Tóm tắt: Trong những năm qua, dòng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đã thể hiện rõ vai trò quan trọng và ý nghĩa to lớn đối với sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Trong đó, Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB) với vai trò là ngân hàng chính sách của Chính phủ, được Chính phủ ưu tiên lựa chọn là cơ quan được ủy quyền cho vay lại lớn nhất tại Việt Nam. Tuy nhiên, trong giai đoạn vừa qua, do tình hình kinh tế khó khăn chung vì khủng hoảng kinh tế, dịch Covid-19 kéo dài, tỉ lệ nợ quá hạn ngày một tăng, số dự án có khó khăn tài chính ngày càng nhiều... đã đặt ra cho Chính phủ và VDB cần phải nâng cao chất lượng hơn nữa trong quản lý và sử dụng nguồn vốn này. Qua đó, VDB cũng xây dựng được vị trí quan trọng của mình trong ngành Ngân hàng, nâng cao được uy tín với Chính phủ và các nhà tài trợ quốc tế.
Từ khóa: Hỗ trợ phát triển chính thức, cho vay lại.
VIETNAM DEVELOPMENT BANK IMPROVES THE ACTIVITIES OF RE-LENDING ODA CAPITAL
Abstract: In recent years, the Official Development Assistance (ODA) capital flow has clearly demonstrated its important role and great significance for the country’s socio-economic development, in which, the Vietnam Development Bank (VDB) as the Government’s policy bank, is prioritized by the Government to be the largest authorized re-lending agency in Vietnam. However, in the recent period, because of the general difficult economic situation due to the economic crisis and the covid-19 pandemic, the overdue debt rate has increased, and the number of projects with financial difficulties is increasing... has posed a need for the Government and VDB to further improve the quality in the management and use of this important capital source. Thereby, VDB also built its important position in the banking industry, enhancing its reputation with the Government and international donors.
Keywords: ODA, re-lending.
1. Vai trò của nguồn vốn ODA tại Việt Nam
Trong những năm qua, dòng vốn ODA đã thể hiện rõ vai trò quan trọng và ý nghĩa to lớn đối với sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước, qua đó cũng thể hiện chiến lược phát triển kinh tế của Việt Nam với xu hướng mở rộng và đa dạng hóa các mối quan hệ kinh tế quốc tế. Tính đến nay, Việt Nam có 59 nhà tài trợ quốc tế, gồm 28 nhà tài trợ song phương (là chính phủ các nước) và 31 nhà tài trợ đa phương (các tổ chức tài chính quốc tế).
Việt Nam cũng như các quốc gia đang phát triển khác, tiếp nhận nguồn vốn ODA sử dụng vào nhiều nội dung khác nhau để phục vụ cho mục tiêu tăng trưởng và phát triển kinh tế. Việc sử dụng vốn ODA vào mục tiêu cụ thể hoặc lĩnh vực đầu tư nào tùy thuộc hoàn cảnh, điều kiện và quan điểm của từng quốc gia. Nguồn vốn ODA nói chung và cho vay lại nói riêng đang được Việt Nam sử dụng vào một số lĩnh vực ưu tiên mang tính chất trọng điểm như hạ tầng cơ sở, y tế, giáo dục, phát triển làng nghề, bảo vệ môi trường, nông, lâm, ngư nghiệp...
Trong quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA ở nước ta, cho vay lại được coi là một trong những nội dung quan trọng được bắt đầu thực hiện từ năm 1993. Tham gia vào quá trình cho vay lại vốn ODA ở Việt Nam có một số tổ chức tài chính quy mô lớn như VDB, Ngân hàng Thương mại cổ phần (TMCP) Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV), Ngân hàng TMCP Ngoại thương Việt Nam (Vietcombank). Trong các chủ thể tham gia vào hoạt động cho vay này, VDB chiếm tỉ lệ cao nhất với gần 60% tổng số vốn ODA cho vay lại.
Kể từ khi mở cửa nền kinh tế đến nay, Việt Nam đã và đang thực hiện chiến lược phát triển kinh tế với xu hướng mở rộng và đa dạng hóa các mối quan hệ kinh tế quốc tế. Một trong những mục tiêu chính trong chiến lược này là thu hút vốn ODA, vốn vay ưu đãi để xây dựng kết cấu hạ tầng phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao chất lượng đời sống cho người dân. Vai trò của vốn ODA được thể hiện ở một số điểm chủ yếu như:
Thứ nhất, vốn vay nước ngoài là nguồn bổ sung quan trọng cho đầu tư phát triển, đóng vai trò chất xúc tác cho phát triển, góp phần tăng cường quan hệ hợp tác phát triển giữa Việt Nam và các quốc gia, tổ chức trên thế giới và khu vực. Bên cạnh đầu tư cho phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế, kỹ thuật (giao thông, truyền tải điện, cấp nước…) một lượng lớn vốn ODA đã được sử dụng để đầu tư cho việc phát triển ngành giáo dục, y tế, nông nghiệp…
Thứ hai, vốn vay nước ngoài giúp cho việc tiếp thu những thành tựu khoa học, công nghệ hiện đại và phát triển nguồn nhân lực trong nước. Thông qua các dự án được vay lại, các nhà tài trợ tổ chức nhiều hoạt động nhằm giúp Việt Nam nâng cao trình độ khoa học, công nghệ và phát triển nguồn nhân lực như: Cung cấp các tài liệu kỹ thuật, tổ chức các buổi hội thảo với sự tham gia của những chuyên gia nước ngoài, cử cán bộ Việt Nam đi học ở nước ngoài... thông qua đó sẽ góp phần đáng kể vào việc nâng cao trình độ khoa học, công nghệ và phát triển nguồn nhân lực của Việt Nam. Đây chính là lợi ích căn bản, lâu dài của việc sử dụng nguồn vốn này.
