1. Khái quát chung về tập đoàn tài chính và giám sát tập đoàn tài chính
1.1. Khái niệm và phân loại tập đoàn tài chính
Tập đoàn tài chính không phải là một hình thái tổ chức hoạt động kinh doanh mới trên thị trường mà bắt đầu được hình thành từ những năm 60 tại Mỹ khi hiện tượng các ngân hàng với hoạt động cấp tín dụng kết nối các công ty bảo hiểm, chứng khoán thông qua sở hữu vốn1, sau đó lan rộng ra nhiều khu vực trên thế giới (như Liên minh châu Âu, Nhật Bản, Hàn Quốc…). Các tập đoàn tài chính có khả năng cung cấp dịch vụ và sản phẩm trong nhiều lĩnh vực khác nhau của thị trường tài chính, đồng thời cũng đặt ra nguy cơ rủi ro tiềm ẩn như độc quyền, cạnh tranh không lành mạnh hoặc lạm dụng vị thế… tác động mạnh đến các chủ thể như người gửi tiền, chủ hợp đồng bảo hiểm, nhà đầu tư.
Ở cấp độ quốc tế, tập đoàn tài chính nằm trong sự quan sát của Diễn đàn chung về tập đoàn tài chính do 3 thiết chế quốc tế thiết lập là Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng (BCBS), Tổ chức Quốc tế của các ủy ban chứng khoán (IOSCO) và Hiệp hội Quốc tế các nhà giám sát bảo hiểm (IAIS), nhằm giải quyết các vấn đề chung của lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm, bao gồm cả việc điều chỉnh các tập đoàn tài chính2. Bộ nguyên tắc Giám sát tập đoàn tài chính do Diễn đàn chung về tập đoàn tài chính xây dựng là cơ sở quan trọng để các ngân hàng quốc gia thành viên xây dựng khung pháp lý quốc gia về tập đoàn tài chính (trong đó có Việt Nam). Theo đó, tập đoàn tài chính được hiểu là một nhóm các doanh nghiệp có mối liên kết thông qua sở hữu vốn, thực hiện chủ yếu các hoạt động trong lĩnh vực tài chính và cung cấp ít nhất 2 trong 3 nghiệp vụ ngành tài chính là ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm3.
Ở cấp độ quốc gia, nhiều nước đã ban hành quy định về tập đoàn tài chính trong các đạo luật điều chỉnh về ngân hàng như Mỹ, Liên minh châu Âu, Nhật Bản, Hàn Quốc… trong đó hướng tới việc thiết lập quyền lực giám sát mạnh mẽ và rõ ràng cho các cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm các tập đoàn tài chính tuân thủ nghiêm túc quy định pháp luật tài chính, chống cạnh tranh không lành mạnh, giám sát các chủ thể có khả năng tác động đến hoạt động của tập đoàn như hội đồng quản trị, giám đốc, cổ đông lớn4… Phần lớn ngân hàng trung ương của các quốc gia là thành viên của BCBS tuân thủ Bộ nguyên tắc Giám sát tập đoàn tài chính, xây dựng tiêu chí xác định tập đoàn tài chính dựa trên những đặc điểm chính của tập đoàn tài chính. Cụ thể: (i) Tập đoàn tài chính là nhóm công ty, trong đó giữa các công ty có mối quan hệ về sở hữu vốn, quyền biểu quyết. Tỉ lệ sở hữu vốn giữa các công ty trong cùng tập đoàn ở các mức độ khác nhau, có thể kiểm soát, chi phối hoặc liên kết vốn. Tiêu chí này đặc biệt có ý nghĩa trong việc phân loại các tập đoàn tài chính; (ii) Lĩnh vực hoạt động của tập đoàn tài chính rất đa dạng, nhưng tập trung chủ yếu trong mảng ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm; (iii) Xuất phát từ quan hệ sở hữu vốn, công ty chủ sở hữu hoặc công ty mẹ nắm quyền chi phối quản trị công ty con, công ty liên kết thông qua việc cử người đại diện phần vốn góp và xây dựng hệ quản trị chung cho toàn tập đoàn.
Dựa theo mối quan hệ chi phối giữa công ty mẹ - công ty con, tập đoàn tài chính thường được tổ chức ở 3 mô hình chính như sau:
(i) Tập đoàn tài chính đa năng: Là dạng tập đoàn tài chính hoạt động mạnh trên cả 3 lĩnh vực chính là ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm, đồng thời còn mở rộng sang cả lĩnh vực phi tài chính (như bất động sản, xây dựng, thương mại, hoạt động liên quan xuất nhập khẩu…). Trong tập đoàn có sự hiện diện đa dạng của ngân hàng mẹ và các công ty trực thuộc, công ty liên doanh, liên kết hoặc công ty mẹ kiểm soát công ty con là ngân hàng, công ty bảo hiểm, công ty chứng khoán, điều này cũng khiến cho mô hình tập đoàn tài chính này có nhiều rủi ro do tính liên kết chồng chéo giữa các công ty. Kinh nghiệm từng có ở Mỹ vào giai đoạn những năm 1990, khi đó các nhà lập pháp Mỹ đã ban hành đạo luật nhằm hạn chế sự phát triển của mô hình tập đoàn tài chính đa năng sau cuộc khủng hoảng đại suy thoái5.
