Tóm tắt: Ngân hàng phát triển (NHPT) là một định chế đặc biệt, không theo một thông lệ cứng nhắc và cũng không thuộc hệ thống ngân hàng thương mại (NHTM). Qua quá trình hình thành và phát triển, các NHPT trên thế giới đã thể hiện vai trò quan trọng đối với nền kinh tế, đóng góp đáng kể vào sự phát triển của quốc gia và khắc phục những khiếm khuyết của thị trường tài chính. Hoạt động của NHPT mang tính chất đặc thù, vừa đảm bảo đạt được các mục tiêu chính sách của chính phủ, vừa đảm bảo sự lành mạnh về tài chính và tự chủ của một ngân hàng đúng nghĩa. Những nỗ lực của bản thân NHPT sẽ không đủ nếu chính sách của nhà nước không hỗ trợ hoặc không tạo điều kiện để ngân hàng thực hiện đầy đủ chiến lược và định hướng của mình. Đối với Việt Nam, việc nghiên cứu kinh nghiệm một số mô hình NHPT điển hình trên thế giới để rút ra bài học là cần thiết và thiết thực.
Từ khóa: NHPT, chính sách hỗ trợ của nhà nước, phát triển nền kinh tế.
SOME MODELS OF DEVELOPMENT BANK IN THE WORLD AND EXPERIENCE FOR VIETNAM
Abstract: Development bank is a special institution, not complying with a rigid practice and not belonging to the system of commercial banks. Experiencing a process of formation and development, development banks around the world demonstrate an important role in economies, contribute significantly to the development of country and overcome shortcomings in the financial market. The activities of a development bank have a specific nature, not only ensuring the achievement of the government’s policy goals, but also ensuring the financial soundness and autonomy of a true bank. Development banks’ own efforts will not be enough unless the state’s policies support for the banks to fully implement strategies and orientations. For Vietnam, studying the experience of typical development bank models in the world to draw lessons is necessary and practical.
Keywords: Development bank, state support policy, economic development.
1. Lịch sử hình thành và phát triển của NHPT
Từ trước Chiến tranh thế giới lần thứ hai, các NHPT đã tồn tại song song với các ngân hàng khác nhưng ở nhiều hình thức và tên gọi khác nhau. Vào thế kỷ 19, nước Mỹ đã hoàn thành công nghiệp hóa, nước Anh và một số quốc gia Trung Âu đã phát triển nền tảng công nghiệp cơ bản. Những quốc gia công nghiệp này đã thực hiện công nghiệp hóa nhờ hoạt động tài trợ dài hạn của các ngân hàng dưới tên gọi là “ngân hàng công nghiệp”. Đây là tổ chức cung cấp vốn trung, dài hạn và chấp nhận rủi ro để tài trợ cho các dự án hứa hẹn sẽ đem lại tỉ lệ sinh lời lớn do khai thác vào các lĩnh vực sản xuất mới. Đến cuộc khủng hoảng tài chính thế giới (1929 - 1932), hoạt động tài trợ trên bị thu hẹp lại do rủi ro từ các dự án vượt quá khả năng chịu đựng của ngân hàng và khả năng huy động vốn trên thị trường bị hạn chế. Trong hoàn cảnh đó, để lấp đầy sự thiếu hụt về vốn trong các quỹ dài hạn và tài trợ cho đầu tư, chính phủ cũng như các tổ chức tài chính của chính phủ đã cam kết sử dụng các nguồn vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước để tài trợ. Trong những năm 1930, các NHPT thuộc sở hữu của chính phủ đầu tiên đã được thành lập, có thể kể đến là các NHPT ở bán cầu Tây như Nacional Finaciera ở Mexico, Corfo ở Chile và Cavendes ở Venezuela.
Sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai, kế hoạch Marshall được triển khai để tài trợ cho công cuộc tái thiết công nghiệp hóa nền kinh tế châu Âu. Đồng thời, Liên hiệp quốc - tổ chức kế tiếp của Liên đoàn Quốc gia và là tổ chức cộng đồng thế giới đầu tiên được hình thành nhằm kết nối 150 quốc gia thành viên. Năm 1980, Tổ chức Phát triển và Hợp tác Kinh tế (OECD) ra đời, đại diện cho các quốc gia công nghiệp phương Tây với 17 thành viên (nếu không bao gồm Ireland, Luxembourg và Iceland). Bằng việc tính thêm các nước Đông Âu và Liên Khu vực Nga, trừ Trung Quốc, khoảng 25 quốc gia được phân loại là “đã công nghiệp hóa”, con số các quốc gia đang phát triển là khoảng 125 nước, trong đó, 100 quốc gia có dân số trên 1 triệu người.
