Tóm tắt: Biến đổi khí hậu đã và đang gây ra những tác động tiêu cực tới hầu hết các quốc gia trên thế giới. Một trong những vấn đề khó khăn nhất hiện nay đối với các quốc gia, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển, đó là việc thiếu nguồn lực tài chính để ứng phó với biến đổi khí hậu, hay còn gọi là tài chính khí hậu (TCKH). Để huy động nguồn lực này, các quốc gia trên thế giới có xu hướng triển khai đa dạng các chính sách TCKH. Tuy nhiên, hiệu quả triển khai và áp dụng các chính sách này rất khác nhau và tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng quốc gia. Việt Nam nằm trong nhóm những quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề nhất bởi biến đổi khí hậu và các tác động này ngày càng có xu hướng gia tăng trong những năm gần đây. Để có thể đáp ứng nhu cầu về TCKH trong thời gian tới, bên cạnh việc tập trung huy động và đầu tư có hiệu quả các nguồn lực hiện có, Việt Nam cần tích cực học tập những kinh nghiệm triển khai TCKH từ các quốc gia trên thế giới để có thể xây dựng, hoàn thiện chính sách thực thi TCKH phù hợp với bối cảnh hiện nay của đất nước.

 

Từ khóa: Biến đổi khí hậu, TCKH, chính sách TCKH.

INSIGHTS INTO THE GLOBAL IMPLEMENTATION OF CLIMATE FINANCE POLICIES
AND SOME RECOMMENDATIONS FOR VIETNAM

Abstract: Climate change has been causing negative impacts on most countries around the world. One of the most challenging issues currently facing nations, particularly developing countries, is the lack of financial resources for adapting to climate change, also known as climate finance. To mobilize these resources, countries worldwide tend to implement a variety of climate finance policies. However, the effectiveness of these policies varies significantly and depends on the specific conditions of each country. Vietnam is among the countries most severely affected by climate change, and these impacts have been increasing in recent years. To meet the demand for climate finance, beside focusing on mobilizing and investing existing resources effectively, Vietnam needs to learn the experiences of implementing climate finance from countries around the world to build climate finance policy that align with Vietnam's current circumstances.

Keywords: Climate change, climate finance, climate finance policy.
 

 

Nhu cầu TCKH ngày càng gia tăng (Nguồn: Internet)

1. Tổng quan về biến đổi khí hậu và TCKH

1.1. Biến đổi khí hậu và tác động của biến đổi khí hậu

Biến đổi khí hậu là sự thay đổi lâu dài trong nhiệt độ và các hình thái thời tiết (Liên hợp quốc, 2023). Đây là một mối đe dọa toàn cầu và có tầm ảnh hưởng lên nhiều lĩnh vực khác nhau như sinh thái, môi trường, chính trị - xã hội và kinh tế - xã hội (Filho và cộng sự, 2021; Feliciano và cộng sự, 2022). Biến đổi khí hậu được đặc trưng bởi xu hướng thay đổi nhiệt độ, lượng mưa, áp suất và độ ẩm trong môi trường một cách lâu dài và toàn diện. Bên cạnh đó, các hình thái thời tiết không ổn định, sự tan dần của các tảng băng toàn cầu và mực nước biển dâng cao là những tác động đáng quan tâm của biến đổi khí hậu (Lipczynska-Kochany, 2018; Michel và cộng sự, 2021).

Báo cáo sơ bộ tình hình khí hậu toàn cầu 2023 chỉ ra rằng, nhiệt độ trung bình bề mặt toàn cầu năm 2023 cao hơn khoảng 1,4 °C so với trung bình giai đoạn năm 1850 - 1900. Năm 2023 cũng là năm ấm nhất trong 174 năm trở lại đây. Nồng độ của ba loại khí nhà kính chính (carbon dioxide, methane và nitơ oxit) không ngừng tăng lên qua các năm, đạt mức cao kỉ lục vào năm 2022 (tương ứng 150%, 266% và 124% so với mức trước kỉ nguyên công nghiệp). Mực nước biển trung bình toàn cầu đã đạt mức cao kỉ lục từ năm 1993 đến nay, phản ánh sự tiếp tục nóng lên của đại dương cũng như sự tan chảy của các sông băng và tảng băng. Biến đổi khí hậu là nguyên nhân dẫn tới nhiều hiện tượng thời tiết và khí hậu cực đoan ở mọi khu vực trên toàn cầu như những đợt nóng, mưa lớn bất thường, hạn hán, bão nhiệt đới...

Biến đổi khí hậu đã, đang và dự báo sẽ gây ra những ảnh hưởng tiêu cực đến kinh tế - xã hội toàn cầu. Kahn và cộng sự (2019) ước tính, với tốc độ tăng nhiệt độ khoảng 0,04°C mỗi năm, nếu không có các chính sách can thiệp, GDP thực toàn cầu sẽ giảm hơn 7%/năm vào năm 2100. Bên cạnh đó, biến đổi khí hậu ảnh hưởng đến an ninh lương thực, an ninh nguồn nước do sự nóng lên toàn cầu và ảnh hưởng đến sức khỏe con người (Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC, 2023).

