và năng lực đổi mới khoa học, công nghệ chưa đủ mạnh. Phó Thủ tướng Trung Quốc Lưu Hạc cũng nhấn mạnh rằng, toàn dân cần phải nỗ lực từ cả hai phía cung và cầu, cả chính sách tài khóa và tiền tệ phải được thực hiện kịp thời và phải hành động ngay cả khi kì vọng của thị trường chưa ổn định. Trong bối cảnh đó, Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình đánh giá rủi ro tài chính là một trong những thách thức lớn nhất của nền kinh tế Trung Quốc.
2.2. Các điều chỉnh của Trung Quốc
Thời gian qua, Trung Quốc đã có những điều chỉnh về thể chế, hành lang pháp lí để gia tăng sự giám sát đối với hệ thống tài chính quốc gia. Tháng 4/2022, PBoC đã dự thảo Luật ODTC và hiện đang lấy ý kiến sâu rộng trong nhân dân để chính thức ban hành; trước đó đã thành lập Cục ODTC trong cơ cấu tổ chức để giám sát vĩ mô và khuyến nghị chính sách nhằm ứng phó với rủi ro hệ thống tài chính. Nếu được thông qua (dự kiến vào quý III/2023), Luật ODTC của Trung Quốc sẽ là cơ sở pháp lí đầu tiên điều chỉnh cụ thể việc phòng ngừa, giải quyết và xử lí rủi ro hệ thống; đối tượng điều chỉnh là các ngân hàng, công ty chứng khoán, bảo hiểm và công ty tài chính (trong đó nhấn mạnh không một tổ chức hoặc cá nhân nào có thể thành lập tổ chức tài chính cũng như tham gia vào bất kì hoạt động kinh doanh hoặc trung gian tài chính nào hoặc trực tiếp hoặc dưới hình thức trá hình). Theo dự thảo Luật, Chính phủ là cơ quan điều phối mọi vấn đề liên quan đến ODTC thông qua Cơ quan Điều phối tổng thể về ổn định và phát triển tài chính quốc gia, các bộ, ngành và chính quyền địa phương các tỉnh, thành phố có trách nhiệm phối hợp theo chỉ đạo của Cơ quan này, trong đó Bảo hiểm tiền gửi và Ủy ban Chứng khoán Nhà nước là các cơ quan chính phải tham gia vào quá trình xử lí khủng hoảng hệ thống, thực hiện nhiệm vụ theo luật và đảm bảo nguyên tắc thị trường khi xử lí khủng hoảng.
Dự thảo Luật ODTC cũng cung cấp cơ sở pháp lí cho các biện pháp điều chỉnh một cách mạnh mẽ và can thiệp sớm của cơ quan quản lí. Cụ thể, nếu một ngân hàng gặp rủi ro (thể hiện thông qua sự biến động bất thường của các tỉ lệ an toàn), Cơ quan Điều phối tổng thể về ổn định và phát triển tài chính quốc gia có thể phát cảnh báo rủi ro, hoặc thậm chí áp dụng các biện pháp cứng rắn hơn như yêu cầu trực tiếp hội đồng quản trị, cổ đông lớn, kiểm soát viên của ngân hàng triển khai các biện pháp nhằm cải thiện tình hình (giảm quy mô tài sản và nợ phải trả, tạm dừng hoạt động kinh doanh có rủi ro cao, thanh lí tài sản, bổ sung vốn, tạm dừng chia cổ tức hoặc chi trả thù lao cho nhân viên) trong một khung thời gian nhất định; nếu không tuân thủ sẽ bị áp các chế tài mạnh hơn để hạn chế một số hoạt động kinh doanh hoặc rút giấy phép.