Một vấn đề nghiêm trọng là nhiều quốc gia đã thiếu vốn để tài trợ cho các mục tiêu phát triển. Nguồn ngân sách nhà nước hạn hẹp, khả năng huy động tiết kiệm không hiệu quả, không đủ đáp ứng nhu cầu vốn khổng lồ của các ngành công nghiệp mới. Để giải quyết vấn đề này, ý tưởng thành lập NHPT nhằm tạo kênh thu hút và luân chuyển vốn từ nước ngoài cho các dự án công nghiệp trong nước được đề xuất và được chính phủ ra quyết định thành lập. Những NHPT này cũng tương tự như NHPT ở các quốc gia như Mexico, Chile, Venezuela và các quốc gia khác được hình thành trong những năm 1930.
Có thể thấy, trong bất kỳ nền kinh tế nào, dù là nền kinh tế phát triển, đang phát triển hay kém phát triển, luôn tồn tại các đối tượng khó có khả năng tiếp cận với các nguồn tín dụng thương mại, nhưng các đối tượng này có ý nghĩa quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội nên không thể không được đầu tư. Do vậy, nền kinh tế cần có một loại hình trung gian tài chính đó là NHPT. Theo đó, NHPT là công cụ của chính phủ để tài trợ các đối tượng phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia trong từng thời kỳ.
2. Xu hướng phát triển của các NHPT
Bản thân việc thành lập NHPT không thể giải quyết được các vấn đề như tái cơ cấu nền kinh tế hay đáp ứng đủ nhu cầu tài trợ cho nền kinh tế. NHPT thành công nhờ vào sự phát triển song song của thị trường tài chính, tiền tệ và hệ thống NHTM của quốc gia đó. Đã có những mô hình NHPT thất bại dù hệ thống NHTM của quốc gia vẫn phát triển rất mạnh, do vậy, để hoạt động NHPT thành công cần phải duy trì được sự cân bằng giữa các mục tiêu chính sách và quản trị ngân hàng lành mạnh. Thành công đó dựa trên các nền tảng cơ bản của môi trường hoạt động cũng như sự vận động của bản thân NHPT. Các nền tảng tạo nên sự thành công này có thể kể đến như:
Thứ nhất, về môi trường xung quanh hoạt động của ngân hàng: Cần xác định rõ chính sách, các lĩnh vực ưu tiên, phạm vi hoạt động của NHPT, đồng thời có sự liên hệ chặt chẽ với chính phủ và hệ thống NHTM để đảm bảo nguồn vốn ổn định.
Thứ hai, về thể chế nội tại của ngân hàng: Tự chủ trong quản lý, không bị sự can thiệp chính trị trong hoạt động; xây dựng tài chính lành mạnh, đủ khả năng bù đắp rủi ro; luôn duy trì nguyên tắc lành mạnh trong hoạt động ngân hàng như một văn hóa doanh nghiệp dưới sự giám sát, kiểm toán từ bên ngoài; có đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp để đảm bảo hiệu quả hoạt động.
Ngoài những nhân tố chung nêu trên, để quyết định sự thành công của các mô hình NHPT, cần phải nhắc đến một nhân tố khác mang tính quyết định, đó là tính độc đáo của mỗi mô hình NHPT, tùy theo đặc thù của từng quốc gia. Mỗi quốc gia có nền văn hóa, truyền thống, cấu trúc xã hội, điều kiện kinh tế, trình độ phát triển và lợi thế so sánh khác nhau, do đó, mô hình NHPT phải phù hợp với đặc điểm của quốc gia đó. Tuy nhiên, xu hướng phát triển chung của các mô hình NHPT thể hiện ở một số điểm sau:
Một là, tự lớn mạnh và phát triển: Sự phát triển của nền kinh tế qua từng thời kỳ dẫn đến sự thay đổi trong môi trường hoạt động của các NHPT như một sự tất yếu. Song song với sự phát triển của nền kinh tế, chính phủ các nước cũng cần chú trọng đến việc phát triển thị trường tài chính lành mạnh, trong đó có sự phát triển của hệ thống ngân hàng và các định chế tài chính. Điều này tác động rất mạnh đến NHPT, có thể làm giảm vai trò của NHPT đối với nền kinh tế do các sứ mệnh ban đầu của nó bị chia sẻ bởi các tổ chức khác. Do đó, các NHPT luôn phải tự đổi mới, lớn mạnh để thích ứng với sự thay đổi. Đặc biệt hơn, NHPT luôn phải xác định vai trò tiên phong trong việc thực thi chính sách của chính phủ ở lĩnh vực mà các NHTM chưa thể đảm đương. Nói cách khác, dù ở giai đoạn nào, các NHPT luôn đóng vai trò mở đường, hỗ trợ cho sự phát triển của hệ thống NHTM.