Việt Nam là một trong những quốc gia có nguy cơ cao nhất về thảm họa liên quan đến khí hậu, xếp thứ 13 trong số các quốc gia bị ảnh hưởng nhiều nhất bởi các hiện tượng thời tiết cực đoan trong giai đoạn năm 2000 - 2019 theo Chỉ số rủi ro khí hậu toàn cầu (2021) và xếp hạng 127/182 quốc gia theo Sáng kiến Thích ứng Toàn cầu Notre Dame (ND-GAIN). Các lĩnh vực dễ bị tổn thương nhất bao gồm nông nghiệp và an ninh lương thực, hệ sinh thái tự nhiên, đa dạng sinh học, nguồn nước, sức khỏe cộng đồng, nơi ở và cơ sở hạ tầng kĩ thuật.

Mỗi năm, Việt Nam bị ảnh hưởng bởi trung bình 7 - 8 cơn bão. Lịch sử cho thấy, bão thường đổ bộ vào khu vực miền Bắc và miền Trung của Việt Nam, nhưng trong một vài thập kỉ qua đã có sự dịch chuyển về phía Nam. Những năm gần đây, Việt Nam đều chứng kiến các cơn bão nhiệt đới ảnh hưởng đến Đồng bằng sông Cửu Long. Bên cạnh đó, với đường bờ biển dài hơn 3.000km, hệ thống giao thông đường thủy cũng như các đảo của đất nước sẽ phải đối mặt với những nguy hiểm lớn hơn, các tác động liên quan đến biến đổi khí hậu và sự dâng cao của mực nước biển sẽ ảnh hưởng mạnh hơn (Báo cáo thích ứng TCKH Việt Nam, 2020). Các đồng bằng và các đô thị, đặc biệt là các thành phố ven biển, đông dân cư cũng sẽ cũng có nguy cơ bị ảnh hưởng nhiều hơn.

Ở miền Bắc, nhiệt độ tăng cao có thể làm giảm năng suất do căng thẳng nhiệt và giảm tuổi thọ sinh trưởng của cây trồng, tình trạng thiếu nước nghiêm trọng làm giảm sản lượng hằng năm. Đồng thời, tình trạng sa mạc hóa, hạn hán và thiếu hụt nước xảy ra ở các tỉnh Đồng bằng Duyên hải miền Trung, Nam Trung Bộ, Đồng bằng sông Hồng và Tây Nguyên. Các khu vực miền núi phía Bắc và miền Trung được dự báo sẽ đối mặt với rủi ro lũ quét và sạt lở đất cao hơn do sự thay đổi trong mô hình lượng mưa. Khu vực Đồng bằng sông Cửu Long - vựa lúa, trái cây và cá lớn của cả nước - được dự báo chịu nhiều rủi ro do mực nước biển dâng cao. Nếu mực nước biển dâng lên 100cm, Đồng bằng sông Cửu Long và Thành phố Hồ Chí Minh có thể mất tới 40,5% tổng sản lượng lúa (Báo cáo thích ứng TCKH Việt Nam, 2020).

Báo cáo quốc gia về khí hậu và phát triển (2022) chỉ ra rằng, nếu không thích ứng nhanh chóng và đưa ra biện pháp giảm thiểu rủi ro thiên tai thì nền kinh tế Việt Nam cũng như các nhóm dân cư dễ bị tổn thương nhất sẽ phải hứng chịu thiệt hại nặng nề. Các mô hình dự báo chỉ ra, tổng thiệt hại kinh tế liên quan đến biến đổi khí hậu có thể chiếm 12 - 14,5% GDP mỗi năm vào năm 2050. Với những tác động ngày càng tăng từ biến đổi khí hậu, rõ ràng Việt Nam cần có nguồn lực hiệu quả để thích ứng thành công trong những thập kỉ tới.

1.2. Tài chính khí hậu

Haites (2013) định nghĩa, TCKH là khoản đầu tư bổ sung cần thiết cho việc giảm nhẹ và thích ứng với biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, định nghĩa này chỉ phản ánh một mặt của vấn đề. Câu hỏi quan trọng đặt ra là khả năng huy động các nguồn vốn cần thiết của các nhà đầu tư. Theo Công ước khung của Liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu (UNFCCC), TCKH có thể được hiểu là nguồn tài chính địa phương, quốc gia hoặc xuyên quốc gia được huy động từ nguồn công cộng, tư nhân và các nguồn thay thế nhằm hỗ trợ các hoạt động giảm nhẹ và thích ứng để đối phó với biến đổi khí hậu. Ở một góc độ hẹp hơn, TCKH thường được hiểu là dòng chảy tài chính từ các quốc gia phát triển sang các quốc gia đang phát triển nhằm đối phó với biến đổi khí hậu (UNFCCC, 2014).

Bảo vệ con người khỏi biến đổi khí hậu đòi hỏi chi phí rất lớn ở nhiều lĩnh vực khác nhau nhằm chuyển đổi nền kinh tế toàn cầu và giảm lượng khí thải nhà kính xuống mức bằng 0. Các khái niệm trên xuất phát từ quan điểm của các chuyên gia cho rằng, các nguồn vốn hiện nay không đủ để giữ quá trình nóng lên toàn cầu dưới mức 2˚C và tránh những tác động tồi tệ nhất của biến đổi khí hậu (Gordon, 2023).