Về nguồn lực xử lí rủi ro: Theo dự thảo Luật ODTC, các tổ chức tài chính phải chủ động tự xử lí rủi ro, cổ đông lớn và kiểm soát viên hoặc người có liên quan phải bổ sung vốn theo kế hoạch phục hồi và xử lí rủi ro hoặc theo cam kết, hoặc nỗ lực huy động các nguồn lực để xúc tiến việc mua bán, sát nhập, tổ chức lại. Quỹ bảo hiểm tiền gửi, quỹ an toàn đóng vai trò là nền tảng xử lí rủi ro dựa trên thị trường và theo luật. Nếu rủi ro không được xử lí sau khi sử dụng hết các biện pháp thị trường và thu hồi tài sản thì chính quyền, nhân dân cấp tỉnh mới có thể sử dụng các nguồn lực công của địa phương để xử lí rủi ro theo quy định của pháp luật. Trung Quốc cũng thành lập Quỹ bảo đảm ODTC (hoạt động theo nguyên tắc của Luật ODTC), song quỹ này sẽ chỉ áp dụng đối với các rủi ro lớn, mang tính hệ thống và có nguy cơ gây mất ổn định hệ thống. Quỹ bảo đảm ODTC vừa hoạt động theo thông lệ quốc tế (nghĩa là được huy động từ các tổ chức tài chính, cơ sở hạ tầng tài chính, các thành viên thị trường), nhưng đồng thời cũng có thể hình thành từ các quỹ khác do Chính phủ quy định. Trường hợp sau cùng khi cần thiết, biện pháp tái cấp vốn dưới hình thức cho vay lại của PBoC sẽ được sử dụng để hỗ trợ thanh khoản cho Quỹ bảo đảm ODTC và phải hoàn trả cho quỹ này bằng nguồn tiền từ việc bán/thanh lí tài sản.
Về các biện pháp xử lí khủng hoảng, Dự thảo Luật ODTC quy định Cơ quan Điều phối tổng thể về ổn định và phát triển tài chính quốc gia của Chính phủ thực hiện chức năng tái cơ cấu các tổ chức tài chính, tiếp quản hoặc ủy thác, có thể xử lí theo cách: (i) Thành lập hoặc chỉ định một tổ chức giám sát hoặc nhận chuyển giao; (ii) Thành lập một ngân hàng bắc cầu hoặc một tổ chức có mục đích đặc thù nhằm đảm nhận một phần hoặc toàn bộ hoạt động kinh doanh, tài sản và trách nhiệm pháp lí của tổ chức tín dụng; (iii) Thay thế các nhân sự cấp cao của tổ chức tín dụng.
Trung Quốc thắt chặt hơn các quy định pháp lí: Ngày 11/02/2023, PBoC yêu cầu các NHTM đánh giá và phân loại rủi ro tín dụng một cách nhanh chóng và thận trọng hơn, đồng thời ưu tiên khả năng đáp ứng các nghĩa vụ của con nợ đối với các tài sản thế chấp cơ bản. Quy định mới này cũng áp dụng cho các tài sản tài chính ngoài các khoản vay ngân hàng và với mọi khoản nợ mới bắt đầu từ ngày 01/7/2023. Các ngân hàng có thời hạn đến cuối năm 2025 để phân loại lại các tài sản tài chính hiện có, điều này giúp làm giảm tác động ngắn hạn đối với người cho vay.
Theo quy định mới, các ngân hàng sẽ phải phân loại tất cả các khoản nợ chưa thanh toán của khách hàng vay doanh nghiệp là bị suy giảm nếu hơn 10% khoản nợ của khách hàng vay này trở thành nợ xấu. Nếu hơn 20% tổng nợ ngân hàng của khách hàng vay là doanh nghiệp bị quá hạn hơn 90 ngày, tất cả các ngân hàng sẽ phải phân loại rủi ro của họ đối với cùng khách hàng vay này là nợ xấu, ngay cả khi tài sản thế chấp tại các ngân hàng riêng lẻ được coi là đủ. Rõ ràng, các tiêu chuẩn cụ thể này sẽ đẩy nhanh quá trình ghi nhận nợ xấu trong hệ thống ngân hàng của Trung Quốc sau khi được triển khai đầy đủ, vì chúng yêu cầu việc ghi nhận tài sản bị suy giảm giá trị ở phạm vi rộng hơn và nhất quán hơn giữa các ngân hàng trong hệ thống.