Thứ ba, vốn vay nước ngoài giúp cho việc điều chỉnh cơ cấu kinh tế. Các dự án ODA mà các nhà tài trợ dành cho Việt Nam thường ưu tiên vào phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế, kỹ thuật, phát triển nguồn nhân lực tạo điều kiện thuận lợi cho việc phát triển cân đối giữa các ngành, các vùng khác nhau trong cả nước. Bên cạnh đó, còn có một số dự án giúp Việt Nam thực hiện cải cách hành chính nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước. Tất cả những điều đó góp phần vào việc điều chỉnh cơ cấu kinh tế ở Việt Nam.
Thứ tư, vốn vay nước ngoài góp phần tăng khả năng thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) và tạo điều kiện để mở rộng đầu tư phát triển. Các nhà đầu tư nước ngoài khi quyết định bỏ vốn đầu tư, trước hết họ quan tâm tới khả năng sinh lợi của vốn đầu tư tại nước đó. Bởi vậy, đầu tư của Chính phủ vào việc nâng cấp, cải thiện và xây mới các cơ sở hạ tầng, hệ thống tài chính, ngân hàng đều hết sức cần thiết nhằm làm cho môi trường đầu tư trở nên hấp dẫn hơn.
2. VDB thực hiện cho vay lại vốn ODA
Đặc điểm của nguồn vốn vay nước ngoài tại VDB:
Thứ nhất, trong cơ cấu nguồn vốn, vốn ODA cho vay lại chiếm tỉ trọng lớn trong tổng thể nguồn vốn cho vay lại tại VDB.
Hoạt động cho vay lại vốn nước ngoài của Chính phủ là một trong hai hoạt động chính của VDB, đặc biệt trong giai đoạn cơ cấu lại từ năm 2019 trở lại đây, quy mô dư nợ cho vay lại vốn nước ngoài của Chính phủ tại VDB luôn chiếm trên 50% tổng tài sản của VDB.
Thứ hai, nguồn vốn nước ngoài cho vay lại tại VDB khá đa dạng.
Nguồn vốn nước ngoài cho vay lại tại VDB đến từ 26 nhà tài trợ nước ngoài, gồm các tổ chức đa phương lớn như Ngân hàng Thế giới (WB); Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), các tổ chức, chính phủ như: Ngân hàng Tái thiết Đức (KFW), Cơ quan Phát triển Pháp (AFD), Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA), Ngân hàng Đầu tư Châu Âu (EIB), Phần Lan, Ba Lan, Bỉ, Đan Mạch, Trung Quốc, Ấn Độ... Các nhà tài trợ thường có yêu cầu khác biệt về điều kiện vay lại, trình tự thủ tục quản lý dự án vay lại, với vai trò là cơ quan được ủy quyền lớn nhất của Bộ Tài chính, VDB phải quản lý được danh mục đa dạng các nguồn vốn, đồng thời phải xây dựng được quan hệ tốt với các nhà tài trợ để khẳng định uy tín của Việt Nam trong thực hiện cam kết quốc tế.
Hình 1: Quy mô cam kết và giải ngân qua các giai đoạn
Đơn vị: Triệu USD
Nguồn: VDB
Thứ ba, nguồn vốn cho vay lại có tính ưu đãi cao và tập trung vào một số lĩnh vực ưu tiên về xây dựng cơ sở hạ tầng.
Đa phần các dự án vay lại qua VDB được huy động và tiếp nhận từ trước năm 2016, thời hạn cho vay tương đối dài (thường từ 20 - 30 năm), lãi suất thấp, cá biệt có dự án được vay với lãi suất 0%/năm, thời gian ân hạn thường từ 5 - 10 năm. Nguồn vốn nước ngoài cho vay lại tại VDB tập trung vào 6 nhóm lĩnh vực chính gồm hạ tầng ngành điện; giao thông vận tải; công nghiệp; xây dựng, cơ sở hạ tầng đô thị; cấp thoát nước; nông, lâm, thủy sản, thủy lợi và giáo dục, y tế, môi trường, trong đó, cho vay lại đối với các dự án ngành điện và giao thông chiếm tỉ trọng lớn (chiếm gần 63% tổng dư nợ vay lại).
3. Kết quả hoạt động cho vay lại vốn nước ngoài của Chính phủ tại VDB
Với vai trò là ngân hàng chính sách của Chính phủ và nhiều năm kinh nghiệm trong quản lý, cho vay lại vốn ODA, vốn vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ, hoạt động cho vay lại tại VDB kể từ khi được thành lập đến nay tiếp tục được kế thừa, phát triển và từng bước góp phần khẳng định vị thế cơ quan quản lý cho vay lại nguồn vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài lớn nhất tại Việt Nam.