(ii) Tập đoàn tài chính vận hành: Là mô hình nhóm công ty trong đó thiết chế tài chính (có hoạt động tài chính, ngân hàng, chứng khoán hay bảo hiểm) đóng vai trò là công ty mẹ trực tiếp sở hữu các công ty con, công ty thành viên hoạt động trong những lĩnh vực khác nhau. Công ty mẹ có quyền quyết định đến hoạt động kinh doanh của các công ty con thông qua sở hữu vốn.
(iii) Tập đoàn tài chính đầu tư: Với mô hình này, dù sở hữu vốn nhưng công ty mẹ không can thiệp quá sâu vào hoạt động của các công ty con mà chỉ thực hiện điều chuyển, phân bổ vốn một cách hiệu quả nhất trong tập đoàn, xây dựng thương hiệu, chiến lược phát triển chung.
1.2. Giám sát tập đoàn tài chính
Theo Bộ nguyên tắc Giám sát tập đoàn tài chính có hai cách thức giám sát chính6:
(i) Giám sát theo chức năng: Là hoạt động mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuyên môn thực hiện việc giám sát đối với từng lĩnh vực hoạt động của các công ty trong tập đoàn (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm) mà không dựa vào tư cách pháp nhân của thể chế tài chính. Mỗi hoạt động tài chính sẽ có cơ quan quản lý nhà nước thực hiện quyền giám sát tương ứng. Cách thức này có những lợi thế pháp lý như: (1) Áp dụng quy tắc thống nhất cho các hoạt động kinh doanh không liên quan đến thực thể; (2) Cho phép xác định và giám sát toàn diện các tổ chức cung cấp dịch vụ tài chính. Tuy nhiên, hạn chế lớn nhất của cách thức này là sự thiếu liên kết giữa các cơ chế quản lý áp dụng cho cùng một thực thể tài chính.
(ii) Giám sát hợp nhất: Là cách thức một cơ quan giám sát chủ yếu hoặc duy nhất thực hiện công tác giám sát toàn bộ 3 lĩnh vực ngân hàng, tài chính và bảo hiểm.
Có thể thấy, tập đoàn tài chính có lĩnh vực hoạt động trải dài, đồng thời là một mắt xích trong hệ thống tài chính với hoạt động ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm. Những hoạt động của từng thành viên trong tập đoàn nói riêng và tập đoàn tài chính nói chung có những ảnh hưởng trọng yếu đến thị trường và tiềm ẩn nguy cơ gây mất an toàn hoạt động cho các định chế tài chính tại Việt Nam. Bởi vậy, việc giám sát tập đoàn tài chính đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự tuân thủ pháp luật, bảo vệ quyền lợi của các bên liên quan và duy trì sự ổn định, an toàn của hệ thống tài chính quốc gia. Việc học tập kinh nghiệm của các quốc gia sẽ là cơ sở cho những nhà lập pháp xây dựng khung pháp lý phù hợp.
2. Pháp luật về giám sát tập đoàn tài chính tại Hàn Quốc, so sánh với pháp luật Việt Nam
Tập đoàn tài chính tại Hàn Quốc, phần lớn được xếp vào nhóm các “Chaebol” (là tên gọi của các đại tập đoàn gia đình lớn tại Hàn Quốc) và được coi là động lực tăng trưởng kinh tế và đổi mới ở Hàn Quốc, đồng thời nắm giữ xương sống kinh tế quốc gia7. Theo thống kê của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), các tập đoàn tài chính có lĩnh vực tài chính chủ chốt là ngân hàng có thể kể đến như: KB, Shinhan, Hana, Woori…; trong hoạt động bảo hiểm có thể kể đến: Samsung, Hanwha, Kyobo8… Sự tăng trưởng mạnh mẽ của các tập đoàn tài chính khiến cho Chính phủ Hàn Quốc thiết lập một khuôn khổ pháp lý phức tạp, luôn được chỉnh sửa, bổ sung, nhằm ngăn chặn các hoạt động kinh doanh không công bằng, bảo vệ cổ đông thiểu số, tăng cường quản trị doanh nghiệp và thúc đẩy trách nhiệm xã hội; đồng thời gia tăng quyền lực giám sát của cơ quan quản lý nhà nước. Chính quyền Hàn Quốc đã tham khảo khuyến nghị chính sách của các thiết chế quốc tế như BCBS, IOSCO và IAIS nhằm hoàn thiện khung pháp lý quốc gia.