Hai là, sự thích ứng với thay đổi trong chính sách: Ban đầu, NHPT tập trung vào hỗ trợ phát triển hạ tầng và các ngành công nghiệp cơ bản. Khi nền kinh tế đạt được mức độ công nghiệp hóa và phát triển nhất định, NHPT chuyển sang hỗ trợ phát triển bền vững thông qua việc tập trung vào cho vay đối với các lĩnh vực bảo vệ môi trường, an toàn năng lượng. Đồng thời, thay vì tập trung hỗ trợ các ngành cụ thể, NHPT cũng chuyển hướng sang mục tiêu mang tính tổng thể hơn như phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa, hỗ trợ phát triển vùng. Chính sự chuyển trọng tâm hoạt động theo từng thời kỳ để đảm bảo phát triển bền vững và công bằng xã hội, NHPT đã thực hiện vai trò khắc phục khiếm khuyết của hệ thống NHTM với mục tiêu hàng đầu là tối đa hóa lợi nhuận, ít tập trung vào trách nhiệm xã hội. Để thích ứng với sự thay đổi trong đối tượng cho vay, các NHPT luôn phải đi trước một bước trong việc nghiên cứu chính sách cũng như tích lũy kiến thức chuyên ngành.
Ba là, đa dạng hóa và thương mại hóa: Các NHPT luôn có xu hướng đa dạng hóa hoạt động như cho vay, tư vấn lập dự án cho các chủ thể tham gia đầu tư, mua, bán và sáp nhập doanh nghiệp. Đây là một quá trình tất yếu giúp tận dụng ưu thế về nguồn vốn của các NHPT để tăng khả năng tự chủ tài chính và bù đắp tỉ lệ lợi nhuận thấp. Việc đa dạng hóa hoạt động của các NHPT cũng dẫn đến việc thương mại hóa, kết quả là một số NHPT đã chuyển đổi thành NHTM (điển hình là sự chuyển đổi của Ngân hàng Phát triển Nhật Bản - DBJ năm 2008). Tuy nhiên, dù đã chuyển thành NHTM, các NHPT này cơ bản vẫn cho vay trung, dài hạn đối với các dự án thuộc các lĩnh vực ưu tiên của chính phủ. Khi chuyển đổi thành NHTM, các ngân hàng này đều chuyển đổi sang mô hình ngân hàng đầu tư và chỉ thực hiện đầu tư trung, dài hạn.
3. Kinh nghiệm cho Việt Nam
Việt Nam là một quốc gia phát triển chậm hơn so với Nhật Bản và Đức, tuy nhiên, NHPT tại hai quốc gia này (DBJ của Nhật Bản và Ngân hàng Tái thiết Đức - KfW) là những mô hình NHPT Việt Nam cần học tập. Trong bài viết này, nhóm tác giả đã tổng hợp kinh nghiệm phát triển từ DBJ và KfW để rút ra bài học cho Việt Nam, nhưng việc nhận biết, vận dụng những bài học này tùy thuộc vào quan điểm chiến lược của Chính phủ cũng như tình hình kinh tế - xã hội của quốc gia trong từng thời kỳ.
Thứ nhất, về luật điều chỉnh và sự giám sát.
KfW là mô hình điển hình của châu Âu, được hình thành và phát triển trong cái nôi của chủ nghĩa tư bản. Trong khi đó, DBJ gần như là hình mẫu của tất cả các NHPT, nó đạt trình độ phát triển cao nhất tại quốc gia có thị trường tài chính, tiền tệ khá hoàn chỉnh. Tuy nhiên, dù là mô hình của châu Âu, của nước phát triển trình độ cao hay nước đang phát triển, dễ nhận thấy một điểm chung về luật điều chỉnh và cơ chế giám sát - khung pháp lý cao nhất cho hoạt động của NHPT không phải là luật các NHTM. Cụ thể, NHPT được thành lập theo một bộ luật hay văn bản dạng luật riêng, cho phép không chịu sự ràng buộc và điều chỉnh của luật ngân hàng chung. Đây cũng là điểm mấu chốt trong môi trường pháp lý của các NHPT.