Dựa trên khái niệm, TCKH có thể được phân chia thành 02 loại chính: Tài chính nhằm mục tiêu giảm nhẹ hậu quả của biến đổi khí hậu (mitigation finance) và tài chính thích ứng với biến đổi khí hậu (adaption finance). Các công cụ chính cho TCKH bao gồm công cụ nợ (dự án vay vốn theo lãi suất thị trường), cho vay ưu đãi, các khoản tài trợ trực tiếp thông qua bảng cân đối của doanh nghiệp, các khoản trợ cấp, vốn góp cấp dự án và các nguồn vốn khác (OECD, 2023).

2. Kinh nghiệm thực thi chính sách TCKH trên thế giới

2.1. Nhu cầu và phân loại TCKH toàn cầu

Theo ước tính, nhu cầu TCKH toàn cầu lũy kế đến năm 2050 là khoảng 266 nghìn tỉ USD (Buchner, B. và các cộng sự (2023). Nếu càng trì hoãn việc đáp ứng nhu cầu đầu tư cho TCKH, chi phí khắc phục thiệt hại do biến đổi khí hậu sẽ càng tăng cao. Hình 1 cho thấy, việc đầu tư cho TCKH sẽ giảm đáng kể thiệt hại kinh tế và xã hội vào năm 2100 (giảm 1.266 nghìn tỉ USD so với kịch bản không đầu tư).

Tại Hội nghị các bên lần thứ 15 và 16 (COP 15 và COP 16) trong khuôn khổ UNFCCC, các quốc gia phát triển cam kết tài trợ cho các nước đang phát triển 100 tỉ USD mỗi năm để giúp các nước này thực hiện các hoạt động thích ứng với biến đổi khí hậu cần thiết. Trong những năm gần đây, TCKH toàn cầu có xu hướng tăng trưởng không ngừng, đặc biệt là trong giai đoạn 2021 - 2022, đạt mức 1.265 nghìn tỉ USD, gần gấp đôi so với giai đoạn 2019 - 2020 (Hình 2). Tuy nhiên, con số này mới chỉ chiếm khoảng 1% GDP toàn cầu. Theo ước tính, TCKH trung bình hằng năm cần phải đạt mức 8,1 - 9 nghìn tỉ USD năm 2023 và khoảng 10 nghìn tỉ USD giai đoạn 2031 - 2050 mới có thể đủ khả năng giúp giảm nhẹ và phòng ngừa những hậu quả tồi tệ nhất của biến đổi khí hậu.
 

Hình 1: Ước tính nhu cầu TCKH lũy kế và thiệt hại do tác động của tình trạng nóng lên toàn cầu
 

Đơn vị: Nghìn tỉ USD

 

 

Nguồn: Báo cáo toàn cảnh TCKH toàn cầu, 2023
 

Hình 2: TCKH toàn cầu giai đoạn 2011 - 2022
 

Đơn vị: Nghìn tỉ USD

Nguồn: Báo cáo toàn cảnh TCKH toàn cầu, 2023

Hiện nay, TCKH toàn cầu chủ yếu được hướng tới các nỗ lực giảm nhẹ hậu quả của biến đổi khí hậu (chiếm 91% TCKH toàn cầu). Tài chính thích ứng với biến đổi khí hậu có xu hướng tăng nhẹ qua các năm nhưng tỉ trọng trong tổng nguồn TCKH ngày càng giảm. Đây là một xu hướng đáng lo ngại trong bối cảnh rủi ro khí hậu và mức độ tổn thương do biến đổi khí hậu tại các quốc gia ngày càng có xu hướng gia tăng. Tại COP21 ở Paris, các bên cũng yêu cầu hoạt động phân bổ vốn đầu tư phải đảm bảo cân bằng giữa mục tiêu thích ứng và mục tiêu giảm thiểu. Về tỉ lệ cung cấp TCKH giữa khu vực công và khu vực tư nhân, trong khi tỉ lệ cung cấp tài chính giảm thiểu hậu quả biến đổi khí hậu khá đồng đều giữa hai khu vực thì tài chính tài chính thích ứng với biến đổi khí hậu chủ yếu được cung cấp bởi khu vực công (Hình 3).
 

Hình 3: Phân loại TCKH theo mục đích và khu vực cung cấp

Đơn vị: Nghìn tỉ USD
 

Nguồn: Báo cáo toàn cảnh TCKH toàn cầu, 2023

2.2. Một số chính sách TCKH phổ biến tại các quốc gia trên thế giới

Trong những năm gần đây, trước bối cảnh nhu cầu và cạnh tranh về thu hút về TCKH ngày một gia tăng, các chính sách TCKH cũng ngày càng trở nên đa dạng. Một số chính sách TCKH phổ biến được sử dụng tại các quốc gia trên thế giới bao gồm:

- Cho vay các đối tượng mục tiêu: Yêu cầu các ngân hàng dành một phần tín dụng để cho vay một số lĩnh vực ưu tiên nhất định như nông nghiệp hoặc năng lượng sạch.

- Trái phiếu xanh: Trái phiếu phát hành để tài trợ cho các dự án có tác động tích cực tới môi trường và khí hậu.

- Bảo lãnh cho vay: Chính phủ cam kết bảo lãnh cho vay trong trường hợp người vay không trả được nợ do tác động của biến đổi khí hậu.

- Bảo hiểm chỉ số thời tiết: Bảo hiểm cung cấp thanh toán dựa trên điều kiện thời tiết đo lường được liên quan đến thiệt hại trong sản xuất nông nghiệp, ví dụ như hạn hán.