Tại Việt Nam, từ năm 2005, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 310/2005/QĐ-TTg ngày 28/11/2005 về việc phê duyệt Đề án cổ phần hóa Tổng công ty Bảo hiểm Việt Nam và thí điểm thành lập Tập đoàn Tài chính - Bảo hiểm Việt Nam (Bảo Việt) và Bảo Việt vẫn là tập đoàn tài chính có tư cách pháp lý đầy đủ duy nhất tính đến thời điểm hiện tại. Bên cạnh đó, các tập đoàn tài chính dưới mô hình công ty mẹ - công ty con phát triển trong những năm qua có thể kể đến các ngân hàng thương mại như: Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Việt Nam, Ngân hàng Thương mại cổ phần (NHTMCP) Ngoại thương Việt Nam, NHTMCP Công thương Việt Nam, NHTMCP Đầu tư và Phát triển Việt Nam, NHTMCP Kỹ thương Việt Nam, NHTMCP Quân đội9… lại chưa có cơ sở pháp lý đầy đủ. Việc nghiên cứu pháp luật Hàn Quốc và so sánh với pháp luật Việt Nam là cơ sở để các nhà lập pháp Việt Nam xem xét, đánh giá và điều chỉnh quy định về tập đoàn tài chính.
Thứ nhất, về tư cách pháp lý của tập đoàn tài chính. Xu hướng điều chỉnh của Hàn Quốc đối với các tập đoàn tài chính là dựa theo lĩnh vực hoạt động kinh doanh. Bởi vậy, các tập đoàn tài chính được quy định tại nhiều đạo luật chuyên ngành, điều chỉnh các hoạt động tài chính, có thể kể đến: i) Đạo luật Công ty tài chính; ii) Đạo luật Giám sát tập đoàn tài chính năm 2020; iii) Đạo luật Kiểm soát độc quyền và cạnh tranh công bằng (MRFTA)… Theo đó, Hàn Quốc xác định tập đoàn tài chính là một nhóm công ty có hoạt động kinh doanh tài chính, mỗi hoạt động tài chính lại chịu sự điều chỉnh của các đạo luật chuyên ngành cụ thể, tổng giá trị tài sản tối thiểu của toàn bộ tập đoàn là 5 nghìn tỉ won. Tập đoàn tài chính không phải là một công ty cụ thể, mà là nhóm công ty mang tính liên kết, cho nên để có thể giám sát toàn bộ tập đoàn đòi hỏi phải xác định tư cách “tập đoàn tài chính” thông qua Sắc lệnh của Tổng thống, theo đề xuất của Ủy ban Dịch vụ tài chính (FSC) - cơ quan quản lý giám sát chính đối với các tập đoàn tài chính tại Hàn Quốc (khoản 5 Điều 5 Đạo luật Giám sát tập đoàn tài chính năm 2020)10.
Hàn Quốc cũng phân loại hai dạng tập đoàn tài chính, đó là: Tập đoàn tài chính theo mô hình công ty mẹ - công ty con (tương tự như tập đoàn tài chính vận hành và tập đoàn tài chính đầu tư) và tập đoàn tài chính đa năng. Việc nhận diện cũng như phân loại tập đoàn tài chính ở Hàn Quốc có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện chức năng giám sát.
Tại Việt Nam, khái niệm tập đoàn tài chính chưa được luật hóa một cách cụ thể. Ở cấp độ luật, Luật Các tổ chức tín dụng (TCTD) năm 2024 (có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2024) đã không đề cập đến “tập đoàn tài chính” dù trong quá trình làm dự thảo có khá nhiều ý kiến đề xuất về việc điều chỉnh tập đoàn tài chính tại Luật Các TCTD11. Ở một văn bản luật khác là Luật Kinh doanh bảo hiểm năm 2022, thuật ngữ pháp lý “Tập đoàn tài chính” lần đầu tiên được nhắc đến trực tiếp tại khoản 3 Điều 2 (Luật Kinh doanh bảo hiểm năm 2000, sửa đổi bổ sung năm 2010). Tuy nhiên Luật Kinh doanh bảo hiểm năm 2022 hoàn toàn không định nghĩa mà chỉ đề cập mang tính chất liệt kê khi xếp tập đoàn tài chính vào nhóm đối tượng là pháp nhân nước ngoài hoạt động kinh doanh bảo hiểm (cùng với doanh nghiệp bảo hiểm nước ngoài, doanh nghiệp tái bảo hiểm nước ngoài, doanh nghiệp môi giới bảo hiểm nước ngoài, bảo hiểm nước ngoài).
Khi các luật chuyên ngành chưa có định nghĩa cụ thể về tập đoàn tài chính, các nghiên cứu thường quay trở lại luật chung về doanh nghiệp đó là Luật Doanh nghiệp năm 2020. Tuy nhiên, Luật Doanh nghiệp năm 2020 chỉ định nghĩa về tập đoàn kinh tế nói chung, được hiểu là: “nhóm công ty có mối quan hệ với nhau thông qua sở hữu cổ phần, phần vốn góp hoặc liên kết khác”, tập đoàn kinh tế không phải là một loại hình doanh nghiệp, không có tư cách pháp nhân, không phải đăng ký thành lập theo quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2020. Đồng thời, trường hợp luật khác có quy định đặc thù về việc thành lập, tổ chức quản lý, tổ chức lại, giải thể và hoạt động có liên quan của tập đoàn kinh tế thì sẽ áp dụng quy định của luật đó (Điều 3). Bên cạnh đó, định nghĩa “nhóm công ty” cũng không được quy định rõ ràng trong Luật Doanh nghiệp năm 2020 mà chỉ nêu ra hai hình thức nhóm công ty là tập đoàn kinh tế và tổng công ty12.