Luật riêng về NHPT cho phép NHPT nhận sự ưu tiên, hỗ trợ đặc biệt của chính phủ, tránh sự ràng buộc chặt chẽ của luật NHTM nhưng cần thiết để NHPT hiện thực hóa các ưu tiên về chính sách của chính phủ. Mặt khác, việc không chịu sự điều chỉnh của luật NHTM không có nghĩa là hoạt động của NHPT không tuân theo các chuẩn mực ngân hàng hay đi ngược lại các nguyên tắc thị trường. Luật thành lập các NHPT này tạo điều điều kiện cho NHPT tuân thủ các nguyên tắc cơ bản của một ngân hàng và có một số miễn, trừ nhất định, phù hợp với tính chất tài trợ chính sách (rủi ro cao và khả năng sinh lời thấp), cho phép NHPT áp dụng các biện pháp quản trị, chấp nhận rủi ro cao hơn mà các NHTM không được phép. Bên cạnh đó, việc không chịu sự điều chỉnh của luật NHTM cũng là một định hướng đảm bảo hoạt động của các NHPT không theo mục đích thương mại. Nói cách khác, ngay bản thân việc ban hành các luật riêng để thành lập NHPT đã thể hiện tính chất đặc biệt của NHPT.
Do không chịu sự điều chỉnh của luật NHTM nên sự giám sát của DBJ và KfW không do Ngân hàng Trung ương Nhật Bản và Ngân hàng Trung ương Đức đảm nhiệm: Trường hợp của DBJ là Bộ Tài chính và Ủy ban Giám sát Tài chính (FSB); KfW là Bộ Kinh tế. Việc giám sát hoạt động của các NHPT rất chặt chẽ, đủ mạnh để đảm bảo các ngân hàng này đạt được cả hai mục tiêu song song nhưng đối lập nhau là cấp tín dụng hỗ trợ chính sách và đảm bảo an toàn trong hoạt động. Việc giám sát hai NHPT này được thực hiện thông qua các điều khoản của luật thành lập và bộ máy giám sát: DBJ có cơ chế giám sát việc sử dụng vốn là FILP, cơ quan giám sát là Bộ Tài chính và FSB; KfW có cơ chế giám sát việc sử dụng vốn là kế hoạch cho vay hằng năm được Quốc hội phê chuẩn, cơ quan giám sát là Hội đồng giám sát. Có thể thấy, việc giám sát ở cả DBJ và KfW đều rất chặt chẽ từ cấp cao nhất là Quốc hội thông qua sự phê duyệt kế hoạch vốn hằng năm (trường hợp FILP đối với DBJ thực chất cũng được Quốc hội phê duyệt), cho đến cấp thấp hơn là Hội đồng giám sát để đảm bảo việc thực thi kế hoạch vốn. Trên thực tế, việc giám sát chính sách tại KfW rất khó do KfW chủ yếu tập trung vào bán buôn cho các NHTM nhằm thực thi chính sách của Chính phủ. Vì vậy, Hội đồng giám sát của KfW có rất nhiều thành viên (trong đó có các nghị sĩ, đại diện của tất cả các ban) để giám sát thực hiện chính sách của KfW.
Thứ hai, về phương thức tài trợ.
DBJ và KfW đều có các phương thức thực hiện tài trợ rất khác nhau do đặc thù của mỗi nước nhưng đều có điểm chung là tài trợ dự án thông qua các khoản vay. Trong quá trình phát triển những ngân hàng này, các dịch vụ đã có sự thay đổi, đa dạng hóa nhưng không lấn sân sang hoạt động của NHTM, không cho vay ngắn hạn hay cung cấp dịch vụ thanh toán cho khách hàng cá nhân. Hoạt động chính của DBJ và KfW là cho vay đầu tư trung, dài hạn với các vay chiếm khoảng 80 - 90% tổng tài sản của ngân hàng.