- Các ưu đãi về thuế: Cho phép người nộp thuế khấu trừ thuế mà họ phải nộp để đổi lại các khoản đầu tư mới vào các dự án có tác động tích cực đến khí hậu.

- Giá mua ưu đãi cho các dự án năng lượng tái tạo (Feed in Tariff - FiT): Cung cấp một mức giá cố định cho tổng điện năng tiêu thụ mỗi kWh hoặc một phụ phí cố định trên giá bán lẻ điện năng cho các dự án năng lượng tái tạo.

- Các ngân hàng phát triển của quốc gia (NDBs): Chính phủ hậu thuẫn, tài trợ hoặc hỗ trợ các tổ chức tài chính có nhiệm vụ chính sách cụ thể để thúc đẩy phát triển carbon thấp (low-carbon development) trong một quốc gia.

- Quỹ khí hậu quốc gia: Quỹ được thiết lập bởi chính phủ để huy động, phân phối và quản lí tài chính đối phó với biến đổi khí hậu.

- Công bố thông tin: Yêu cầu các doanh nghiệp công bố báo cáo liên quan đến môi trường và biến đổi khí hậu.
 

Để đánh giá hiệu quả của các chính sách trên, Van Rooijen và Van Wees (2006); Bhandary và cộng sự (2021) đã đề xuất 05 tiêu chí đánh giá khác nhau bao gồm: Tính ổn định, tính đơn giản, tính minh bạch, tính nhất quán và khả năng phối hợp với các chính sách khác; khả năng thích ứng. Bảng 1 đánh giá tính hiệu quả trong việc áp dụng một số chính sách TCKH tại các quốc gia trên thế giới.

Chính sách FiT và chính sách ưu đãi thuế có thể hiệu quả trong việc huy động TCKH tư nhân do đặc điểm vượt trội về tính rõ ràng nhưng nhược điểm của các chính sách này là chi phí triển khai có thể rất tốn kém. Chính sách bảo lãnh cho vay và chính sách thông qua NDBs đã được chứng minh là rất hiệu quả trong việc huy động TCKH tại một số quốc gia. Tuy nhiên, cả hai đều dễ bị ảnh hưởng bởi một số mục tiêu chính trị của chính phủ. Trong khi đó, chính sách cho vay các đối tượng mục tiêu chính sách công bố thông tin được các chuyên gia dự báo có thể trở thành công cụ thúc đẩy TCKH hiệu quả trong tương lai nhưng hiện tại vẫn chưa có đủ bằng chứng về hiệu quả của chúng. Trái phiếu xanh đang phát triển rất nhanh nhưng việc thiếu tính chuẩn hóa, đặc biệt là các tiêu chuẩn quốc tế là một rào cản trong triển khai công cụ này.

Về phạm vi triển khai, trong số các chính sách TCKH nêu trên, chỉ có chính sách cho vay đối tượng mục tiêu và quỹ khí hậu quốc gia được triển khai phổ biến hơn ở các nền kinh tế đang phát triển. Bên cạnh đó, hầu hết các chính sách khác, như FiT, trái phiếu xanh và bảo hiểm chỉ số thời tiết, ban đầu được triển khai tại các quốc gia phát triển và sau đó đã lan rộng sang các quốc gia đang phát triển. Trong nhiều trường hợp, việc áp dụng và thiết kế các chính sách TCKH ở các quốc gia đang phát triển mô phỏng theo các chính sách ở các quốc gia phát triển, đặc biệt là những quốc gia đã cung cấp viện trợ cho họ (Baldwin và cộng sự, 2019). Tuy nhiên, việc mô phỏng như vậy không đảm bảo thành công trong việc triển khai chính sách. Hiệu quả của các chính sách TCKH thường khác nhau giữa các quốc gia và cũng tùy thuộc vào các tiêu chí đánh giá.
 