Ở văn bản quy phạm pháp luật dưới luật, các văn bản quy phạm điều chỉnh trong lĩnh vực ngân hàng đã định nghĩa “Tập đoàn tài chính đầu tư” tại Thông tư số 49/2014/TT-NHNN ngày 31/12/2014 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN)13, theo đó tập đoàn tài chính đầu tư bao gồm công ty mẹ là TCTD và (các) công ty con. Tuy nhiên, định nghĩa này chỉ xác định được một loại tập đoàn tài chính mà chưa bao quát được các tập đoàn tài chính nói chung.
Có thể thấy, Việt Nam hiện tại chưa có một định nghĩa cụ thể và thống nhất về tập đoàn tài chính trong các văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù có một số văn bản luật và dưới luật đề cập đến khái niệm này, nhưng vẫn thiếu sự rõ ràng và chi tiết. Điều này có thể dẫn đến sự lúng túng và thiếu nhất quán trong việc quản lý và điều chỉnh tập đoàn tài chính. Để khắc phục tình trạng này, cần có sự phối hợp và thống nhất giữa các văn bản pháp luật liên quan, đồng thời cần bổ sung, hoàn thiện các quy định cụ thể về tập đoàn tài chính.
Thứ hai, về kiểm soát độc quyền và ngăn chặn việc sở hữu chéo giữa các công ty trong tập đoàn tài chính. Quy định độc quyền và Đạo luật thương mại công bằng (MRFTA)14 là văn bản quan trọng nhất nhằm điều chỉnh sự thống trị thị trường và hành vi phản cạnh tranh của các tập đoàn tài chính, đồng thời là cơ sở pháp lý cho hoạt động giám sát của các cơ quan có thẩm quyền. MRFTA cấm các tập đoàn tài chính lạm dụng quyền lực thị trường, tham gia vào các hoạt động thương mại không công bằng, hình thành các tập đoàn hoặc thông đồng với các công ty khác. Cụ thể, MRFTA quy định: (i) Các công ty trong một nhóm kinh doanh lớn bị cấm mua cổ phần lẫn nhau nếu đối tác đã sở hữu cổ phần của bên kia (Điều 9); (ii) Các công ty trong một nhóm kinh doanh lớn bị cấm bảo lãnh nợ cho các công ty liên kết trong nước (Điều 10-2); (iii) Các công ty tài chính hoặc bảo hiểm trong một nhóm kinh doanh lớn bị cấm thực hiện quyền biểu quyết cho các công ty liên kết trong nước (Điều 11); (iv) Các công ty trong một nhóm kinh doanh lớn phải công bố các thảo luận và phân tích chung về chính họ, cấu trúc sở hữu, các giao dịch với bên liên quan... (Điều 11-4); (v) Các công ty không niêm yết nhưng thuộc một nhóm kinh doanh lớn phải công bố cấu trúc sở hữu và quản trị, các sự kiện ảnh hưởng lớn đến tình hình tài chính và các hoạt động chính của ban quản lý (Điều 11-3).
Tại Việt Nam, do chưa định hình tập đoàn tài chính trong định nghĩa cho nên mới chỉ có một số quy định nhằm hạn chế việc sở hữu chéo giữa nhóm công ty có hoạt động tài chính. Cụ thể, Luật Các TCTD năm 2024 đã có quy định giảm tỉ lệ sở hữu cổ phần của cổ đông trong các TCTD, một cổ đông là tổ chức không được sở hữu cổ phần vượt quá 10% vốn điều lệ của một TCTD; cổ đông và người có liên quan của cổ đông đó không được sở hữu cổ phần vượt quá 15% vốn điều lệ của một TCTD. Cổ đông lớn của một TCTD và người có liên quan của cổ đông đó không được sở hữu cổ phần từ 5% vốn điều lệ trở lên của một TCTD khác (Điều 63 Luật Các TCTD năm 2024). Đối với các cổ đông đang sở hữu cổ phần vượt tỉ lệ so với quy định mới, kể từ ngày Luật Các TCTD năm 2024 có hiệu lực thi hành, cổ đông và người có liên quan sở hữu cổ phần vượt tỉ lệ sở hữu cổ phần quy định mới được tiếp tục duy trì cổ phần nhưng không được tăng thêm cổ phần cho đến khi tuân thủ quy định về tỉ lệ sở hữu cổ phần theo quy định của Luật Các TCTD năm 2024, trừ trường hợp nhận cổ tức bằng cổ phiếu. So với quy định của Luật Các TCTD năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2017)15, đây là một trong những nỗ lực của các nhà lập pháp Việt Nam nhằm hạn chế việc sở hữu chéo giữa các TCTD, hạn chế các hành vi thao túng thị trường tài chính.
