Ngày 07/6/2005, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 74/2005/NĐ-CP về phòng, chống rửa tiền. Theo quy định tại Nghị định này, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) đã thành lập Trung tâm Thông tin phòng, chống rửa tiền là đơn vị trực thuộc NHNN. Năm 2009, Trung tâm Thông tin phòng, chống rửa tiền sáp nhập với 03 đơn vị khác để thành lập Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng (Cơ quan TTGSNH) và đổi tên thành Cục Phòng, chống rửa tiền (Cục PCRT) là một đơn vị thuộc cơ cấu tổ chức của Cơ quan TTGSNH.

 

Theo chuẩn mực quốc tế, Cục PCRT có vai trò là một trung tâm quốc gia thực hiện chức năng tiếp nhận, phân tích và chuyển giao các thông tin liên quan đến rửa tiền, tài trợ khủng bố và các tội phạm khác liên quan đến rửa tiền. Với vai trò này, Cục PCRT là Đơn vị tình báo tài chính (FIU) của Việt Nam.
 

Hiện nay, để đáp ứng các yêu cầu thực tiễn của Việt Nam cũng như chuẩn mực quốc tế, NHNN đang nghiên cứu trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung Nghị định số 26/2014/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng và Quyết định thay thế Quyết định số 35/2014/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cơ quan TTGSNH trực thuộc NHNN. Theo đó, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục PCRT cũng sẽ được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với yêu cầu triển khai công tác phòng, chống rửa tiền, tài trợ khủng bố của Việt Nam và đáp ứng các yêu cầu của FIU theo chuẩn mực quốc tế.
 

Để giúp cho việc nghiên cứu nêu trên, bài viết này đề cập đến các mô hình FIU trên thế giới cũng như các yêu cầu cấp thiết phải hoàn thiện mô hình của Cục PCRT.

 

1. Mô hình và chức năng chính của FIU theo chuẩn mực quốc tế
 

Trên cơ sở khuyến nghị của Lực lượng đặc nhiệm tài chính về chống rửa tiền và tài trợ khủng bố (FATF), hầu hết các quốc gia trên thế giới đã thành lập FIU. Hiện nay, có 4 mô hình FIU được các quốc gia lựa chọn, gồm: (i) Mô hình hành chính, tức là FIU trực thuộc một cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước như Ngân hàng Trung ương hay Bộ Tài chính; (ii) Mô hình thực thi pháp luật, tức là FIU trực thuộc cơ quan công an/cảnh sát; (iii) Mô hình tòa án hoặc công tố, tức là FIU được thành lập trong ngành tư pháp và thường thuộc thẩm quyền của cơ quan công tố; (iv) Mô hình lai ghép, đây là mô hình kết hợp những đặc điểm của 3 loại mô hình FIU nói trên. Mỗi mô hình đều có những ưu điểm và hạn chế riêng, cụ thể như sau: 
 

FIU theo mô hình hành chính: 
 

FIU kiểu hành chính thường là một đơn vị đặt dưới sự giám sát của một cơ quan quản lý nhà nước cấp bộ hoặc một cơ quan tương đương thuộc Chính phủ. Đôi khi FIU kiểu hành chính này được đặt dưới sự giám sát trực tiếp của Chính phủ. Lý do chính của việc sắp xếp như vậy là để thiết lập một đơn vị “đệm” giữa khu vực tài chính và phi tài chính có nghĩa vụ báo cáo và các cơ quan thi hành pháp luật chịu trách nhiệm về điều tra, truy tố tội phạm tài chính.
 

Ưu điểm: (i) FIU hoạt động như một đơn vị “đệm” giữa một bên là các định chế tài chính và phi tài chính có nghĩa vụ báo cáo (đối tượng báo cáo) với bên kia là các cơ quan thi hành pháp luật, điều này tránh được việc tạo ra mối quan hệ trực tiếp giữa các đối tượng báo cáo và các cơ quan thi hành pháp luật; (ii) Đối tượng báo cáo tin tưởng hơn và báo cáo nhiều thông tin hơn nếu họ biết việc chuyển giao những thông tin của họ cho cơ quan thực thi pháp luật là những thông tin đã được FIU phân tích và được giới hạn trong các vụ việc về rửa tiền và tài trợ cho khủng bố; (iii) FIU là một đơn vị “trung lập”, có kỹ thuật, chuyên môn nghiệp vụ sâu về tài chính ngân hàng nên có khả năng đối thoại với các đối tượng báo cáo; (iv) Thông tin có thể được dễ dàng trao đổi với các FIU khác trên thế giới.
 