Thứ nhất, vai trò là ngân hàng chính sách của Chính phủ, VDB được ưu tiên lựa chọn là cơ quan được ủy quyền cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ lớn nhất tại Việt Nam. Quy mô cho vay lại vốn nước ngoài tại VDB thường chiếm gần 60% tổng số vốn cho vay lại của Bộ Tài chính dành cho các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp. Tổng số vốn cam kết cho vay lại thông qua hợp đồng cho vay lại (hiệp định vay phụ ký giữa Bộ Tài chính và cơ quan vay lại, hợp đồng cho vay vốn nước ngoài ký giữa VDB và cơ quan vay lại) có sự tăng trưởng qua từng năm và phù hợp với định hướng thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ qua từng giai đoạn. (Hình 2)
Hình 2: Tổng số vốn cam kết cho vay theo hiệp định vay phụ/
hợp đồng cho vay lại/hợp đồng tín dụng
Đơn vị: Triệu USD
Nguồn: VDB
Thứ hai, tại thời điểm bàn giao hoạt động từ Quỹ Hỗ trợ phát triển ngày 01/7/2006, VDB quản lý gần 300 dự án với tổng số vốn cam kết 6.546 tỉ USD, giải ngân bình quân hằng năm khoảng 4.850 tỉ đồng, dư nợ quy VND tương đương 44.761 tỉ đồng. Sau 18 năm chuyển sang mô hình VDB, hoạt động cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ tại VDB có sự thay đổi gắn liền với định hướng của Việt Nam trong thu hút và tiếp nhận vốn ODA, vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài qua từng giai đoạn. (Hình 3)
Hình 3: Số vốn giải ngân trong năm và dư nợ cho vay lại giai đoạn 2011 - 2023
Đơn vị: Tỉ đồng
Nguồn: VDB
Thứ ba, cơ cấu vốn theo các nhà tài trợ khá đa dạng. Nguồn vốn nước ngoài đến từ 26 nhà tài trợ nước ngoài, gồm các tổ chức đa phương lớn như WB; ADB, các tổ chức, chính phủ như: KFW, AFD, JICA, EIB, Phần Lan, Ba Lan, Bỉ, Đan Mạch, Trung Quốc, Ấn Độ... Trong đó, nguồn vốn đến từ WB, ADB, JBIC chiếm tỉ trọng lớn nhất. (Hình 4)
Hình 4: Cơ cấu nguồn vốn cho vay lại theo nhà tài trợ đến ngày 31/12/2023
Nguồn: VDB
Thứ tư, quy mô nguồn vốn nước ngoài cho vay lại tập trung vào một số nhóm lĩnh vực chính gồm hạ tầng ngành điện; giao thông vận tải; công nghiệp; xây dựng, cơ sở hạ tầng đô thị; cấp thoát nước; nông, lâm, thủy sản, thủy lợi và giáo dục, y tế, môi trường. Trong đó, nguồn vốn cho vay lại đối với các dự án ngành điện và giao thông tính đến ngày 31/12/2023 chiếm 67,5% tổng dư nợ cho vay lại tại VDB; dư nợ đối với lĩnh vực giáo dục, y tế, môi trường chiếm tỉ lệ nhỏ do tỉ lệ vay lại thường chiếm khoảng 10 - 30% số vốn cam kết của nhà tài trợ. (Hình 5)
Hình 5: Dư nợ theo lĩnh vực cho vay lại đến ngày 31/12/2023
Đơn vị: Tỉ đồng
Nguồn: VDB
Những kết quả đáng ghi nhận
Thứ nhất, hoạt động cho vay lại vốn nước ngoài của VDB tăng trưởng nhanh, có vị trí quan trọng trong ngành Ngân hàng. Cùng với mức tăng trưởng tín dụng rất nhanh qua các năm, kết quả tài chính của VDB cũng thay đổi nhanh chóng. Tổng tài sản tăng bình quân 20%/năm trong giai đoạn 2011 - 2023; tính đến ngày 31/12/2023, tổng tài sản và vốn chủ sở hữu của VDB tăng gấp hơn hai lần so với thời điểm thành lập. Trong tổng số gần 100 ngân hàng trong cả nước, VDB hiện đứng thứ sáu về tổng tài sản; thứ nhất về phát hành các công cụ nợ và quản lý vốn ủy thác (vốn ODA và vay ưu đãi).
Bảng 1: Cơ cấu nguồn vốn vay lại tại VDB
giai đoạn 2015 - 2023
Nguồn: VDB
Thứ hai, uy tín với Chính phủ, các bộ, ngành và chính quyền địa phương, các nhà tài trợ quốc tế ngày càng được nâng cao. Nhờ việc tích cực cho vay đầu tư và triển khai nhiều biện pháp có hiệu quả thúc đẩy đầu tư các dự án trọng điểm của Chính phủ và các địa phương, triển khai tốt việc quản lý cho vay lại vốn ODA, vay ưu đãi và đẩy mạnh hoạt động tín dụng xuất khẩu trong những năm qua (quy mô tăng nhanh, chất lượng tín dụng được bảo đảm), sự tín nhiệm của Chính phủ và các bộ, ngành đối với hệ thống VDB ngày càng được nâng cao. Việc thúc đẩy cho vay đầu tư và xuất khẩu góp phần huy động các nguồn vốn xã hội tham gia đầu tư các công trình quan trọng của Chính phủ, là công cụ của Chính phủ trong lĩnh vực đầu tư và xuất khẩu. Bên cạnh việc bảo đảm nguồn vốn cho vay đầu tư các dự án trọng điểm của Chính phủ, việc quản lý cho vay lại nguồn vốn ODA và vay ưu đãi đã kịp thời giải quyết các vướng mắc, đồng thời, nợ quá hạn rất thấp, qua đó đã tiếp tục nâng cao uy tín của VDB đối với các nhà tài trợ quốc tế.
Bảng 2: Quy mô cho vay lại vốn nước ngoài tại VDB
giai đoạn 2015 - 2023
Nguồn: VDB
Thứ ba, đội ngũ cán bộ VDB được tăng cường. VDB đã có nhiều chính sách quan tâm tới việc hỗ trợ nâng cao chất lượng cán bộ thông qua công tác tuyển dụng, đào tạo và hỗ trợ tự đào tạo, nâng cao trình độ của cán bộ. So với thời điểm mới thành lập (ngày 01/7/2006), cơ cấu đội ngũ cán bộ đã có sự thay đổi cả về quy mô và chất lượng, chất lượng nguồn nhân lực, tiêu chuẩn đối với cán bộ làm công tác cho vay lại vốn nước ngoài tại các đơn vị của VDB từng bước đáp ứng tốt hoạt động nghiệp vụ.