Tuy nhiên, đối với hai đạo luật chính điều chỉnh hoạt động bảo hiểm và chứng khoán thì không có quy định cụ thể đối với vấn đề này, chỉ có quy định hạn chế đối với hoạt động đầu tư vào nhóm công ty có hoạt động tài chính như Điều 99 quy định chung về đầu tư Luật Kinh doanh bảo hiểm năm 2022, Điều 110 hạn chế đối với quỹ đại chúng tại Luật Chứng khoán năm 201916.
Thứ ba, về cơ quan giám sát tập đoàn tài chính. Tại Hàn Quốc, cơ chế giám sát tập đoàn tài chính được giao chính cho FSC và Cơ quan Giám sát tài chính (FSS). FSC có thẩm quyền xem xét, đánh giá các nhóm công ty có hoạt động tài chính để xác định có tập hợp đủ các tiêu chí tập đoàn tài chính hay không. FSC và FSS chịu trách nhiệm điều tiết và giám sát lĩnh vực tài chính như ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm và thị trường vốn. FSC và FSS có thể giám sát và điều chỉnh hoạt động tài chính của các Chaebol như cho vay, đầu tư và phát hành chứng khoán. FSC và FSS cũng có thể áp dụng các biện pháp xử phạt hành chính (phạt tiền, đình chỉ kinh doanh và thu hồi giấy phép), cũng như chuyển các vụ án hình sự ra cơ quan công tố. Có thể thấy, cách thức giám sát của Hàn Quốc theo hướng giám sát hợp nhất.
Ngoài ra còn có Ủy ban Thương mại công bằng (FTC) chịu trách nhiệm thực thi MRFTA, giám sát và quản lý sự thống trị thị trường của các Chaebol, các hoạt động thương mại không công bằng, giao dịch giữa các công ty liên kết, sở hữu chéo và cơ cấu quản trị doanh nghiệp. FTC có thể áp dụng các biện pháp xử phạt hành chính, chẳng hạn như phạt tiền, lệnh khắc phục và lệnh thoái vốn, cũng như chuyển các vụ án hình sự ra cơ quan công tố. Pháp luật Hàn Quốc được điều chỉnh theo xu hướng mở rộng quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong việc giám sát hoạt động của tập đoàn tài chính17 đối với các hành vi thỏa thuận cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường hay thực hiện hành vi thương mại không công bằng.
Tại Việt Nam, các tập đoàn tài chính phát triển theo mô hình công ty mẹ - công ty con cùng với các hoạt động kinh doanh đan xen giữa hoạt động ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán. Điều này dẫn đến thực trạng các cơ quan thanh tra, giám sát tài chính của Việt Nam chỉ là cơ quan giám sát tài chính chuyên ngành và cách thức giám sát theo chức năng. Cụ thể:
- Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia (UBGSTCQG) thành lập theo Quyết định số 34/2008/QĐ-TTg ngày 03/3/2008 của Thủ tướng Chính phủ với chức năng “tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong phân tích, đánh giá, dự báo tác động của thị trường tài chính đến kinh tế vĩ mô và tác động của chính sách kinh tế vĩ mô đến thị trường tài chính; điều phối hoạt động giám sát thị trường tài chính quốc gia (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm); giúp Thủ tướng Chính phủ giám sát chung thị trường tài chính quốc gia. Với quy định trên, UBGSTCQG không có quyền quản lý nhà nước trong việc cấp phép hay trong việc thanh tra, giám sát trực tiếp các đối tượng thuộc diện chịu sự giám sát. Nhiệm vụ của UBGSTCQG chỉ dừng lại ở việc giám sát các điều kiện cấp phép và kiến nghị của cơ quan giám sát chuyên ngành trong việc xử lý các cá nhân, tổ chức vi phạm các điều kiện hoạt động trong từng lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm hay chứng khoán. Như vậy, vai trò tham mưu, tư vấn của UBGSTCQG là lớn, nhưng quyền lực thanh tra, giám sát các tổ chức hoạt động trong lĩnh vực tài chính thì rất hạn chế.
- NHNN: Theo Luật NHNN năm 2010 và Nghị định số 102/2022/NĐ-CP ngày 12/12/2022 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN thì NHNN thực hiện chức năng thanh tra, giám sát chuyên ngành về ngân hàng18 đồng thời thực hiện chức năng quản lý nhà nước như quyết định cấp hoặc thu hồi giấy phép hoạt động với các TCTD.
- Bộ Tài chính: Căn cứ Nghị định số 14/2023/NĐ-CP ngày 20/4/2023 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài chính thì Bộ Tài chính là cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành trong lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán; bảo hiểm.