Trung bình, các ngân hàng nhỏ hơn có nhiều khả năng báo cáo tỉ lệ nợ xấu thấp hơn (theo tiêu chuẩn địa phương) so với tỉ lệ nợ xấu (theo chuẩn mực báo cáo tài chính quốc tế - IFRS), điều này cho thấy, khả năng ghi nhận nợ xấu lỏng lẻo hơn tại các ngân hàng nhỏ. Bởi vậy, những người cho vay nhỏ hơn cũng có xu hướng áp dụng các tiêu chuẩn bảo lãnh phát hành yếu hơn và có mức độ tập trung danh mục đầu tư cao hơn. Do đó, các ngân hàng nhỏ hơn có thể sẽ phải đối mặt với sự gián đoạn lớn hơn khi họ chuyển sang tuân thủ khuôn khổ mới, làm tăng thêm áp lực vốn và điều này có thể hạn chế hơn nữa tốc độ tăng trưởng tài sản.
Ngày 20/3/2023, Trung Quốc thành lập Tổng cục Giám sát và Quản lí Tài chính Quốc gia - là cơ quan thuộc Chính phủ. Tổng cục này thay thế hoàn toàn Ủy ban Giám sát Ngân hàng và Bảo hiểm Trung Quốc (CBIRC) và có vai trò giám sát tổng thể hệ thống tài chính (ngoại trừ khu vực chứng khoán vẫn do Ủy ban Giám sát Chứng khoán Nhà nước (CSRC) đảm nhiệm như trước đây). Một số chức năng của PBoC và CSRC sẽ được chuyển cho cơ quan giám sát tài chính mới.
2.3. Nguyên nhân điều chỉnh
Các nguyên nhân trực tiếp khiến Trung Quốc tiến dần tới luật hóa chức năng ODTC, trong đó hướng tập trung quyền lực vào Nhà nước khi giảm vai trò của chính quyền các địa phương, đó là:
Thứ nhất, nguồn lực tài chính địa phương suy yếu: Chi tiêu của chính quyền địa phương các tỉnh, thành phố đã tăng 6,2% trong 9 tháng đầu năm 2022, thu ngân sách giảm 6,6% so với cùng kì năm 2021 do chính sách Zero Covid đã tiêu tốn nguồn lực của các địa phương, trong khi sự sụt giảm kéo dài của thị trường bất động sản đã kéo tụt doanh thu của chính quyền các tỉnh. Nợ chính quyền địa phương cũng đạt mức cao kỉ lục sau khi Bắc Kinh thúc đẩy chi tiêu nhiều hơn cho cơ sở hạ tầng nhằm thúc đẩy phát triển, con số nợ này hiện đang chạm ngưỡng 40 nghìn tỉ Nhân dân tệ (tương đương với 5,52 nghìn tỉ USD). Mặc dù Chính phủ Trung Quốc đang nỗ lực thắt chặt giám sát đối với các nguồn tài trợ của chính quyền địa phương (nền tảng hỗ trợ các chính quyền cấp tỉnh huy động tiền mà không bị đưa vào bảng cân đối kế toán chính thức) và đây cũng là nguồn gốc gây nên “nợ tiềm ẩn”.
Thứ hai, hành lang pháp lí còn yếu và thiếu trong lĩnh vực giám sát tài chính, nguồn lực giám sát thiếu, nhân tài giám sát chất lượng cao khan hiếm: Các ngân hàng và thị trường vốn của Trung Quốc vẫn chưa thể hỗ trợ đầy đủ cho nền kinh tế; sự luân chuyển dòng tiền yếu và việc mất kết nối giữa cung và cầu là những trở ngại cho sự phát triển chất lượng cao. Mặc dù Trung Quốc có nền tảng công nghệ cao trong lĩnh vực phát triển ngân hàng, tài chính nhưng đại dịch Covid-19 đã bộc lộ những khiếm khuyết trong việc quản lí các công ty công nghệ và các tổ chức tài chính của Trung Quốc. Kể từ cuối năm 2020, Bắc Kinh đã đưa ra các quy định chặt chẽ hơn đối với lĩnh vực công nghệ trong nước nhằm kiềm chế quyền lực của một số “ông lớn” trong nước; Chủ nhiệm Ủy ban Giám sát Ngân hàng và Bảo hiểm Trung Quốc thừa nhận “vừa đảm bảo cạnh tranh công bằng, khuyến khích đổi mới công nghệ, đồng thời ngăn chặn sự bành trướng, gây mất trật tự là nhiệm vụ khó khăn”. Để làm được điều này, Trung Quốc hiện nay đang ra sức bảo mật dữ liệu, chống độc quyền và thúc đẩy tăng cường cơ sở hạ tầng tài chính bởi sự cách biệt giữa trình độ công nghệ tại các cơ quan quản lí và các doanh nghiệp đã quá rõ ràng.