Đối với KfW, việc cho vay được thực hiện bằng cách bán buôn cho các NHTM. KfW không có mạng lưới chi nhánh mà tổ chức theo mô hình tập đoàn, được phân chia thành các thương hiệu (ngân hàng con) theo từng lĩnh vực như doanh nghiệp nhỏ và vừa, tín dụng xuất khẩu, tín dụng phát triển, cho vay nước ngoài (ODA). Đối với DBJ, việc cho vay được thực hiện trực tiếp thông qua mạng lưới chi nhánh và Trung ương. Tuy nhiên, các chi nhánh của DBJ được tổ chức mang tính chất khu vực, có chức năng tập hợp thông tin và quảng bá hơn là chức năng cho vay trực tiếp. Do đó, việc xét duyệt cho vay tập trung tại Hội sở chính và nguồn nhân lực cũng chủ yếu tập trung tại Hội sở chính. Phương thức này được thể hiện rất rõ khi bộ máy tổ chức của DBJ cho thấy có rất nhiều ban tín dụng tại Hội sở chính và được phân theo ngành. Ngoài ra, DBJ còn có Trung tâm Nghiên cứu chính sách và Viện Nghiên cứu kinh tế Nhật Bản, đây là hai đơn vị thực hiện việc điều tra, nghiên cứu chính sách chuyên sâu để đưa ra các đề xuất về chính sách cho vay, đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế.
Khi xem xét bản chất hoạt động và phương thức thực hiện tài trợ theo chính sách của chính phủ, có thể thấy một tính chất hết sức đặc biệt là vai trò của các NHPT. Vai trò, nhiệm vụ chính của NHTM là thực hiện chính sách tiền tệ, trong khi đó, các NHPT không thực hiện chính sách tiền tệ mà thực hiện các chính sách phát triển công nghiệp, các chiến lược phát triển kinh tế và chiến lược ngành cần sự hỗ trợ của chính phủ. Định hướng hoạt động của NHPT được điều chỉnh bởi các kế hoạch phát triển kinh tế trung, dài hạn của chính phủ. Do đó, phương thức tài trợ của các NHPT cung cấp cho nền kinh tế là tín dụng trung, dài hạn, đồng thời, lãi suất cho vay cũng được xác định trong trung, dài hạn. Dù mức lãi suất có xác định theo cơ chế thị trường nhưng vẫn ở một mức hợp lý, phản ánh đúng mức độ hỗ trợ và ưu đãi được quy định trong các chính sách của chính phủ. Nói cách khác, khi xem xét phương thức hoạt động của NHPT, có thể khẳng định NHPT là công cụ tài trợ thị trường của chính phủ để thực hiện chính sách phát triển công nghiệp, phát triển kinh tế, song song với công cụ thực hiện chính sách tiền tệ là các NHTM.
Thứ ba, tín dụng phát triển là tín dụng trung gian và là chất xúc tác của thị trường.
KfW được biết đến như nguồn tài chính dài hạn quan trọng nhất cho công cuộc tái thiết lại nước Đức sau Chiến tranh thế giới thứ hai và cũng là tái thiết lại Đông Đức sau thống nhất đất nước. Sau khi đã hoàn thành sứ mệnh tái thiết, KfW được biết đến là ngân hàng dẫn dắt thị trường trái phiếu và là ngân hàng bán buôn lớn nhất ở Đức, châu Âu với hoạt động chính là cung ứng vốn trung, dài hạn cho các NHTM. Song song với đó, KfW vẫn duy trì hệ thống ngân hàng chuyên biệt cho tài trợ phát triển cũng như doanh nghiệp nhỏ và vừa. Với cách làm này, KfW thực hiện tài trợ vốn cho NHTM để cho vay đối tượng thuộc chính sách của Chính phủ nhưng phù hợp với tiêu chí của NHTM và trực tiếp cho vay đối tượng có khả năng sinh lời thấp hơn. KfW đã dùng chính nguồn vốn huy động với lãi suất thấp của mình để làm nguồn vốn trung gian nhằm khuyến khích và thu hút các NHTM tham gia tài trợ phát triển theo định hướng.