Hoạt động quản lý nhà nước, thanh tra, giám sát về chứng khoán và thị trường chứng khoán được giao cho Ủy ban Chứng khoán Nhà nước theo Quyết định số 48/2015/QĐ-TTg ngày 08/10/2015 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính. Ủy ban Chứng khoán Nhà nước trực tiếp thực hiện hoạt động quản lý nhà nước, đồng thời giám sát hoạt động chứng khoán và thị trường chứng khoán; quản lý các hoạt động dịch vụ thuộc lĩnh vực chứng khoán, thị trường chứng khoán theo quy định của pháp luật.
Đối với hoạt động quản lý nhà nước, thanh tra, giám sát về bảo hiểm, được giao cho Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm theo Quyết định số 1799/QĐ-BTC ngày 11/9/2017 của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm. Cục Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm trực tiếp kiểm tra và giám sát hoạt động của doanh nghiệp bảo hiểm, thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực bảo hiểm đối với các tổ chức và cá nhân tham gia hoạt động trong lĩnh vực bảo hiểm theo quy định của pháp luật.
Có thể thấy, cơ chế giám sát tập đoàn tài chính tại Việt Nam khá rời rạc, gặp khó khăn trong việc xác định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan giám sát đối với từng sản phẩm và dịch vụ tài chính, nhất là khi các sản phẩm phái sinh và liên kết ngày càng phổ biến; đồng thời sự phối hợp giữa nhiều cơ quan giám sát có thể gây mất thời gian, công sức và tạo ra những khoảng trống chưa được giám sát đầy đủ.
3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
3.1. Yêu cầu đặt ra đối với việc xây dựng pháp luật về tập đoàn tài chính tại Việt Nam
Việt Nam trong giai đoạn chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa - tức là tuân theo những quy luật của kinh tế thị trường vừa dựa trên cơ sở và được dẫn dắt, chi phối bởi các nguyên tắc và bản chất của chủ nghĩa xã hội, thể hiện trên cả ba mặt: Sở hữu, tổ chức quản lý và phân phối19. Ngay từ Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khóa VII) về phát triển công nghiệp, công nghệ đến năm 2000 theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và xây dựng giai cấp công nhân trong giai đoạn mới đã xác định: “Hình thành một số tổ chức kinh tế lớn, với mức tích tụ, tập trung cao về vốn, đủ sức cạnh tranh trên thị trường thế giới”20.
Hệ thống tiền tệ, ngân hàng và hoạt động các TCTD là huyết mạch của nền kinh tế, giữ vai trò trọng yếu trong tổng thể hệ thống tài chính Việt Nam. Ổn định hoạt động của hệ thống TCTD đóng vai trò chủ chốt trong ổn định tiền tệ và ổn định tài chính, là điều kiện tiên quyết để ổn định kinh tế vĩ mô và tăng trưởng bền vững, đồng thời bảo đảm sự phối hợp đồng bộ, hiệu quả giữa chính sách tiền tệ với chính sách tài khóa và các chính sách kinh tế vĩ mô khác, cùng sự phát triển hài hòa, cân đối giữa các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm.
Nhằm cụ thể hóa quan điểm chỉ đạo của Đảng, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 986/QĐ-TTg ngày 08/8/2018 về việc Phê duyệt Chiến lược phát triển ngành Ngân hàng Việt Nam đến năm 2025, định hướng đến năm 2030, trong đó nêu rõ:
- Mục tiêu cụ thể: “Tăng cường năng lực thể chế, hiệu lực, hiệu quả thanh tra, giám sát ngân hàng của NHNN; mở rộng phạm vi thanh tra, giám sát đến các tập đoàn tài chính dưới hình thức công ty mẹ - công ty con, trong đó công ty mẹ là TCTD…”.
- Nhiệm vụ trọng tâm trong nhóm giải pháp số một là: “Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý xác định trách nhiệm của NHNN trong việc thanh tra, giám sát các tập đoàn tài chính dưới hình thức công ty mẹ - công ty con, trong đó công ty mẹ là TCTD; đầu mối, phối hợp với các cơ quan liên quan tham mưu cho Chính phủ xây dựng khuôn khổ pháp lý về tập đoàn tài chính”.
- Dự kiến lộ trình xây dựng luật về tập đoàn tài chính (khoản 1 Điều 2 Quyết định số 986/QĐ-TTg). Từ những yêu cầu trên, Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý chung của xã hội cần sử dụng công cụ quan trọng, cơ bản nhất là pháp luật nhằm tác động, điều chỉnh các hoạt động và quan hệ tài chính của tập đoàn tài chính, hướng tới việc phát huy thế mạnh cũng như hạn chế việc thao túng thị trường, cạnh tranh không lành mạnh, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội từng thời kỳ. Bởi vậy, bước đầu tiên trong khung chính sách về tập đoàn tài chính là phải xây dựng, hoàn thiện các quy định điều chỉnh về tập đoàn tài chính và hoạt động giám sát của cơ quan quản lý nhà nước.