Do vậy, chủ trương của Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình là cần phải tăng cường vai trò và sự lãnh đạo của các cấp ủy đảng đối với các định chế tài chính do các định chế này đang đánh mất dần sự minh bạch trong cơ cấu cổ phần và bộc lộ nền tảng quản trị công yếu kém.
Thứ ba, vấn nạn tham ô, tham nhũng đối với các gói cứu trợ từ Nhà nước. Thống đốc PBoC đã yêu cầu các tổ chức tài chính và cổ đông cần có trách nhiệm giải trình và phải đảm bảo khả năng “tự giải cứu mình” trong lúc khó khăn. Hiện nay, Chính phủ Trung Quốc nới lỏng các quy định và tăng cường các gói cứu trợ lớn để hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp nhà nước, trong đó có Công ty Quản lí Tài sản Nhà nước (China Huarong Asset Management). Ngược với mong muốn của Chính phủ, các công ty này lại dùng tiền nhà nước để mở rộng hoạt động kinh doanh ngoài mục đích ban đầu thông qua việc tăng cường vay nợ nước ngoài và lấn sân sang kinh doanh chứng khoán, cho vay thương mại, cho thuê - sau đó đã nhận được khoản bảo lãnh của Nhà nước để tránh vỡ nợ hàng tỉ USD do các nhà đầu tư quốc tế nắm giữ. Thống đốc PBoC yêu cầu các tổ chức tài chính thiết lập một cơ chế bổ sung vốn theo định hướng thị trường, trích lập các khoản dự phòng theo quy định của pháp luật, tăng cường nỗ lực xử lí các tài sản kém hiệu quả và hình thành bảng cân đối kế toán lành mạnh; đồng thời, Thống đốc PBoC cũng nhấn mạnh việc phải cải thiện cơ chế khuyến khích và tôn trọng quyền hoạt động độc lập của các tổ chức tài chính, giảm can thiệp hành chính vào hoạt động kinh doanh của các tổ chức tài chính.
3. Một số hàm ý chính sách đối với Việt Nam
Nhìn lại lịch sử, Trung Quốc và Việt Nam có nhiều nét tương đồng cả về chính trị, kinh tế, văn hóa và xã hội. Kể từ khi thực hiện các cuộc cải cách kinh tế ở Trung Quốc năm 1978 và ở Việt Nam năm 1986, cả hai quốc gia đã đạt được những thành tựu ấn tượng. Tuy nhiên, hai nước đã chứng kiến sự khác biệt lớn về tăng trưởng dù bối cảnh xuất phát và đặc điểm của hai cuộc cải cách gần như tương đồng.
Đối với cải cách tài chính: Cả hai nước đã bắt đầu cải cách lĩnh vực ngân hàng, tách các NHTM lớn của nhà nước khỏi ngân hàng trung ương và đặt chúng vào một nền tảng thương mại nghiêm ngặt hơn với việc thành lập thị trường chứng khoán và các ngân hàng tư nhân. Phải mất hơn một thập kỉ kể từ khi bắt đầu cải cách, hai nước mới cho ra đời thị trường chứng khoán đầu tiên của mình (Trung Quốc năm 1990 và Việt Nam năm 2000).