DBJ cũng là ngân hàng tạo lập thị trường cho vay trung, dài hạn ngay từ ban đầu khi tái thiết nền kinh tế Nhật Bản sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai. Nhờ tín dụng dài hạn của DBJ, một loạt các ngành công nghiệp quan trọng của Nhật Bản như đóng tàu, năng lượng, sắt, thép đã được khôi phục và phát triển, trở thành những tập đoàn hàng đầu thế giới. Sau khi nền kinh tế bước vào thời kỳ tăng trưởng ổn định, các lĩnh vực này đều do NHTM thực hiện cho vay, DBJ chuyển sang cho vay hỗ trợ phát triển vùng, cho vay lĩnh vực bảo vệ môi trường. Phương thức của DBJ chủ yếu là hợp vốn với NHTM để cho vay các hạng mục rủi ro nhất và kém sinh lời nhất trong một dự án. Bằng cách này, DBJ đã dùng tín dụng phát triển làm chất xúc tác để NHTM cùng tham gia đầu tư các dự án trong lĩnh vực mới, có khả năng sinh lời thấp.
Ngoài ra, DBJ và KfW đều thực hiện việc giải ngân, thanh toán thông qua hệ thống NHTM, do đó tạo nguồn thu nhập đáng kể cho các NHTM nhờ cung cấp dịch vụ thanh toán. Có thể thấy, DBJ và KfW là các hệ thống riêng, độc lập với NHTM nhưng có sự hỗ trợ, bổ trợ cho nhau, đồng thời là chất xúc tác để NHTM tham gia tài trợ phát triển mà không có sự cạnh tranh.
Thứ tư, về sự quản lý đa ngành trong hoạt động.
DBJ và KfW đều là các ngân hàng thuộc sở hữu 100% của Chính phủ và không chịu sự điều chỉnh của luật ngân hàng. Bộ Tài chính (với DBJ), Bộ Kinh tế (với KfW) là chủ sở hữu vốn điều lệ và là cơ quan chịu trách nhiệm giám sát chính trong việc sử dụng vốn cũng như tài sản của các ngân hàng. Bên cạnh đó, xét đến khía cạnh nguồn vốn hoạt động, các ngân hàng đều chủ yếu dựa vào nguồn vốn huy động từ phát hành trái phiếu có bảo lãnh của Chính phủ (trên 60% nguồn vốn) chính thức hoặc không chính thức, Bộ Tài chính, Bộ Kinh tế là cơ quan thực hiện các bảo lãnh này.
Vai trò quản lý của chính phủ đối với NHPT là không thể phủ nhận do tính chất sở hữu công và thực hiện chính sách của các ngân hàng này. Tuy nhiên, NHPT cũng hoạt động rất tích cực trên thị trường vốn. Khi là thành viên của thị trường vốn, NHPT phải tuân thủ đầy đủ các quy luật thị trường, phải công khai báo cáo tài chính theo chuẩn mực thương mại, phải được xếp hạng tín nhiệm và kiểm soát theo chuẩn mực tài chính chung. Đồng thời, toàn bộ các hoạt động thanh toán bao gồm giải ngân, thu hồi nợ đều được thực hiện thông qua các NHTM. Do đó, vai trò giám sát của ngân hàng trung ương đối với NHPT là không thể thiếu. Tuy nhiên, dù là một ngân hàng thuộc sở hữu công, NHPT cũng không nằm ngoài sự can thiệp từ bàn tay vô hình của thị trường.
Chính sách phát triển ngành rất quan trọng trong hoạt động của NHPT, các NHPT dựa vào đó để xác định kế hoạch hoạt động trung, dài hạn. Ngược lại, hoạt động cho vay của NHPT hỗ trợ và hiện thực hóa mục tiêu phát triển của các ngành công nghiệp. Tuy nhiên, các chính sách phát triển ngành này không do NHPT ban hành mà do chính phủ ban hành trên cơ sở tham mưu của các bộ, ngành. Do đó, hoạt động của NHPT chịu sự quản lý gián tiếp của các bộ, ngành như công nghiệp, thương mại… Mối quan hệ giữa NHPT với các bộ, ngành này là mối quan hệ tương hỗ. Các ngân hàng thông qua hoạt động tín dụng để xây dựng cơ sở dữ liệu ngành, thực hiện tư vấn chính sách cho các bộ, ngành. Ngược lại, chính sách của các bộ, ngành tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động tín dụng của NHPT. Điều này thể hiện rất rõ trong mô hình hoạt động của DBJ và KfW, cụ thể như sau: Với KfW, chi nhánh Berlin là cánh cửa chính tư vấn và vận động chính sách với chính quyền trung ương, đồng thời, sự hiện diện của nhiều bộ, ngành khác nhau trong Hội đồng tư vấn đã nói lên tầm quan trọng của các chính sách phát triển ngành đối với hoạt động của KfW. Tại DBJ, có thể thấy vai trò tư vấn chính sách của Viện Nghiên cứu kinh tế Nhật Bản trong việc thực hiện việc nghiên cứu, tư vấn chính sách nhằm hiện thực hóa chiến lược hoạt động và kế hoạch cho vay hằng năm của DBJ.