3.2. Một số khuyến nghị
Thứ nhất, cần xây dựng một định nghĩa cụ thể về tập đoàn tài chính và các thuật ngữ pháp lý có liên quan trong văn bản quy phạm pháp luật để hình thành cơ sở cho khung quy định điều chỉnh hoạt động chung cũng như giám sát thống nhất tập đoàn tài chính. Một trong những thuật ngữ quan trọng chính là “nhóm công ty” cần được cụ thể hóa. Như đã trình bày ở trên, Luật Doanh nghiệp năm 2020 vắng bóng định nghĩa “nhóm công ty” mà Luật Doanh nghiệp có thể coi là luật chung điều chỉnh về doanh nghiệp, có tính nền tảng cho các luật chuyên ngành như Luật Các TCTD, Luật Kinh doanh bảo hiểm, Luật Chứng khoán. Các nhà làm luật cũng có thể xem xét lại định nghĩa về nhóm công ty tại Luật Doanh nghiệp năm 2005: “Nhóm công ty là tập hợp các công ty có mối quan hệ gắn bó lâu dài với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường và các dịch vụ kinh doanh khác”.
Bên cạnh đó, việc phân loại tập đoàn tài chính cũng cần được quy định với những tiêu chí cụ thể. Có thể thấy, phần lớn các tập đoàn tài chính tại Việt Nam đều gắn với hoạt động ngân hàng, do đó bước đầu có thể tập trung vào các quy định điều chỉnh nhóm tập đoàn tài chính này.
Thứ hai, xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan giám sát để thực hiện thanh tra, giám sát các tập đoàn tài chính, đảm bảo sự ổn định và minh bạch của hệ thống tài chính. Trong bối cảnh này, các cơ quan giám sát chuyên ngành được phân công nhiệm vụ cụ thể nhằm đáp ứng yêu cầu về thanh tra, giám sát đối với từng loại tập đoàn tài chính.
Theo kinh nghiệm của Hàn Quốc:
i) Trường hợp tập đoàn tài chính theo mô hình công ty mẹ - công ty con, việc giám sát sẽ do một trong các cơ quan giám sát chuyên ngành chịu trách nhiệm, dựa trên mục tiêu hoạt động, chức năng và nhiệm vụ của công ty mẹ. Chẳng hạn, NHNN chịu trách nhiệm giám sát tập đoàn tài chính do các TCTD đứng đầu. Cơ quan này cũng chịu trách nhiệm giám sát các tập đoàn tài chính do công ty nắm vốn đứng đầu mà hoạt động ngân hàng chiếm trên 50% tổng tài sản của tập đoàn.
ii) Trường hợp tập đoàn tài chính là nhóm công ty nhưng mô hình công ty mẹ - công ty con không rõ ràng, việc giám sát phải được giao cho cơ quan thanh tra, giám sát chịu trách nhiệm về lĩnh vực tài chính chủ yếu trong tập đoàn. Chẳng hạn, Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm thuộc Bộ Tài chính sẽ chịu trách nhiệm giám sát ở cấp độ tập đoàn đối với tập đoàn tài chính mà hoạt động kinh doanh bảo hiểm và chứng khoán chiếm trên 50% tổng tài sản của tập đoàn.
Các khuyến nghị trên sẽ góp phần giúp Việt Nam tăng cường quản lý, giám sát các tập đoàn tài chính, từ đó thúc đẩy sự phát triển bền vững của hệ thống tài chính và nền kinh tế quốc gia.
1 Lutgart Van den Berghe (2000), Convergence in the Financial Services Industry, The Geneva Papers on Risk and Insurance - Issues and Practice, Vol. 25, No. 2, pages 262-272.
2 Basel Committee on Banking Supervision, https://www.bis.org/about/member_cb.htm?m=7, truy cập ngày 31/5/2024.
3 Basel Committee on Banking Supervision (2012), Principles for the supervision of financial conglomerates, https://www.bis.org/publ/joint29, truy cập ngày 31/5/2024.
4 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52010SC0979, truy cập ngày 31/5/2024.
5 Federal Reserve, Banking Act of 1933 (Glass-Steagall Act), https://fraser.stlouisfed.org/title/banking-act-1933-glass-steagall-act-991, truy cập ngày 31/5/2024.
6 Basel Committee on Banking Supervision, https://www.bis.org/about/member_cb.htm?m=7, truy cập ngày 31/5/2024.
7 Theo thống kê, tỉ lệ tài sản của 20 tập đoàn tài chính lớn nhất tại Hàn Quốc trên GDP của quốc gia này chiếm đến hơn 80% các "Chaebol" đóng vai trò thống trị trong nền kinh tế Hàn Quốc, chiếm khoảng 80% GDP và xuất khẩu của đất nước và sử dụng hàng triệu lao động.
David Murillo, Yun-dal Sung (2013), Understanding Korean Capitalism: Chaebols and their Corporate Governance https://itemsweb.esade.edu/research/esadegeo/201309Chaebols_Murillo_Sung_EN.pdf, truy cập ngày 30/6/2024.
8 IMF (2020), Technical Note on Financial Conglomerates Supervisions for the Republic of Korea, International Monetary Fund Publication Services, page 12.