Tuy tương đồng trên nhiều lĩnh vực, nhưng hai nước có những khác biệt đáng kể như quy mô dân số, các đặc điểm lịch sử và quyết tâm chính trị của các thế hệ lãnh đạo cấp cao của mỗi nước, trong đó, quyết tâm chính trị có ý nghĩa quyết định đối với các cuộc cải cách mang tính đột phá trên bất kì phương diện nào. Chẳng hạn, các yếu tố dân số và lịch sử tạo cho mỗi nước một số ưu điểm, được cho là có một tác động đáng kể tới thành quả kinh tế. Dân số đông khiến Trung Quốc có sức hút lớn về thị trường và nguồn lao động cả lành nghề và phổ thông, đồng thời, thời kì phát triển hòa bình lâu dài cũng khiến hệ thống chính trị của Trung Quốc có điều kiện tập trung hơn vào phát triển đất nước. Còn đối với Việt Nam, dân số ít hơn khiến Việt Nam linh hoạt hơn và có một lợi thế là “người đến sau”, cho phép Việt Nam nghiên cứu và học hỏi từ các kinh nghiệm cải cách của Trung Quốc.
Khủng hoảng hoạt động ngân hàng ngầm (2012 - 2016) tại Trung Quốc như đã nêu tại phần 1 có thể tương ứng với giai đoạn khó khăn của thị trường vàng, tình trạng đô la hóa cao trong nền kinh tế Việt Nam (2012 - 2013), hay khủng hoảng bất động sản và trái phiếu doanh nghiệp (2021 - 2022). Động thái chính sách siết giới hạn “ba lằn ranh đỏ” do Chính phủ Trung Quốc ban hành cũng gần tương đồng giai đoạn căng thẳng trên thị trường bất động sản và trái phiếu doanh nghiệp tại Việt Nam kể từ cuối năm 2021 đến nay. Điểm khác nhau nếu có, có thể chỉ nằm ở cơ chế, thể chế giám sát vĩ mô và khuôn khổ ODTC cũng như các quy định pháp lí liên quan trong việc quản lí và xử lí khủng hoảng hoặc quyết tâm chính trị trong việc cải tổ hay tái cấu trúc đối với hệ thống tài chính tại mỗi quốc gia.
Qua cải cách pháp lí về ODTC và khuôn khổ giám sát an toàn vĩ mô hệ thống tài chính của Trung Quốc lần này, Việt Nam có thể đúc rút những kinh nghiệm từ thực tiễn và bài học từ Trung Quốc, bởi nếu Việt Nam không tận dụng lợi thế “đi sau”, có thể sẽ phải đánh đổi hoặc trả giá đắt để đổi lấy bài học tương tự mà Trung Quốc đã trải qua. Trước những thay đổi trong cách tiếp cận đối với khuôn khổ thể chế về ODTC và giám sát an toàn vĩ mô của Trung Quốc, Việt Nam cũng có thể vận dụng một cách linh hoạt, sáng tạo phù hợp với bối cảnh Việt Nam trong tình hình mới.
3.1. Khung pháp lí về ODTC tại Việt Nam
Tại Việt Nam, khu vực ngân hàng chi phối hệ thống tài chính, đóng vai trò trung gian và vận hành hệ thống thanh toán. Tài sản của hệ thống ngân hàng chiếm khoảng gần 90% tổng tài sản của hệ thống tài chính. Tuy vậy, khung pháp lí và thể chế, tổ chức về ODTC và khuôn khổ giám sát an toàn vĩ mô tại Việt Nam nhìn chung còn phân tán, mỗi cơ quan (Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN), Bộ Tài chính) chịu trách nhiệm giám sát một ngành cụ thể (NHNN chịu trách nhiệm giám sát hệ thống ngân hàng, Bộ Tài chính giám sát ngành bảo hiểm và chứng khoán) và "chưa có tổ chức nào chịu trách nhiệm đo lường và quản lí rủi ro hệ thống tài chính cũng như chưa có khuôn khổ pháp lý cho các chính sách an toàn vĩ mô, chưa có khuôn khổ chính thức áp dụng bộ công cụ chính sách an toàn vĩ mô; các yếu tố dễ bị tổn thương trong hệ thống tài chính vẫn chưa được xác định một cách chính thức và việc xây dựng các kịch bản rủi ro cũng như các công cụ phân tích thích hợp để theo dõi những yếu tố này hiện đang là một thách thức lớn. Bên cạnh đó, việc phối hợp giữa các cơ quan giám sát của Việt Nam còn hạn chế" (Báo cáo Chương trình đánh giá khu vực tài chính FSAP (2012 - 2014) của Ngân hàng Thế giới/Quỹ Tiền tệ Quốc tế).