Thứ tư, các lĩnh vực nghiệp vụ của VDB từng bước được củng cố và hoàn thiện hơn. VDB đã tích cực và từng bước hoàn thiện các hoạt động nghiệp vụ cho vay lại ODA theo hướng tinh gọn và phù hợp với thông lệ của ngân hàng thương mại, các hoạt động của VDB đã đáp ứng tốt yêu cầu quản lý của ngân hàng, tạo uy tín với Chính phủ, cũng như với các nhà tài trợ nước ngoài.
Thứ năm, cơ sở vật chất, kỹ thuật của VDB từng bước được tăng cường. Những năm vừa qua, VDB đã cố gắng đầu tư cho cơ sở vật chất, đặc biệt là đầu tư vào lĩnh vực công nghệ thông tin, qua đó, nhiều khó khăn, vướng mắc trước đây phần nào đã được xử lý. Một chiến lược lâu dài về nâng cấp hệ thống công nghệ thông tin và cơ sở vật chất kỹ thuật đã được các cấp quản lý VDB phê duyệt, đây là một chủ trương đúng đắn và cũng là yêu cầu cấp bách cần phải thực hiện.
Một số khó khăn, vướng mắc cần tháo gỡ
Thứ nhất, về cơ chế chính sách: (i) Còn thiếu sự hài hòa về thủ tục giữa nhà tài trợ và phía Việt Nam, đặc biệt quy định về thủ tục đấu thầu, giải phóng mặt bằng, giải ngân vốn vay...; (ii) Thẩm quyền của cơ quan cho vay lại trong việc duyệt vay, giám sát và quản lý đầu tư bằng nguồn vốn ODA và vay ưu đãi chưa cụ thể, rõ ràng. Khâu thẩm định dự án chưa thực sự được quan tâm, chưa có quy định cụ thể, rõ ràng về điều kiện đối với chủ đầu tư được sử dụng vốn vay ODA và vay ưu đãi, ví dụ như phải có tình hình tài chính lành mạnh, có đủ khả năng điều hành quản lý dự án...; (iii) Có quá nhiều cơ quan tham gia khâu giải ngân: Bộ Tài chính, ngân hàng phục vụ, cơ quan cho vay lại; kho bạc nhà nước... thủ tục ghi thu, ghi chi còn rườm rà, qua nhiều khâu dẫn đến thời điểm ký nhận nợ của chủ đầu tư chậm so với thời điểm rút vốn thực tế; (iv) Quy định hiện hành về ODA và vay ưu đãi chưa rõ thẩm quyền xử lý nợ xấu đối với các dự án ODA và vay ưu đãi cho vay lại, chưa quy định trách nhiệm của cấp quyết định đầu tư, chủ đầu tư trong trường hợp dự án không trả được nợ; (v) Chưa có quy định về bảo đảm tiền vay bằng tài sản hình thành từ vốn vay ODA và vay ưu đãi để xử lý khi xảy ra rủi ro, dẫn đến tình trạng không thu hồi được nợ bằng tài sản, quản lý và sử dụng tài sản không hiệu quả; (vi) Chưa có cơ chế, chính sách quy định về biện pháp xử lý nguồn nợ vay khi các doanh nghiệp nhà nước vay vốn ODA và vay ưu đãi chuyển đổi mô hình hoạt động.
Thứ hai, về điều hành, quản lý: (i) Năng lực hạn chế của chủ đầu tư trong các khâu lập báo cáo nghiên cứu khả thi, quy trình, thủ tục rút vốn, cộng với thủ tục của nhà tài trợ tương đối phức tạp, đặc biệt các dự án sử dụng vốn lần đầu hoặc các dự án quy mô nhỏ ở các địa phương dẫn đến quá trình thương thảo hợp đồng nhập khẩu, đấu thầu và thủ tục phê duyệt kéo dài (các dự án nhập khẩu thiết bị); giải phóng mặt bằng chậm (các dự án cấp nước), thủ tục giải ngân phức tạp; (ii) Sự phối hợp với các bộ, ngành hữu quan trong việc thực hiện dự án ODA và vay ưu đãi còn hạn chế, liên quan đến hoạt động nghiệp vụ của VDB, cụ thể là: VDB chỉ thực sự quản lý ODA và vay ưu đãi cho vay lại sau khi Bộ Tài chính ủy quyền bằng hợp đồng ủy quyền cho vay lại sau khi các văn kiện dự án đã được ký kết. Như vậy, với tư cách là người thực hiện quản lý cho vay lại, kiểm soát chi và thu hồi nợ đối với dự án nhưng VDB không có thông tin từ đầu về dự án, về chủ đầu tư. Do vậy, nhiều trường hợp VDB bị động trong quá trình thực hiện quản lý dự án và thu nợ do không có đầy đủ thông tin; (iii) Giải ngân vốn: VDB có trách nhiệm kiểm soát chi tiêu đối với các dự án ODA và vay ưu đãi vay lại (trừ hình thức rút vốn mở L/C). Tuy nhiên, hệ thống VDB chỉ thực hiện kiểm soát chi đối với khoảng 10% số giải ngân vốn ODA và vay ưu đãi cho vay lại. Để có được số liệu rút vốn và thu nợ, VDB phải chờ ghi thu, ghi chi từ ngân sách nhà nước. Do vậy, VDB không thực sự chủ động trong việc theo dõi rút vốn và ký khế ước nhận nợ vay với các chủ đầu tư; (iv) Thủ tục ghi thu, ghi chi chậm, thường xuyên tồn đọng vướng mắc về khâu này dẫn đến việc chủ đầu tư không nhận nợ kịp thời, VDB không thu nợ được đầy đủ, đúng hạn cho ngân sách nhà nước.