Bảng 1: So sánh hiệu quả của một số chính sách TCKH trên thế giới
 

Các chính sách	Quốc gia áp dụng	Tính ổn định	Tính đơn giản	Tính minh bạch	Tính nhất quán và khả năng phối hợp với chính sách khác	Khả năng thích ứng
Cho vay các đối tượng mục tiêu	Ấn Độ, Trung Quốc	Có tính ổn định, khó có thể bị loại bỏ	Rõ ràng trong quy định về ngành, lĩnh vực ưu tiên	Thường thiếu tính minh bạch trong triển khai	Có tính thống nhất trong các ngành được ưu tiên	Dễ dàng thích ứng trong trường hợp có các ngành mới được ưu tiên
Trái phiếu xanh	Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia, Mỹ	Một khi thị trường được thiết lập, việc sử dụng trái phiếu xanh trở nên bền vững	Khái niệm và các tiêu chuẩn xác định vẫn còn cần được chuẩn hóa tại hầu hết các quốc gia	Thông tin về việc sử dụng nguồn vốn huy động trái phiếu thường không được công bố rõ ràng	Không nhất quán trong quan niệm về trái phiếu xanh giữa các quốc gia; thường khó phối hợp với chính sách khác	Có khả năng thích ứng tốt vì trái phiếu có thể phát hành bởi nhiều hình thức đầu tư khác nhau
Bảo lãnh cho vay	Mỹ	Bản chất tài khóa khiến hình thức này trở nên nhạy cảm với yếu tố chính trị và phân bổ ngân sách	Quá trình xét duyệt hồ sơ thường phức tạp, đặc biệt là đối với các doanh nghiệp vừa và nhỏ	Rất ít thông tin về quy trình lựa chọn bảo lãnh cho vay	Phụ thuộc vào quá trình phân bổ ngân sách	Có thể được rà soát, xem xét lại thường xuyên nếu các mục tiêu đã đạt được (Ví dụ: Không cung cấp thêm bảo lãnh cho một số công nghệ mới)
Bảo hiểm chỉ số thời tiết	Ấn Độ, Mông Cổ, Ethiopia	Một khi thị trường được thiết lập, việc sử dụng công cụ này trở nên bền vững	Hợp đồng bảo hiểm dựa trên chỉ số thời tiết không dễ hiểu với mọi đối tượng	Thông tin thường không đầy đủ	Chỉ được áp dụng tại một số ít các quốc gia; chưa có tiền lệ trong việc phối hợp với các chính sách khác	Có thể được điều chỉnh cho mỗi kì tái bảo hiểm
Các ưu đãi về thuế	Mỹ, Hà Lan, Nhật Bản	Cơ bản không ổn định và có khả năng bị thay đổi tại Mỹ nhưng đã được chứng minh là hiệu quả ở Hà Lan và Nhật Bản	Thường phức tạp	Thông tin thường được tiết lộ trên các trang web chính phủ	Có tính nhất quán nhưng không phối hợp được với các chính sách khác	Có thể điều chỉnh theo năm tài khóa
FiT	Tây Ban Nha, Đức, Trung Quốc	Thường được thiết lập thông qua các văn bản pháp luật, do đó có tính ổn định	Hợp đồng tiêu chuẩn cho FiT thường ngắn gọn và dễ hiểu	Thông tin chính sách thường có sẵn trên các webstie chính phủ và trên các nền tảng khác	Có tính nhất quán trừ khi chi phí cho chính sách này quá cao dẫn đến các thay đổi trong chính sách; đồng bộ với các chính sách khác	Có thể được xem xét lại nếu việc đánh giá và sửa đổi được lên kế hoạch từ trước
NDBs	Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Đức (KfW), Ngân hàng phát triển Trung Quốc (PboC), Tổ chức phát triển năng lượng tái tạo tại Ấn Độ	Ổn định, nhưng phụ thuộc vào mục tiêu của chính phủ	Quy trình áp dụng tương đối đơn giản	Thông tin thường sẵn có trên các website của NDBs	Rất nhất quán, có khả năng phối hợp chặt chẽ với các chính sách khác	Có thể điều chỉnh danh mục đầu tư theo các ưu tiên của chính phủ
Quỹ khí hậu quốc gia	Brazil, Ethiopia, Bangladesh, Indonesia	Tính ổn định phụ thuộc vào từng quốc gia áp dụng	Phụ thuộc vào việc công bố thông tin	Tính minh bạch phụ thuộc vào từng quốc gia áp dụng	Không nhất quán do phụ thuộc vào các nguồn tài trợ khác nhau; chỉ có một số có thể phối hợp với các chính sách khác	Có thể điều chỉnh tùy thuộc vào khả năng tự chủ của quỹ
Các chính sách về công bố thông tin	Mỹ	Có tính ổn định nhưng không hoàn chỉnh	Khó tiêu chuẩn hóa và thường phức tạp	Thực thi không đồng nhất và thông tin có thể không đầy đủ	Không nhất quán giữa các doanh nghiệp và các quốc gia; thường không phối hợp được với các chính sách khác	Tiêu chuẩn hóa khiến các điều chỉnh trở nên khó hơn

Nguồn: Tác giả tổng hợp
 

3. Một số đề xuất, khuyến nghị thúc đẩy TCKH tại Việt Nam

3.1. Tổng quan TCKH tại Việt Nam

Giống như hầu hết các nước trên thế giới, tác động của biến đổi khí hậu đang ngày càng gia tăng ở Việt Nam. Tác động của biến đổi khí hậu đến nền kinh tế chiếm khoảng 3,2% GDP vào năm 2020 và dự kiến ​​sẽ tăng nhanh trong những năm tới (Liên hợp quốc, 2022). Lượng khí thải nhà kính của Việt Nam trong hai thập kỉ qua đã tăng trưởng với tốc độ thuộc hàng nhanh nhất thế giới (Mani, 2023). Từ năm 2000 đến năm 2015, trong khi GDP bình quân đầu người tăng từ 390 USD lên 2.000 USD, lượng khí thải bình quân đầu người tăng gấp 04 lần (World Bank Group, 2022).

Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP) ước tính, Việt Nam chỉ có thể trang trải được 30% chi phí của các hoạt động thích ứng với biến đổi khí hậu, do vậy cần huy động thêm vốn tài trợ cho hoạt động thích ứng từ quốc tế. Cam kết đóng góp dự kiến do quốc gia tự quyết định (NDC) của Việt Nam gửi tới Ban Thư ký của UNFCCC là khoảng 0,21%/tổng GDP cho các hoạt động thích ứng với biến đổi khí hậu. Ngoài ra, nếu hướng tới phương án chi 1,5%/tổng GDP cho các hoạt động trên thì Việt Nam vẫn cần huy động thêm 3,5 tỉ USD mỗi năm, 35 tỉ USD trong giai đoạn 2021 - 2030.