Thứ năm, về khả năng tự tích lũy để đảm bảo tự chủ tài chính, tự chủ hoạt động.
DBJ và KfW là công cụ để thực hiện các chính sách phát triển công nghiệp của Chính phủ, có vai trò đặc biệt quan trọng, là kênh tài trợ chính cho việc phát triển cơ sở hạ tầng, công nghiệp cơ bản và xương sống của nền kinh tế, từ đó hỗ trợ công cuộc công nghiệp hóa của Nhật Bản và Đức. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, dù quy mô tín dụng hằng năm rất lớn nhưng các ngân hàng này vẫn phải đảm bảo các nguyên tắc quản trị ngân hàng an toàn, cẩn trọng. Do đó, điều kiện tiên quyết để thực hiện được nhiệm vụ khó khăn này là NHPT phải có tiềm lực tài chính đủ mạnh để có thể cung cấp tín dụng ưu đãi mà vẫn đảm bảo nguyên tắc an toàn, hiệu quả. Điều này thể hiện rõ khi xem xét nguồn vốn của các ngân hàng: Vốn điều lệ ban đầu của KfW là khoảng 5 tỉ USD (con số khổng lồ tại thời điểm năm 1948), DBJ là khoảng 2 tỉ USD (cũng là một số vốn rất lớn tại thời điểm thành lập 1951). Đây là số vốn thực cấp, không phải hoàn trả, không lãi suất, do đó chúng cho phép các ngân hàng huy động được thêm một khoản vốn lớn hơn nhiều số vốn ban đầu để cho vay với lãi suất ưu đãi, thúc đẩy các ngành công nghiệp non trẻ phát triển.
Về cơ chế chính sách, luật thành lập NHPT rất chú trọng đến khả năng tự tích lũy về nguồn vốn thông qua các điều khoản như quy định ngân hàng hoạt động phải có lãi ở một mức độ nhất định (hoàn vốn và bù đắp mọi chi phí bao gồm cả trích lập dự phòng rủi ro), nhưng không phải đóng thuế hay thực hiện việc phân bổ lãi suất nộp trả ngân sách nhà nước. Thay vào đó, các ngân hàng được sử dụng lợi nhuận để tăng nguồn vốn và trích lập nguồn dự phòng cho rủi ro tín dụng. Trong quá trình hoạt động, các ngân hàng vẫn tiếp tục được chính phủ bổ sung vốn hoặc cho vay ưu đãi để đảm bảo sự an toàn trong hoạt động cũng như triển khai các chính sách của chính phủ. Nguồn vốn cấp ban đầu lớn và cơ chế trích lập dự phòng đầy đủ, cho phép các ngân hàng có khả năng chấp nhận rủi ro cao hơn các NHTM mà vẫn đảm bảo hoạt động hiệu quả. Đây cũng là đặc điểm khác biệt và cũng là yêu cầu của chính phủ đặt ra khi thành lập các NHPT. Nhìn vào lĩnh vực cho vay của NHPT, dễ dàng thấy rằng việc cho vay đối với các dự án phát triển hạ tầng, ngành công nghiệp cơ bản, non trẻ, bảo vệ môi trường hay phát triển vùng đều là những lĩnh vực đòi hỏi mức vốn đầu tư lớn, thời gian hoàn vốn dài và khả năng sinh lời thấp. Các dự án thuộc lĩnh vực này là những dự án mà NHTM không muốn cho vay do rủi ro cao và lợi nhuận thấp. Do đó, khi thực hiện tài trợ các dự án này, vai trò của NHPT là bên nhận rủi ro cao nhất, lợi nhuận thấp nhất để dự án được thực hiện và để thu hút các NHTM cùng tham gia đầu tư.