Nhược điểm: (i) FIU không phải là một bộ phận của cơ quan thi hành pháp luật nên có thể có sự chậm trễ trong việc áp dụng các biện pháp thực thi pháp luật, chẳng hạn như phong tỏa tài khoản hay bắt giữ người bị tình nghi; (ii) Không có các quyền lực pháp lý như các cơ quan thi hành pháp luật và cơ quan có thẩm quyền xét xử để thu thập chứng cứ; (iii) FIU kiểu hành chính (trừ khi thực sự độc lập) phải chịu sự giám sát trực tiếp nhiều hơn của các cơ quan chính trị có thẩm quyền.
 

FIU theo mô hình thực thi pháp luật 
 

Ở một số nước, việc nhấn mạnh khía cạnh thi hành pháp luật của FIU đã dẫn đến việc thành lập FIU như một đơn vị của cơ quan thi hành pháp luật. Về mặt hoạt động, theo mô hình này, FIU sẽ gần gũi với các đơn vị thi hành pháp luật khác, chẳng hạn như các đơn vị chống tội phạm tài chính và dễ dàng trong việc tiếp nhận kiến thức chuyên môn cũng như các nguồn thông tin cần thiết. Ngược lại, các cơ quan thi hành pháp luật có thể tiếp cận dễ dàng hơn thông tin mà FIU nhận được và có thể sử dụng trong bất kỳ vụ việc điều tra nào, do đó sẽ làm tăng giá trị của thông tin. Việc trao đổi thông tin có thể được thực hiện thông qua việc sử dụng các mạng lưới trao đổi thông tin về tội phạm quốc gia và quốc tế hiện có.
 

Ưu điểm: (i) Đơn vị được xây dựng trên một cơ sở hạ tầng có sẵn, do đó không cần thành lập đơn vị mới; (ii) Thông tin tài chính được sử dụng tối đa cho việc thi hành pháp luật; (iii) Có phản ứng thi hành pháp luật nhanh đối với những đối tượng có biểu hiện rửa tiền và các tội phạm khác; (iv) Thông tin có thể được trao đổi thông qua mạng lưới trao đổi thông tin về tội phạm quốc tế (chẳng hạn như Tổ chức Cảnh sát hình sự quốc tế - Interpol); (v) Có thể tiếp cận tương đối dễ dàng thông tin tình báo về tội phạm.
 

Nhược điểm: (i) FIU có xu hướng tập trung nhiều vào điều tra hơn là các biện pháp phòng ngừa; (ii) Các cơ quan thi hành pháp luật không phải là một bên đối thoại của các đối tượng báo cáo, do vậy phải tạo dựng sự tin cậy lẫn nhau và điều này, đòi hỏi phải có thời gian nhất định; các cơ quan thi hành pháp luật có thể thiếu những kiến thức chuyên môn về tài chính ngân hàng cần thiết để tiến hành đối thoại; (iii) Việc tiếp cận đối tượng báo cáo (trong trường hợp không liên quan đến các giao dịch đã báo cáo) thường đòi hỏi phải mở một cuộc điều tra chính thức; (iv) Đối tượng báo cáo có thể miễn cưỡng tiết lộ thông tin phục vụ mục đích thi hành pháp luật nếu họ biết thông tin này, có thể được sử dụng để điều tra một tội phạm nào đó ngoài hoạt động rửa tiền và tài trợ cho khủng bố.
 

FIU theo mô hình tòa án hoặc công tố
 

FIU loại này được thành lập trong ngành tư pháp của một quốc gia và hầu hết thường thuộc thẩm quyền của cơ quan công tố. Mô hình này, thường thấy ở các quốc gia theo truyền thống luật châu Âu lục địa, nơi mà các cơ quan công tố là một bộ phận của hệ thống tư pháp và có thẩm quyền hơn các cơ quan điều tra và ở các quốc gia, nơi pháp luật về giữ bí mật hoạt động ngân hàng được đề cao.
 

Ưu điểm: (i) Thông tin được cung cấp trực tiếp cho cơ quan được ủy quyền điều tra hay truy tố tội phạm; (ii) Các quyền lực của tòa án (ví dụ: thu giữ tiền, phong tỏa tài khoản, tiến hành thẩm vấn, giam giữ người, tiến hành khám xét) được phát huy ngay lập tức.
 

Nhược điểm: (i) Có nhược điểm như mô hình thực thi pháp luật, trừ việc miễn cưỡng tiết lộ thông tin do có “nghi ngờ”; (ii) Có thể gặp khó khăn khi trao đổi thông tin với các FIU không phải kiểu tòa án hoặc công tố.
 