Việt Nam đã cam kết đạt mức phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050 và đã tham gia Đối tác chuyển đổi năng lượng công bằng (JETP) để đạt được mục tiêu này. Tổng nhu cầu tài chính cho quá trình khử carbon ước tính là 114 tỉ USD trong giai đoạn 2022 - 2040 (World Bank Group, 2022).

Nhận thức rõ tầm quan trọng của việc ứng phó với biến đổi khí hậu, Việt Nam đã ban hành nhiều chính sách liên quan từ năm 2008 trở lại đây, bao gồm Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 03/6/2013 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lí tài nguyên và bảo vệ môi trường; Nghị quyết số 55-NQ/TW ngày 11/02/2020 của Bộ Chính trị về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045. Bên cạnh đó, các chiến lược liên quan đến biến đổi khí hậu bao gồm: Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu, Chiến lược tăng trưởng xanh và Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050.
 

Hình 4: Ngân sách đầu tư cho biến đổi khí hậu của 29 tỉnh, thành phố giai đoạn 2016 - 2020

Đơn vị: Tỉ đồng

 

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2022 

Theo số liệu từ Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2022), ngân sách dành cho biến đổi khí hậu tại 29 tỉnh, thành phố tại Việt Nam tăng dần qua các năm trong giai đoạn 2016 - 2020, từ khoảng 15.000 tỉ đồng năm 2016 lên gần 24.000 tỉ đồng năm 2020, với hai nguồn vốn chính là ODA và trong nước (Hình 4). Trong đó, đầu tư cho giảm nhẹ hậu quả biến đổi khí hậu chiếm tỉ trọng cao (khoảng hơn 90%) tổng vốn được phân bổ cho các dự án. Khoảng 6 - 10% ngân sách được phân bổ cho các dự án kết hợp hai mục tiêu thích ứng và giảm nhẹ. Đầu tư cho dự án giảm nhẹ tác động của biến đổi khí hậu được thực hiện đều đặn hằng năm nhưng chỉ ở mức rất nhỏ và chỉ chiếm dưới 1,2% ngân sách cho biến đổi khí hậu.

Trong giai đoạn 2013 - 2017 có 1.091 dự án liên quan đến biến đổi khí hậu được cam kết dành cho Việt Nam với tổng vốn cam kết cho các hoạt động thích ứng cũng như giảm nhẹ là 6,13 tỉ USD, trong đó 2,2 tỉ USD được cam kết năm 2016 và 2017 cho hơn 489 dự án. Bốn tổ chức, quốc gia viện trợ nhiều nhất cho hoạt động ứng phó biến đổi khí hậu là Ngân hàng Thế giới (WB), Nhật, Đức và Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) lần lượt chiếm khoảng 33%, 28%, 16% và 6% tổng vốn tài trợ trong giai đoạn này.

Mặc dù đã đạt được một số thành tựu nhất định, tuy nhiên việc huy động và sử dụng nguồn vốn cho TCKH tại Việt Nam vẫn còn gặp phải một số hạn chế và đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức.

Thứ nhất, nguồn lực nhà nước chưa đáp ứng yêu cầu để nâng cao năng lực cả về cơ sở hạ tầng, thể chế và nguồn nhân lực cho ứng phó với biến đổi khí hậu. Bên cạnh đó, việc phân bổ, giải ngân kinh phí còn chậm, thậm chí phải hủy dự toán trong một số trường hợp.

Thứ hai, năng lực để tiếp cận các quỹ tài chính quốc tế của Việt Nam và việc tham gia các cơ chế quốc tế để huy động nguồn lực ứng phó biến đổi khí hậu còn hạn chế. Bên cạnh đó, vốn viện trợ ứng phó với biến đổi khí hậu mà Việt Nam nhận được mới chỉ phần lớn nhằm thực hiện mục tiêu giảm nhẹ.

Thứ ba, chưa đẩy mạnh được sự tham gia của khu vực tư nhân vào quá trình thực hiện các dự án thích ứng với biến đổi khí hậu. Việc đầu tư từ khu vực tư nhân còn thiếu sự hợp tác đổi mới và hiệu quả từ khu vực công thông qua việc tạo ra môi trường thể chế và đầu tư lành mạnh.

Thứ tư, đa phần các nhà tài trợ chưa sẵn sàng công khai các tài liệu dự án. Điều này khiến các đơn vị nhận được viện trợ ứng phó biến đổi khí hậu khó biết được mình có đáp ứng được các nhu cầu và ưu tiên của quốc gia, khu vực và địa phương hay không. Bên cạnh đó, các số liệu về tài trợ cho ứng phó với biến đổi khí hậu có nguy cơ bị thổi phồng.

Thứ năm, đa phần các dự án chưa xem xét đầy đủ bối cảnh và thường xuyên cập nhật tính dễ bị tổn thương gắn với với các can thiệp cũng như những đối tượng chịu tác động của dự án. Điều này ảnh hưởng lớn tới hiệu quả triển khai của dự án.