4. Một số khuyến nghị đối với VDB
Trong giai đoạn vừa qua, do tình hình kinh tế khó khăn chung vì khủng hoảng kinh tế, ảnh hưởng của dịch Covid-19 kéo dài, tỉ lệ nợ quá hạn ngày một tăng, số dự án có khó khăn tài chính ngày càng nhiều đã đặt ra cho Chính phủ và VDB cần phải nâng cao chất lượng hơn nữa trong việc quản lý và sử dụng nguồn vốn quan trọng này, nhóm tác giả khuyến nghị một số giải pháp nhằm tăng cường công tác cho vay lại vốn ODA tại VDB như sau:
Một là, tái cấu trúc hệ thống VDB, đổi mới bộ máy quản trị và điều hành.
Thực hiện tái cấu trúc ở đây không có nghĩa là xóa bỏ hệ thống cũ, xây dựng hệ thống mới, mà có thể thay đổi một phần hoặc một số công đoạn trong hệ thống của ngân hàng để cải thiện hiệu quả hoạt động của toàn hệ thống. Thực hiện giải pháp này cần tập trung vào một số biện pháp cụ thể sau: (i) Ngoài việc thực thi nghĩa vụ của Chính phủ đối với nền kinh tế, VDB phải dần từng bước tiến tới hoạt động theo thông lệ của ngân hàng thương mại. Một mặt, tiếp tục các hoạt động tài trợ của VDB trong đó có tài trợ bằng nguồn ODA tập trung vào các lĩnh vực cần ưu tiên, khuyến khích của nền kinh tế, mặt khác trong các lĩnh vực ưu tiên cũng cần có thứ tự để thực hiện việc giải ngân nguồn vốn ưu đãi. Ngoài ra, VDB sử dụng nguồn vốn huy động từ nền kinh tế để tài trợ cho các lĩnh vực khác kể cả không nằm trong danh mục ưu tiên của Nhà nước như những lĩnh vực tín dụng thông thường khác. (ii) Giảm bớt sự can thiệp của Chính phủ trong quá trình hoạt động của ngân hàng, nâng cao được tính chủ động, sáng tạo trong quản trị và trong nghiệp vụ. (iii) Đối với nguồn vốn ODA cho vay lại, đề xuất một phần để VDB tự quyết định cho vay theo quy định nhóm ngành, lĩnh vực được ưu tiên và tự chịu rủi ro đối với các dự án này. Đối với các dự án cho vay lại ODA không chịu rủi ro tín dụng, VDB đề xuất về nguồn tài trợ cho những rủi ro của các dự án này, tránh gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Ngoài ra, nên đề nghị Chính phủ xem xét và cho phép trích lập quỹ dự phòng rủi ro đối với các dự án cho vay lại loại này nhằm thực hiện đúng theo nguyên tắc của các tổ chức tín dụng, tạo ra sự công bằng nhất định trong hoạt động tín dụng và giữa các dự án vay vốn. (iv) Đổi mới bộ máy và cách thức quản trị, điều hành của ngân hàng, từ thụ động, mang nặng tính phụ thuộc do tính chất và mức độ tập trung của Nhà nước như hiện nay, sang mô hình quản trị năng động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao hơn do được phân quyền thích hợp, tập trung vào một số vấn đề như: Mô hình quản trị, phân cấp, phân quyền vai trò, chức năng của các bộ phận độc lập như công nghệ thông tin, quản lý rủi ro, đào tạo và phát triển nhân sự.
Hai là, xây dựng mô hình quản lý rủi ro hiệu quả đối với hoạt động cho vay lại vốn ODA theo hướng sau: (i) Xây dựng quy trình từ dự báo, nhận dạng, phân tích đến xử lý rủi ro một cách bài bản và khoa học; (ii) Có bộ phận quản lý rủi ro chuyên biệt về cho vay lại vốn ODA. Đây chính là bộ phận nòng cốt trong quản lý rủi ro nói chung của VDB và quản lý rủi ro cho vay lại vốn ODA nói riêng. Tuy nhiên, cơ cấu tổ chức và biên chế của bộ phận này so với sở giao dịch/chi nhánh và trụ sở chính có thể khác nhau do yêu cầu khối lượng công việc, quy mô, biên chế, tránh tình trạng cồng kềnh, kém hiệu quả và hướng tới một cơ cấu quản trị tối ưu. Các bộ phận này hoạt động chuyên trách và độc lập tương đối trong hệ thống, chuyên tâm vào chức năng, nhiệm vụ chủ yếu là nghiên cứu, dự báo và phòng ngừa rủi ro đối với các hoạt động của ngân hàng; (iii) Phải tách độc lập hai bộ phận nghiệp vụ thẩm định và tín dụng. Hiện nay, hai bộ phận nghiệp vụ này còn chồng chéo, trùng lắp, do vậy, năng suất lao động thấp và chất lượng công việc không bảo đảm. Việc tách độc lập các bộ phận này phải thực hiện trong toàn hệ thống, từ trụ sở chính đến các sở giao dịch/chi nhánh như một mô hình thống nhất. Khi các bộ phận này hoạt động độc lập sẽ tạo điều kiện nâng cao khả năng chuyên môn hóa các hoạt động, nâng cao chuyên môn, nghiệp vụ và đúng nguyên tắc tín dụng; (iv) Cần tạo ra một cơ chế thích hợp để các bộ phận của ngân hàng hỗ trợ cho nhau một cách chặt chẽ và hiệu quả; (v) Tập trung quan tâm hơn đến dịch vụ khách hàng. Nhận thức vai trò và tầm quan trọng của khách hàng là trọng tâm, các kết luận thẩm định, giải ngân, giám sát và quản lý thu nợ, xử lý nợ quá hạn đều dựa vào nguồn thông tin khách hàng. Do đó, phải coi bộ phận dịch vụ khách hàng là một bộ phận hoạt động theo cơ chế độc lập tương đối, sự tồn tại của trung tâm này cũng như sản phẩm của nó sẽ hỗ trợ rất tích cực cho các khâu, các bộ phận và các quyết định nghiệp vụ cụ thể. Sự cải tổ cần tập trung vào một số nội dung như: Xác định chức năng, vai trò và trách nhiệm tương đương với các bộ phận khác; xác định biên chế nhân sự trung tâm phù hợp về số lượng và bảo đảm yêu cầu về chất lượng lao động; đầu tư trang thiết bị phục vụ công việc một cách thích hợp; (vi) Hoàn thiện mô hình quản trị theo chi nhánh. Đối với hoạt động cho vay lại vốn ODA hay các lĩnh vực tín dụng khác, cần xây dựng và áp dụng cơ cấu chức năng đầy đủ từ cấp chi nhánh. Tại chi nhánh cần tách bạch các phòng (bộ phận) như thẩm định, tín dụng, quản lý rủi ro, trong từng phòng này có thể chia theo nhóm tín dụng đầu tư, tín dụng xuất khẩu, cho vay lại ODA.