Đối chiếu với thông lệ quốc tế, có thể thấy, khuôn khổ pháp lí về ODTC và chính sách an toàn vĩ mô của Việt Nam hiện nay còn nhiều khoảng trống. Luật NHNN năm 2010 mới chỉ đề cập đến vai trò của NHNN trong “bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng” (khoản 1 Điều 4); chưa đề cập đến “ổn định hệ thống tài chính” (phạm vi rộng hơn), giám sát an toàn vĩ mô và chính sách an toàn vĩ mô và không trực tiếp nêu rõ ODTC là một mục tiêu của NHNN. Điều này chưa phù hợp với nguyên tắc, kinh nghiệm hiện hành cũng như xu hướng quốc tế.
Luật NHNN năm 2010 có các điều khoản quy định tương đối hạn chế và hẹp về trách nhiệm giải trình các quyết định an toàn vĩ mô của NHNN trước Quốc hội hoặc công chúng. Cụ thể: Khoản 1 Điều 40 Luật NHNN năm 2010 nêu rõ: “Thủ tướng Chính phủ báo cáo hoặc ủy quyền cho Thống đốc NHNN báo cáo Quốc hội kết quả thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia hằng năm” và khoản 2 Điều 40 quy định: “NHNN báo cáo Chính phủ về tình hình diễn biến tiền tệ và ngân hàng theo định kỳ 06 tháng và hằng năm”. Các quy định này không đề cập đến yêu cầu tính minh bạch và trách nhiệm giải trình phù hợp trong việc thực hiện chính sách an toàn vĩ mô.
Luật Các tổ chức tín dụng (TCTD) năm 2010 không có bất kì quy định cụ thể nào về giám sát an toàn vĩ mô và cũng không quy định rõ ràng về thẩm quyền của NHNN trong việc yêu cầu các TCTD áp dụng các tỉ lệ an toàn vì mục đích của chính sách an toàn vĩ mô. Việc thiếu thẩm quyền pháp định về an toàn vĩ mô đã gây nên một số trở ngại cho NHNN trong việc thực hiện chính sách an toàn vĩ mô hiệu quả. Ví dụ, NHNN chưa có quyền yêu cầu các tổ chức tài chính cung cấp thông tin và dữ liệu liên quan đến chính sách và giám sát an toàn vĩ mô hay thực hiện các yêu cầu về an toàn vĩ mô trong quan hệ với các TCTD. Mặc dù Điều 130 Luật Các TCTD năm 2010 đã liệt kê danh mục các tỉ lệ an toàn mà các TCTD phải tuân thủ. Tuy nhiên, quy định này mang tính nguyên tắc, thiếu linh hoạt và thiếu tham chiếu đến các mục đích an toàn vĩ mô.
Trên thực tế, vai trò của NHNN đối với ổn định hệ thống tiền tệ, tài chính mới được đề cập ở các văn bản dưới Luật và mới chủ yếu tập trung vào hoạt động phân tích, đánh giá. Mặt khác, một điểm hạn chế trong việc triển khai và thực thi khuôn khổ chính sách an toàn vĩ mô ở Việt Nam nằm ở chỗ “an toàn vĩ mô” theo quy định tại Nghị định số 26/2014/NĐ-CP ngày 07/4/2014 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của thanh tra, giám sát ngân hàng chỉ được áp dụng trong lĩnh vực ngân hàng (bao gồm toàn bộ hệ thống các TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài) mà chưa bao gồm cả chứng khoán và bảo hiểm như thông lệ quốc tế. Ngoài NHNN, không có cơ quan nào có nhiệm vụ được quy định cũng như thực tiễn triển khai đầy đủ khuôn khổ về ODTC (phân tích, đánh giá, thiết kế chính sách an toàn vĩ mô và phối hợp chính sách).