9 https://daibieunhandan.vn/y-kien-dai-bieu/dbqh-le-hoang-anh-gia-lai-tap-doan-tai-chinh-phai-duoc-dat-duoi-su-giam-sat-chat-che-cua-chinh-phu--i332033/, truy cập ngày 30/6/2024.
10 https://elaw.klri.re.kr/eng_mobile/viewer.do? hseq=56617&type=sogan&key=40, truy cập ngày 30/6/2024.
11 https://diendandoanhnghiep.vn/sua-luat- cac-tctd-bo-sung-quy-dinh-ve-tap-doan-tai-chinh-da-nang-249464.html, truy cập ngày 30/6/2024.
12 Luật Doanh nghiệp năm 2005 có định nghĩa về nhóm công ty tại Điều 146, tuy nhiên, Luật Doanh nghiệp năm 2014 đã bỏ quy định này.
13 Khoản 2 Điều 1 Thông tư số 49/2014/TT-NHNN ngày 31/12/2014 của Thống đốc NHNN quy định sửa đổi, bổ sung một số điều khoản của Chế độ báo cáo tài chính đối với các TCTD ban hành kèm theo Quyết định số 16/2007/QĐ-NHNN ngày 18/4/2007 của Thống đốc NHNN và Hệ thống tài khoản kế toán các TCTD ban hành kèm theo Quyết định số 479/2004/QĐ-NHNN ngày 29/4/2004 của Thống đốc NHNN.
14Monopoly Regulation and Fair Trade Act of Korea (MRFTA).
15 Luật Các TCTD năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) quy định: Một cổ đông là tổ chức không được sở hữu vượt quá 15% vốn điều lệ của một TCTD, trừ các trường hợp theo quy định pháp luật; cổ đông và người có liên quan của cổ đông đó không được sở hữu vượt quá 20% vốn điều lệ của một TCTD.
16 Điểm d khoản 2 Điều 99 Luật Kinh doanh bảo hiểm năm 2022: “Không được đầu tư quá 30% nguồn vốn đầu tư vào các công ty trong cùng một nhóm công ty có quan hệ sở hữu lẫn nhau”. Điều 110 Luật Chứng khoán năm 2019: "Công ty quản lý quỹ đầu tư chứng khoán không được sử dụng vốn và tài sản của quỹ đại chúng để thực hiện các hoạt động sau đây: …
đ) Đầu tư quá 30% tổng giá trị tài sản của quỹ đại chúng vào các công ty trong cùng một nhóm công ty có quan hệ sở hữu với nhau thuộc các trường hợp sau đây: Công ty mẹ, công ty con; các công ty sở hữu trên 35% cổ phần, phần vốn góp của nhau; nhóm công ty con có cùng một công ty mẹ".
17 https://globalcompetitionreview.com/review/the-asia-pacific-antitrust-review/2021/article/south-korea-overview, truy cập ngày 30/6/2024.
18 Khoản 11 Điều 6 Luật NHNN năm 2010: “Thanh tra ngân hàng là hoạt động thanh tra của NHNN đối với các đối tượng thanh tra ngân hàng trong việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng”.
Khoản 12 Điều 6 Luật NHNN năm 2010: “Giám sát ngân hàng là hoạt động của NHNN trong việc thu thập, tổng hợp, phân tích thông tin về đối tượng giám sát ngân hàng thông qua hệ thống thông tin, báo cáo nhằm phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời rủi ro gây mất an toàn hoạt động ngân hàng, vi phạm quy định an toàn hoạt động ngân hàng và các quy định khác của pháp luật có liên quan”.
19 Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng, https://tulieuvankien.dangcongsan.vn/ban-chap-hanh-trung-uong-dang/dai-hoi-dang/lan-thu-xiii/nghi-quyet-dai-hoi-dai-bieu-toan-quoc-lan-thu-xiii-cua-dang-3663, truy cập ngày 30/6/2024.
20 Nghị quyết số 07-NQ/HNTW Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá VII). https://tulieuvankien.dangcongsan.vn/van-kien-tu-lieu-ve-dang/hoi-nghi-bch-trung-uong/khoa-vii/nghi-quyet-so-07-nqhntw-hoi-nghi-lan-thu-7-bchtw-dang-khoa-vii-ve-phat-trien-cong-nghiep-cong-nghe-den-nam-2000-theo-huong-1141, truy cập ngày 30/6/2024.
Tài liệu tham khảo:
1. Basel Committee on Banking Supervision (2012), Principles for the supervision of financial conglomerates.
2. David Murillo, Yun-dal Sung (2013), Understanding Korean Capitalism: Chaebols and their Corporate Governance.
3. IMF (2020), Technical Note on Financial Conglomerates Supervisions for the Republic of Korea, International Monetary Fund Publication Services.
4. Lutgart Van den Berghe (2000), Convergence in the Financial Services Industry, The Geneva Papers on Risk and Insurance - Issues and Practice, Vol. 25, No. 2.
TS. Nguyễn Như Hà, ThS. Đặng Minh Phương