Các NHPT đều có tính đặc thù, hoạt động không vì mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận, nhưng kết quả hoạt động có lãi và tăng đều qua các năm. Các ngân hàng này cũng là công cụ để thực thi chính sách của chính phủ nhưng không có nghĩa là phải được chính phủ bao cấp hay tạo thêm gánh nặng tài chính cho chính phủ. Ngược lại, NHPT phải là công cụ để giảm gánh nặng tài chính của chính phủ trong việc tài trợ chính sách. Vì vậy, để thành công, trước tiên bản thân các NHPT phải tự tồn tại được, tự đứng vững trên thị trường và tự chủ về tài chính, có tiềm lực tài chính đủ mạnh để thực thi các nhiệm vụ rủi ro. Khả năng tự chủ về tài chính càng cao, tiềm lực tài chính càng mạnh thì NHPT càng có khả năng chấp nhận rủi ro cao hơn và hỗ trợ mạnh mẽ hơn cho các chính sách của chính phủ. Trường hợp của DBJ và KfW, về mặt quy mô hoạt động có khác nhau, nhưng một điểm chung là phần lớn lợi nhuận của các ngân hàng này là từ thu nhập lãi vay, khi luôn duy trì mức chênh lệch giữa lãi suất huy động - cho vay đủ để trang trải các chi phí và đạt mức lợi nhuận tối thiểu. Đây chính là nguyên tắc cốt lõi để đảm bảo sự tự chủ về tài chính của các ngân hàng này.
Thứ sáu, về xếp hạng tín nhiệm.
DBJ và KfW đều có quy mô hoạt động rất lớn, đóng vai trò rất quan trọng trong nền kinh tế của Nhật Bản và Đức, đều được cấp vốn ban đầu rất lớn. Tuy nhiên, nếu so sánh mức vốn được cấp của các ngân hàng này với tổng tài sản, tổng dư nợ tín dụng, mức vốn cấp ban đầu của các ngân hàng này chỉ là một con số hết sức nhỏ bé (khoảng 1 - 2%). Do vậy, các ngân hàng này chủ yếu hoạt động nhờ vào nguồn vốn huy động thông qua phát hành trái phiếu. Hiện nay, các ngân hàng này thực hiện việc phát hành trái phiếu hoàn toàn theo cơ chế thị trường với lãi suất, kỳ hạn do thị trường quyết định. DBJ, KfW đều có điểm chung là phát hành trái phiếu với khối lượng lớn, kỳ hạn dài nhưng lãi suất luôn thấp nhất thị trường và trái phiếu của các ngân hàng này thường mang tính định hướng cho thị trường vốn trung, dài hạn. Như vậy, trái phiếu do các ngân hàng này phát hành rõ ràng rất hấp dẫn và an toàn đối với nhà đầu tư. Nhân tố quyết định việc DBJ và KfW phát hành trái phiếu thành công chính là hệ số xếp hạng tín nhiệm của hai ngân hàng này. (Bảng 1)
Bảng 1: Hệ số xếp hạng tín nhiệm của KfW, Đức, DBJ và Nhật Bản (2023)
Nguồn: Tổng hợp của nhóm tác giả
DBJ và KfW đều được các tổ chức xếp hạng uy tín nhất thế giới xếp hạng tín nhiệm tương đương với tín nhiệm quốc gia, là mức tín nhiệm cao nhất trên thị trường. Xét về khả năng thanh toán, DBJ và KfW đều được Chính phủ bảo đảm khả năng thanh toán. Nhờ đó, xếp hạng tín nhiệm của các ngân hàng này rất cao cùng với tín nhiệm của Chính phủ. Tuy nhiên, ở góc độ của các nhà đầu tư trái phiếu, rõ ràng các ngân hàng này có trình độ quản trị và chất lượng tài sản rất tốt nên hệ số tín nhiệm mới được xếp tương đương với hệ số tín nhiệm quốc gia. Đến nay, sau khi DBJ chuyển đổi sang tư nhân hóa, hệ số tín nhiệm cũng chỉ thấp hơn Chính phủ một chút nhưng vẫn ở mức độ rất tốt. Hệ số tín nhiệm này chính là yếu tố quan trọng nhất trong việc đảm bảo huy động vốn với chi phí thấp của các NHPT.
Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Tài chính (2018), Tái cơ cấu hoạt động của các ngân hàng chính sách theo nguyên tắc thị trường.
2. Ngân hàng Phát triển Việt Nam (2010), Tài trợ phát triển - kinh nghiệm quốc tế và vận dụng vào điều kiện thực tiễn của Việt Nam.
3. http://www.dbj.jp
4. http://www.kfw.de
TS. Đặng Vũ Hùng, ThS. Ngô Văn Tuấn (Ngân hàng Phát triển Việt Nam)
ThS. Phạm Thị Ngân (Trường Trung cấp Kinh tế - Kỹ thuật và Công nghệ Hà Nội)