Nhìn chung, nền tảng pháp lí cho ODTC và giám sát an toàn vĩ mô của Việt Nam còn hạn chế vì không chỉ rõ NHNN là cơ quan duy nhất hay cơ quan đầu mối chịu trách nhiệm về ODTC và giám sát an toàn vĩ mô hệ thống tài chính. Báo cáo Chương trình Đánh giá khu vực tài chính (FSAP) Việt Nam năm 2013 của Ngân hàng Thế giới/Quỹ Tiền tệ Quốc tế đánh giá, trước năm 2013 (trước khi Nghị định số 156/2013/NĐ-CP ngày 11/11/2013 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN giao nhiệm vụ ODTC cho NHNN và thành lập Vụ Ổn định tiền tệ - tài chính thuộc NHNN) ở Việt Nam không có cơ quan nào chịu trách nhiệm đánh giá rủi ro tổng thể đối với hệ thống tài chính (giám sát hợp nhất).
Tuy vậy, tại Chiến lược phát triển ngành Ngân hàng Việt Nam đến năm 2025, định hướng đến năm 2030 được ban hành kèm theo Quyết định số 986/QĐ-TTg ngày 08/8/2018 của Thủ tướng Chính phủ giao NHNN “xác định vai trò đầu mối trong việc thúc đẩy ODTC và luật hóa chức năng ODTC của NHNN, đồng thời, từng bước hoàn thiện khung pháp lí cho hoạt động giám sát an toàn vĩ mô đối với hệ thống tài chính; và tại Chiến lược Nợ công đến năm 2030 (ban hành kèm theo Quyết định số 460/QĐ-TTg ngày 14/4/2022 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược Nợ công đến năm 2030), Thủ tướng Chính phủ giao NHNN trình Chính phủ hoàn thiện khung pháp lí, mô hình tổ chức về ODTC để thực thi chính sách an toàn vĩ mô. Như vậy, để thực hiện các nhiệm vụ được giao tại Chiến lược phát triển ngành Ngân hàng Việt Nam đến năm 2025, định hướng đến năm 2030 và Chiến lược Nợ công đến năm 2030, NHNN chỉ còn 6 - 7 năm để hoàn thành nhiệm vụ và để đảm bảo mục tiêu đó thì NHNN cần khẩn trương khởi xướng những thiết kế ban đầu như thiết kế hành lang pháp lí, hoàn thiện mô hình tổ chức đối với ODTC và khuôn khổ giám sát an toàn vĩ mô.
3.2. Một số đề xuất, khuyến nghị
Về cải thiện, nâng cao cơ chế, thể chế
Thứ nhất, thể chế ODTC và khuôn khổ giám sát an toàn vĩ mô (ở cấp độ hệ thống tài chính) cần phải được nhìn nhận một cách thống nhất và trao quyền cho một cơ quan đầu mối. Nghị định số 102/2022/NĐ-CP ngày 12/12/2022 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN, quy định NHNN có nhiệm vụ “Ổn định hệ thống tiền tệ, tài chính” (Mục 18 Điều 2) nhưng chưa được cụ thể hóa thành các văn bản luật, hay dưới luật. Hành lang pháp lí về ODTC chưa đầy đủ khiến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của NHNN chưa được cụ thể hóa, cơ chế phối hợp ngang chưa thực sự hiệu quả khiến công tác giám sát rủi ro hệ thống chưa phát hiện kịp thời (nhất là đối với những rủi ro mang tính liên kết tài chính - vĩ mô như bất ổn khu vực bất động sản năm 2022, vấn đề trái phiếu doanh nghiệp những tháng đầu năm 2023).
Thứ hai, cần tăng cường sự tham gia sâu của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam vào công cuộc xử lí khủng hoảng ngân hàng, khủng hoảng tài chính (bài học từ Trung Quốc). Xu hướng chung các nước đều nhìn nhận rằng, ngoài chức năng bảo vệ người gửi tiền, các cơ quan bảo hiểm tiền gửi còn có mục đích ngăn ngừa những vụ hoảng loạn gây hiện tượng rút tiền ồ ạt khỏi ngân hàng, đảm bảo ổn định hoạt động của hệ thống ngân hàng, tài chính.