Thứ sáu, đa phần các dự án ứng phó với biến đổi khí hậu chưa quan tâm tới việc lồng ghép các mục tiêu quan trọng khác như xóa đói, giảm nghèo, bình đẳng giới và các nguyên tắc chung thực hiện thích ứng trong thiết kế dự án. Ngoài ra, việc ngân sách được quản lí bởi các cơ quan khác nhau cũng khiến nguồn tiền bị chia nhỏ hoặc chồng chéo, làm giảm hiệu quả của các hoạt động liên quan tới ứng phó với biến đổi khí hậu và hạn chế khả năng tìm kiếm tài trợ quốc tế cho các hoạt động của từng cơ chế.

3.2. Một số đề xuất, khuyến nghị thúc đẩy TCKH tại Việt Nam

Việt Nam đã và đang phải đối diện với nhiều thách thức của biến đổi khí hậu với sự gia tăng của một loạt hiện tượng khí hậu cực đoan trong những năm gần đây. Nhận thức rõ những thách thức đó, Đảng và Nhà nước đã ứng phó mạnh mẽ thông qua các chủ trương, chính sách, định hướng về biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, cũng giống như nhiều quốc gia đang phát triển khác, Việt Nam đang phải đối mặt vấn đề thiếu hụt nguồn lực tài chính ứng phó với biến đổi khí hậu. Học tập kinh nghiệm triển khai chính sách TCKH của các quốc gia trên thế giới, để thu hút hiệu quả TCKH trong giai đoạn tới, Việt Nam cần chú ý một số vấn đề như sau:

Thứ nhất, tăng cường quản lí, sử dụng nguồn lực TCKH trong khu vực công. Để thực hiện điều này cần chủ động xác định các ngành, lĩnh vực ưu tiên, các khu vực, địa bàn chịu nhiều tác động để tập trung phân bổ nguồn lực. Bên cạnh đó, có thể nghiên cứu thiết lập quỹ khí hậu quốc gia từ kinh nghiệm của các nước đang phát triển như Indonesia, Brazil, Bangladesh, Ethiopia. Việc thành lập quỹ khí hậu quốc gia để ứng phó với biến đổi khí hậu sẽ giúp huy động được các nguồn tài chính và định hướng vào các lĩnh vực ưu tiên, qua đó nâng cao năng lực quản lí và sở hữu nhà nước với các nguồn tài trợ. Bên cạnh đó, đối với ngành Ngân hàng, cần nâng cao nhận thức, vai trò và năng lực của các ngân hàng trong thực hiện cấp tín dụng cho các ngành/lĩnh vực thích nghi và giảm thiểu tác động của biến đổi khí hậu, quản lí rủi ro môi trường và xã hội trong hoạt động cấp tín dụng đối với các ngành, lĩnh vực phát thải cao; phát triển các sản phẩm và dịch vụ ngân hàng, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế đẩy mạnh thực hiện tăng trưởng xanh.

Thứ hai, đẩy mạnh huy động sự tham gia đầu tư của khu vực tư nhân trong các hoạt động ứng phó với biến đổi khí hậu. Công cụ trái phiếu xanh là hình thức phù hợp với điều kiện của Việt Nam và có thể phát triển trong thời gian tới để huy động vốn từ khu vực này. Thực tiễn và kinh nghiệm quốc tế cho thấy cần thiết phải phát triển sản phẩm bảo hiểm rủi ro khí hậu trong dài hạn, nhằm chuyển đổi từ cơ chế tài chính thụ động (tài trợ sau khi thiên tai xảy ra) sang chủ động (tài trợ trước khi thiên tai xảy ra). Do đó, để hỗ trợ các doanh nghiệp, Việt Nam có thể nghiên cứu áp dụng chính sách bảo hiểm chỉ số thời tiết đã được áp dụng thành công tại một số quốc gia đang phát triển như Ấn Độ, Mông Cổ, Ethiopia. Bên cạnh việc đa dạng hóa các công cụ thu hút TCKH, cần có cơ chế hỗ trợ, hướng dẫn các doanh nghiệp tiếp cận với nhiều quỹ hỗ trợ trong lĩnh vực biến đổi khí hậu như Quỹ Ủy thác Tín dụng xanh (GCTF), Quỹ Đầu tư xanh, Quỹ Hợp tác khí hậu toàn cầu (GCPF). Có thể đẩy mạnh phối hợp giữa khu vực công và khu vực tư nhân trong ứng phó với biến đổi khí hậu thông qua hình thức hợp tác công - tư (PPP); trong đó, cần chú trọng việc hoàn thiện hệ thống môi trường pháp lí cho hình thức hợp tác này, đặc biệt là nhấn mạnh vai trò và các cam kết của Chính phủ.

Thứ ba, cần tăng cường huy động nguồn lực tài chính từ hỗ trợ của quốc tế. Muốn làm được điều này, trước tiên cần trang bị kiến thức, đào tạo và bồi dưỡng nguồn lực con người, cải thiện năng lực để chủ động đề xuất, tiếp cận các nguồn lực đầu tư quốc tế để ứng phó với biến đổi khí hậu như các dự án từ Quỹ Khí hậu xanh (GCF), Quỹ Thích ứng (AF), Quỹ Môi trường toàn cầu (GEF), WB, các đối tác hỗ trợ phát triển như: Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA), Tổ chức Hợp tác Quốc tế Đức (GIZ), Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID)… Danh mục các dự án ưu tiên được đầu tư theo nhiều phương thức khác nhau cũng cần được xây dựng nhằm huy động và sử dụng hiệu quả các nguồn lực quốc tế trên. Cần kịp thời rà soát, cập nhật và hoàn thiện hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật liên quan tới các chính sách tài chính cũng như các cơ chế huy động vốn mới; đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến chính sách của Chính phủ về TCKH, các chương trình hành động về biến đổi khí hậu để các doanh nghiệp biết đến và tiếp cận với các nguồn hỗ trợ quốc tế cho biến đổi khí hậu.