Ba là, đào tạo và phát triển đội ngũ nhân sự đáp ứng được nhu cầu ngày càng cao của VDB.
Lực lượng nhân sự là yếu tố quan trọng hàng đầu, có ảnh hưởng đến kết quả của VDB trên tất cả các mặt, trong đó có rủi ro cho vay lại vốn ODA. Vấn đề này cần tập trung vào một số biện pháp cụ thể sau: (i) Đối với số lượng nhân sự không đúng chuyên môn và chuyên ngành hiện nay, cần thực hiện đào tạo lại nhằm trang bị cho họ những kiến thức chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với yêu cầu và tính chất công việc hiện tại. Vì số lượng nhân sự của VDB khá lớn nên việc thực hiện đào tạo lực lượng này không thể làm đồng loạt, cần có lộ trình rõ ràng, không làm ảnh hưởng đến công việc hiện nay. (ii) Đối với lực lượng nhân sự đã được đào tạo đúng chuyên ngành và chuyên môn cũng cần đào tạo lại, cập nhật kiến thức và khuyến khích tự đào tạo nhằm nâng cao chuyên môn, nghiệp vụ, đáp ứng yêu cầu ngày một cao của công việc. Bên cạnh việc hỗ trợ kinh phí đào tạo (học phí, tài liệu, chi phí đi lại...), cần nghiên cứu mức lương, thưởng xứng đáng hơn nữa đối với đội ngũ lao động chất lượng cao: Đối với lực lượng nhân sự tuyển dụng mới để phục vụ chiến lược phát triển mở rộng của VDB, cần xây dựng và đưa ra các tiêu chuẩn cụ thể như đúng ngành, chuyên ngành, loại bằng, trường đào tạo, kinh nghiệm tương đương...
Bốn là, tiếp tục hoàn thiện quy trình và chính sách nghiệp vụ cho vay lại vốn ODA: (i) Đề cao công tác phân tích và thẩm định năng lực khách hàng vay lại vốn ODA, lấy năng lực khách hàng làm chỉ tiêu cơ bản quan trọng trong thẩm định dự án cho vay. Để đánh giá, thẩm định năng lực khách hàng cần phải dựa trên một số kênh thông tin chủ yếu: Hồ sơ tự kê khai của khách hàng; thu nhận thông tin qua trung tâm thông tin khách hàng của VDB... Bên cạnh đó, thẩm định năng lực khách hàng phải trên cơ sở thẩm định thực tế tại đơn vị chủ dự án thông qua cách khảo sát thực địa. Khi các nguồn thông tin này đầy đủ, được chọn lọc và thống nhất thì mới có thể kết luận về năng lực của khách hàng. Đối với mỗi loại dự án, mỗi chủ đầu tư (doanh nghiệp hay cơ quan nhà nước), cần xây dựng các chỉ tiêu đánh giá năng lực khác nhau; (ii) Đối với những dự án vay lại vốn ODA mang tính chất đặc thù, đặc biệt hoặc quá lớn về quy mô vượt khỏi khả năng thẩm định của ngân hàng, nhất thiết phải thành lập hội đồng thẩm định đủ năng lực bằng cách mời các chuyên gia đầu ngành thuộc các chuyên ngành có liên quan tham gia thẩm định. Đây là đổi mới quan trọng trong quy trình nghiệp vụ của ngân hàng, từ đó góp phần nâng cao khả năng phòng ngừa và quản lý rủi ro đối với các dự án.