Thứ ba, cần thành lập và tăng cường vai trò của đơn vị đầu mối trong NHNN để đảm nhiệm chức năng giám sát an toàn vĩ mô (đối với hệ thống tài chính) và có vai trò điều phối chính sách (tài khóa, tiền tệ, chính sách an toàn vi mô và vĩ mô). Bài học từ Trung Quốc cho thấy sự cần thiết về một đơn vị đầu mối (trực thuộc cơ cấu tổ chức của ngân hàng trung ương) có chức năng đánh giá rủi ro hệ thống, phối hợp các chính sách để nhận diện, ngăn ngừa và xử lí rủi ro hệ thống, rủi ro liên thông giữa các lĩnh vực, các ngành trong nền kinh tế.
Về hành lang pháp lí
Cần xem xét khả năng luật hóa chức năng ODTC và giám sát an toàn vĩ mô đối với hệ thống tài chính. Lí tưởng nhất là trong thời gian tới, Quốc hội Việt Nam xem xét đề xuất cho phép xây dựng luật riêng về ODTC, hoặc giao cho Chính phủ xây dựng nghị định riêng để quy định trách nhiệm, vai trò đầu mối của một cơ quan bộ/ngang bộ, đồng thời, ràng buộc cơ chế phối hợp, cung cấp và chia sẻ thông tin từ các cơ quan: Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Xây dựng… Có như vậy những rủi ro liên thông từ khu vực tài chính sang nền kinh tế thực (bất động sản, trái phiếu doanh nghiệp) và rủi ro hệ thống (rủi ro lớn, có tính chất lây lan và ảnh hưởng tới nhiều tổ chức và/hoặc tới toàn hệ thống) mới có thể được nhận diện và xử lí kịp thời.
¹ Full text of the report to the 20th National
Congress of the Communist Party of China https://www.fmprc.gov.cn/eng/zxxx_662805/202210/t20221025_10791908.html
Tài liệu tham khảo:
1. https://www.csis.org/analysis/chinas-slow-motion-financial-crisis-unfolding-expected
2. https://www.wsj.com/articles/china-to-create-new-top-regulator-for-data-governance-c9317233
3. https://www.privatebankerinternational.com/news/china-rules-greenwashing-fund/
4. https://www.spglobal.com/marketintelligence/en/news-insights/blog/perspectives-from-china-the-shifting-regulatory-landscape
5. https://www.ft.com/content/60a7c8ad-eba8-4030-899d-ffb760d005c4
6. https://www.fitchratings.com/research/banks/chinas-new-rules-on-bank-asset-classification-to-reduce-inconsistency-14-02-2023
7. https://finance.yahoo.com/news/analysis-chinas-financial-regulatory-revamp-084204067.html
8. https://www.institutmontaigne.org/en/analysis/chinas-next-financial-crisis-matter-when-not-if
9. https://www.spglobal.com/marketintelligence/en/news-insights/latest-news-headlines/china-to-set-up-new-supervisory-body-to-centralize-oversight-of-financial-sector-74671109
10. https://tapchinganhang.gov.vn/co-che-thu-nghiem-trong-hoat-dong-cong-nghe-tai-chinh-kinh-nghiem-quoc-te-va-mot-so-de-xuat-doi-voi-.htm
11. https://www.sbv.gov.vn/webcenter/portal/vi/menu/fm/ddnhnn/nctd/nctd_chitiet?leftWidth=
20%25&showFooter=false&showHeader=false&dDocName=CNTHWEBAP01162524566&rightWidth=0%25¢erWidth=80%25&_afrLoop=15187998830117034#%40%3F_afrLoop%3D15187998830117034%26centerWidth%3D80%2525%26dDocName%3DCNTHWEBAP01162524566%26leftWidth%3D20%2525%26rightWidth%3D0%2525%26showFooter%3Dfalse%26showHeader%3Dfalse%26_adf.ctrl-state%3Dcq16a1dtk_9
12. Dự thảo Luật ODTC của Trung Quốc.
13. Thời báo “Bắc Kinh Tri Đạo” ngày 20/3/2023.
ThS. Nguyễn Vinh
Vụ Ổn định tiền tệ - tài chính, NHNN