Thứ tư, rà soát, đánh giá và tích hợp các nội dung ứng phó với biến đổi khí hậu, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, gắn kết giữa Chiến lược quốc gia về ứng phó với biến đổi khí hậu với các chiến lược ngành, lĩnh vực và Kế hoạch quốc gia về ứng phó với biến đổi khí hậu. Trên cơ sở đó, cần khuyến khích các dự án tích hợp các nội dung ứng phó với biến đổi khí hậu với các mục tiêu phát triển bền vững như bình đẳng về giới, xóa đói, giảm nghèo. Ngoài ra, để tránh tình trạng nguồn tiền bị chia nhỏ hoặc chồng chéo do ngân sách được quản lí bởi các cơ quan khác nhau, cần có một cơ quan chuyên môn đủ năng lực để đánh giá và điều phối tất cả các chức năng liên quan đến chu trình lập kế hoạch, dự toán ngân sách cũng như đưa ra các cơ chế TCKH phù hợp với từng đối tác tài trợ.

Thứ năm, nghiên cứu và áp dụng chính sách công bố thông tin nhằm tăng cường tính minh bạch, hiệu quả và trách nhiệm giải trình trong việc huy động, sử dụng các nguồn TCKH, qua đó, tạo niềm tin đối với các nhà tài trợ. Đối với khu vực tư nhân, cần đẩy mạnh tuyên truyền và nâng cao nhận thức về trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp, đặc biệt là trách nhiệm công bố thông tin và tăng cường tính minh bạch doanh nghiệp, trong đó có các lợi ích nhận được từ việc đầu tư vào thích ứng với biến đổi khí hậu.


Tài liệu tham khảo:

1. Baldwin, E., Carley, S., and Nicholson-Crotty, S. (2019). Why do countries emulate each others’ policies? A global study of renewable energy policy diffusion. World Development, 120, pages 29 - 45.
2. Báo cáo quốc gia về khí hậu và phát triển. East Asia pacific Vietnam - vepg.vn (2022). VEPG.
3. Buchner, B. (2024) Global landscape of climate finance 2023, CPI.
4. Buchner, B. Và cộng sự (2023) Global landscape of climate finance 2023, CPI.
5. CARE Climate Change (2023). Báo cáo thích ứng TCKH Việt Nam.
6. Feliciano D., Recha J., Ambaw G., MacSween K., Solomon D., Wollenberg E. (2022). Assessment of agricultural emissions, climate change mitigation and adaptation practices in Ethiopia. Clim Policy, pages 1 - 18.
7. Global Climate Risk Index 2021 (2021) Global Climate Risk Index.
8. Haites, E. (2013). International Climate Finance. London: Routledge.
9. IPCC (2023) Climate change 2023 synthesis report - IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change.
10. Leal Filho W, Azeiteiro UM, Balogun AL, Setti AFF, Mucova SA, Ayal D, . . . Oguge NO (2021) The influence of ecosystems services depletion to climate change adaptation efforts in Africa. Sci Total Environ 146414.
11. Liên hợp quốc (2022). Biến đổi khí hậu.
12. Lipczynska-Kochany E (2018) Effect of climate change on humic substances and associated impacts on the quality of surface water and groundwater: a review. Sci Total Environ 640, pages 1548 - 1565.
13. Mani, M. (2023) To fulfil Vietnam’s economic ambitions, Climate action is essential, World Bank Blogs.
14. Matthew E, Kahn. et al. (2019) Long-term macroeconomic effects of climate change: A Cross ... - NBER, NBER WORKING PAPER SERIES.
15. Michel D., Eriksson M., Klimes M. (2021) Climate change and (in) security in transboundary river basins Handbook of Security and the Environment: Edward Elgar Publishing.
16. Noah J. Gordon (2023) Climate Finance: An Overview, Environment: Science and Policy for Sustainable Development, 65:4, pages 18 - 26, DOI: 10.1080/00139157.2023.2205347.
17. OECD (2023a) Climate Change: OECD DAC External Development Finance Statistics.
18. Rishikesh Ram Bhandary, Kelly Sims Gallagher & Fang Zhang (2021): Climate finance policy in practice: A review of the evidence, Climate Policy, DOI: 10.1080/14693062.2020.1871313.
19. UNDP (2023). Towards a green and resilient future for Vietnam.
20. UNFCCC (2014). Executive Board annual report 2014 clean development mechanism.
21. Van Rooijen, S. N. M., & van Wees, M. T. (2006). Green electricity policies in the Netherlands: An analysis of policy decisions.
22. Viet Nam Overall rating CRITICALLY INSUFFICIENT (2023), Climate Action Tracker.
23. Vietnam - Country Climate and Development Report (2022) IFC.
24. World Bank Group (2022) Key highlights: Country climate and development report for Vietnam, World Bank.
25. World Bank Group (2022) Vietnam - Country climate and development report, World Bank.