Năm là, hoàn thiện công tác quản lý tín dụng đối với hoạt động cho vay lại vốn ODA. Để tăng cường năng lực quản lý rủi ro đối với hoạt động cho vay lại, cần phải nhanh chóng hoàn thiện công tác tín dụng thông qua việc thực thi một số biện pháp cụ thể: (i) Chấp hành nghiêm chỉnh và đầy đủ quy định, thủ tục trước khi giải ngân, đặc biệt là đối với trường hợp các dự án cho vay theo chỉ định; (ii) Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát sau khi giải ngân. Đây là một trong số những nội dung quan trọng của quản lý tín dụng ngân hàng. Do đặc thù của các dự án cho vay lại vốn ODA, nhiều dự án ở những vùng sâu, vùng xa, điều kiện đi lại khó khăn nên khâu giám sát của ngân hàng nhiều khi bị hạn chế. Thực tế này dẫn đến nhiều chủ đầu tư vay được vốn nhưng quá trình triển khai sai lệch dự tính ban đầu, thậm chí có chủ đầu tư chuyển vốn sang lĩnh vực khác. Có dự án cho vay lại vốn ODA nhưng do ý thức chủ quan của những chủ thể có liên quan đã không chấp hành đúng yêu cầu, chủ động bỏ qua khâu giám sát dự án, trong đó cũng có thể do lợi ích cá nhân và đạo đức nghề nghiệp. Vì thế, quá trình kiểm tra, giám sát sau giải ngân nên hình thành một số chỉ tiêu cụ thể cho từng loại dự án, từng ngành, nghề; (iii) Trong quy trình quản lý tín dụng nhất thiết phải đưa chỉ tiêu hiệu quả kinh tế tài chính làm chỉ tiêu hàng đầu trong thẩm định và duyệt vay, giải ngân vốn ODA. Đối với các dự án cho vay theo chỉ định, ngân hàng không chịu rủi ro tín dụng nhưng nếu các dự án này không bảo đảm hiệu quả kinh tế, ngân hàng phải đề xuất không xem xét cho dự án được sử dụng vốn; (iv) Đối với các dự án cho vay dài, ngân hàng chủ động đề xuất với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đồng ý cho thiết kế mức lãi suất cho vay dài hạn có thể điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện thực tế. VDB thiết kế hệ thống lãi suất cần phải dựa vào mức độ rủi ro của dự án, tín nhiệm của khách hàng vay (chủ dự án), tính chất và tầm quan trọng của dự án đầu tư; (v) Phối hợp chặt chẽ giữa các bộ phận của ngân hàng trong công tác thu hồi, tích cực đôn đốc nợ đối với các dự án cho vay lại vốn ODA. Trong hoạt động thu nợ, đôn đốc nợ, cần phải kiểm tra báo cáo tài chính của dự án đầu tư một cách nhất quán, lấy các chỉ số báo cáo tài chính của dự án để thực hiện việc đôn đốc và thu nợ cho ngân hàng; (vi) Khẩn trương thực hiện việc phân loại nợ đối với các dự án cho vay lại vốn ODA. Đối với các dự án cho vay theo chỉ định, ngân hàng phải đề xuất cho tiến hành phân loại quá hạn như các dự án cho vay lại vốn ODA chịu rủi ro tín dụng. Kết quả của việc phân loại nợ là cơ sở quan trọng để đánh giá mức độ rủi ro và khả năng tổn thất của từng khoản nợ quá hạn, từ đó giúp cho ngân hàng có thể xây dựng và áp dụng được những biện pháp quản lý rủi ro hiệu quả.
Sáu là, nâng cao năng lực nghiên cứu và dự báo rủi ro đối với hoạt động cho vay lại vốn ODA.
Mô hình quản lý rủi ro hiệu quả chắc chắn phải được hình thành trên cơ sở đầu tư thỏa đáng vào công tác nghiên cứu và dự báo rủi ro. Mọi quyết định quản trị trong quá trình xử lý rủi ro sau này đều xuất phát từ những kết quả nghiên cứu dự báo rủi ro. Hiện nay, nghiệp vụ nghiên cứu và dự báo rủi ro chưa được quan tâm và thực hiện đối với mọi hoạt động tín dụng của VDB, trong đó có cho vay lại vốn ODA. Trong quản lý rủi ro hiện nay, VDB chưa có bộ phận chuyên trách, nếu rủi ro xảy ra, chủ yếu là tìm cách xử lý, khắc phục chứ chưa có nghiên cứu dự báo, phân tích. Do vậy, VDB cần tập trung thực hiện một số đề xuất sau: (i) Trong quản trị điều hành từ cấp lãnh đạo ngân hàng đến cấp chi nhánh cần phải nhận thức được tầm quan trọng của công tác nghiên cứu và dự báo rủi ro. Đối với hoạt động cho vay lại vốn ODA, bộ phận tín dụng mà trong đó chủ yếu là cho vay theo chỉ định, việc nghiên cứu dự báo lại càng quan trọng, khi có kết luận của dự báo rủi ro để ngân hàng báo cáo và trình Bộ Tài chính, Thủ tướng Chính phủ xem xét, cho ý kiến chỉ đạo xử lý kịp thời; (ii) Khi đã thành lập được bộ phận chuyên trách về quản lý rủi ro của ngân hàng theo mô hình phòng/ban tại hội sở chính và phòng tại chi nhánh, phải xây dựng quy trình hoạt động riêng của các bộ phận chuyên trách này. Trong quy trình hoạt động, khâu nghiên cứu dự báo rủi ro phải là khâu trọng yếu, đầu tiên, không thể thiếu của quy trình quản lý rủi ro, các quyết định nghiệp vụ sau này của quá trình đều chủ yếu căn cứ vào kết luận của nghiên cứu dự báo rủi ro ban đầu; (iii) Trong quá trình hoạt động nói chung và quản lý rủi ro nói riêng của ngân hàng, khâu nghiên cứu dự báo phải được thực hiện thường xuyên, liên tục. Mức độ thường xuyên, liên tục của nghiên cứu dự báo rủi ro phải xem như những hoạt động nghiệp vụ khác trong ngân hàng; (iv) Để hoạt động nghiên cứu dự báo đạt hiệu quả, ngân hàng cần tập trung quan tâm, đầu tư vào đội ngũ nhân sự của bộ phận này. Nhân sự cho bộ phận này phải đúng chuyên ngành tài chính, ngân hàng, được đào tạo bài bản hoặc có năng lực hiểu biết về quản lý rủi ro.
Bảy là, đầu tư đổi mới công nghệ theo hướng hiện đại đáp ứng ngày càng cao yêu cầu của VDB và của ngành Ngân hàng.
Để thực hiện giải pháp hiện đại hóa hệ thống công nghệ, VDB cần tập trung thực hiện một số các biện pháp mang tính hệ thống sau: (i) Xây dựng một chiến lược phát triển công nghệ phù hợp với quy mô năng lực của ngân hàng và yêu cầu của ngành Ngân hàng, cũng như của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Chiến lược công nghệ của ngân hàng trước hết phải xuất phát từ những mục tiêu về công nghệ do chính ngân hàng đặt ra trong ngắn hạn và dài hạn. Bên cạnh đó, ngân hàng cần phải đánh giá những cơ hội và thách thức đối với những mục tiêu đó từ phía môi trường bên ngoài; (ii) Kiện toàn lại bộ phận tin học, công nghệ thông tin. Hầu hết các ngân hàng đều có một bộ phận chuyên trách mảng công nghệ thông tin, có thể trong xây dựng cơ cấu tổ chức, xác định quyền hạn, trách nhiệm khác nhau, tùy thuộc quan điểm nhận thức của mỗi ngân hàng; (iii) Tuyển dụng và đào tạo một đội ngũ chuyên gia công nghệ thông tin đủ năng lực đáp ứng nhu cầu hiện đại hóa ngân hàng và quá trình hội nhập kinh tế quốc tế; (iv) Đầu tư nguồn lực tài chính đủ mạnh cho hệ thống công nghệ ứng dụng của ngân hàng. Để đổi mới và phát triển được hệ thống công nghệ tiên tiến có thể đáp ứng yêu cầu của ngân hàng trong thời gian tới, ngoài việc xây dựng một chiến lược công nghệ bài bản và một lực lượng nhân sự tương thích như đã đề xuất, cần phải đầu tư nguồn lực tài chính đủ mạnh cho chiến lược công nghệ.
Tám là, xây dựng và thực hiện các chương trình tư vấn, hỗ trợ khách hàng (chủ dự án vay lại vốn ODA).
Trong hoạt động tín dụng nói chung và đối với cho vay lại vốn ODA nói riêng, tư vấn, trợ giúp cho khách hàng sử dụng có hiệu quả khoản vốn đã vay của ngân hàng là một trong số các hoạt động dịch vụ ngày càng được quan tâm nhằm bảo toàn vốn cho vay và tránh rủi ro tổn thất. Trong hoạt động cho vay lại vốn ODA ở VDB thời gian qua, việc trợ giúp khách hàng chưa thực sự được quan tâm thỏa đáng. Trong khi đó, nguyên nhân của rủi ro tín dụng cho vay lại đã được xác định do năng lực của chủ đầu tư.
Do vậy, cần tập trung vào một số nội dung sau: (i) Nghiên cứu thành lập bộ phận (ban, phòng) chuyên tư vấn hỗ trợ khách hàng vay vốn ODA; (ii) Ngay trong quá trình thẩm định dự án hoặc kiểm tra, giám sát dự án đang triển khai, phải tiến hành phân loại khách hàng thành từng nhóm khác nhau về năng lực vận hành quản trị dự án để xây dựng và thực hiện các chương trình hỗ trợ và tư vấn thích hợp; (iii) Trên cơ sở phân nhóm khách hàng theo chỉ tiêu năng lực chủ đầu tư, bộ phận tư vấn hỗ trợ tiến hành xây dựng và thực hiện các chương trình hỗ trợ thích hợp để quản trị vận hành dự án một cách hiệu quả nhất. Các chương trình hỗ trợ như đào tạo tại chỗ, hỗ trợ kỹ thuật, phân tích tài chính, nâng cao nghiệp vụ quản trị dự án...; (iv) Ngoài các chương trình kiểm tra, giám sát theo định kỳ của ngân hàng, cần thường xuyên giữ thông tin, liên hệ với các dự án vay vốn để nhận biết, đánh giá thực trạng quản trị và vận hành dự án của chủ dự án để có những chương trình hỗ trợ kịp thời; (v) Đối với các chủ dự án thuộc nhóm các cơ quan nhà nước như Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố, chương trình hỗ trợ này càng cần phải thực hiện một cách tự nguyện và nghiêm túc. Trên thực tế, nhóm các chủ đầu tư loại này thường có năng lực quản trị và vận hành dự án thấp, sau khi vay vốn ODA của ngân hàng, các chủ dự án tiến hành chọn nhà thầu thực hiện hoặc lập một ban quản trị dự án để triển khai (đối với các dự án vay vốn để đầu tư hạ tầng cơ sở do Nhà nước làm chủ đầu tư). Vì thế, tiến hành các hoạt động trợ giúp, tư vấn là rất cần thiết nhằm bảo đảm an toàn cho nguồn vốn đã giải ngân.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Quyết định số 108/2006/QĐ-TTg ngày 19/05/2006 về thành lập Ngân hàng Phát triển Việt Nam.
2. Luật số 20/2017/QH14 ngày 23/11/2017 - Luật Quản lý nợ công.
3. Nghị định số 97/2018/NĐ-CP ngày 30/6/2018 về cho vay lại vốn vay ODA, vốn vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ.
4. VDB (2011 - 2023), Báo cáo tình hình hoạt động hằng năm.
5. Website của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
TS. Đặng Vũ Hùng, ThS. Ngô Văn Tuấn (Ngân hàng Phát triển Việt Nam)
ThS. Phạm Thị Ngân (Trường Trung cấp Kinh tế - Kỹ thuật và Công nghệ Hà Nội)