FIU theo mô hình lai ghép
 

Mô hình lai ghép nhằm hội tụ các ưu điểm của các mô hình FIU khác nhau vào trong một tổ chức. Một số FIU kiểu này kết hợp các đặc điểm của FIU mô hình hành chính với FIU mô hình thực thi pháp luật, một số FIU khác kết hợp quyền lực của cơ quan hải quan với quyền lực của cảnh sát. Điều đặc biệt là trong một số FIU kiểu này, một số cán bộ của các cơ quan quản lý và thực thi pháp luật được biệt phái đến làm việc cho FIU, do đó họ có thêm quyền lực của FIU trong khi họ vẫn thực hiện các quyền lực của cơ quan của họ. Tuy nhiên, việc tổ chức và vận hành một mô hình lai ghép thường phức tạp, đòi hỏi có sự chỉ đạo xuyên suốt của một cơ quan cao nhất và sự phối hợp tích cực, chủ động của các cơ quan có liên quan.
 

Với trình bày trên cho thấy không có mô hình nào hoàn hảo cho tất cả các quốc gia mà đòi hỏi các quốc gia phải căn cứ vào đặc điểm kinh tế, văn hóa, tập quán lập pháp, hành pháp và tố tụng của quốc gia để lựa chọn mô hình phù hợp, hiệu quả.
 

Dù FIU được thành lập và hoạt động theo mô hình nào thì cũng phải có 03 chức năng cốt lõi gồm: tiếp nhận, phân tích và chuyển giao thông tin liên quan đến rửa tiền, tài trợ khủng bố và các tội phạm khác liên quan đến rửa tiền. Ngoài ra, tùy theo mô hình và đặc điểm của từng quốc gia mà FIU có thêm các chức năng khác như chức năng quản lý, giám sát, chức năng nghiên cứu, đào tạo, chức năng điều tra...
 

Để FIU có thể thực hiện hiệu quả 03 chức năng cốt lõi, các quốc gia được yêu cầu phải được trao những thẩm quyền pháp lý cần thiết cho FIU gồm: (i) Thẩm quyền tiếp cận thông tin, bao gồm quyền yêu cầu cung cấp thông tin bổ sung từ các đơn vị báo cáo và tiếp cận trong phạm vi rộng nhất các thông tin tài chính, hành chính và thực thi pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền và các nguồn thông tin công khai; (ii) Thẩm quyền về độc lập và tự chủ trong hoạt động phân tích, chuyển giao thông tin và trong việc trao đổi thông tin với các cơ quan trong nước và quốc tế; (iii) Được cung cấp đầy đủ nguồn lực về tài chính, nhân lực và kỹ thuật đảm bảo tính tự chủ, độc lập và cho phép FIU thực hiện nhiệm vụ của mình một cách hiệu quả.

 

2. Yêu cầu đối với việc sửa đổi, bổ sung chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục PCRT
 

Hiện nay, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục PCRT được quy định tại Quyết định số 2698/QĐ-NHNN ngày 19/4/2014 của Thống đốc NHNN (Quyết định 2698). Theo đó, Cục PCRT vẫn là đơn vị thuộc cơ cấu tổ chức của Cơ quan TTGSNH, có chức năng giúp Chánh Thanh tra, giám sát ngân hàng trong việc: (i) Quản lý nhà nước về phòng, chống rửa tiền; 

(ii) Thực hiện nhiệm vụ phòng, chống rửa tiền, phòng, chống tài trợ khủng bố theo quy định của pháp luật.
 

Nhiệm vụ chính của Cục PCRT bao gồm: (i) Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; (ii) Thực hiện các biện pháp phòng, chống rửa tiền; (iii) Thực hiện vai trò đầu mối trong hoạt động hợp tác quốc tế về phòng, chống rửa tiền, tài trợ khủng bố; (iv) Thực hiện nhiệm vụ giúp việc cho Cơ quan thường trực của Ban Chỉ đạo phòng, chống rửa tiền; (v) Giúp việc cho Ban Chỉ đạo phòng, chống khủng bố ngành Ngân hàng; (vi) Đầu mối triển khai thực hiện Đạo luật tuân thủ thuế đối với tài khoản ở nước ngoài của Hoa Kỳ (Đạo luật FATCA); (vii) Thực hiện công tác đào tạo, tuyên truyền, nghiên cứu khoa học.
 

Những nhiệm vụ trên mang tính đặc thù và được điều chỉnh bởi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về phòng, chống rửa tiền, phòng, chống khủng bố gồm: Luật Phòng, chống rửa tiền số 07/2012/QH13 ngày 18/6/2012; Luật Phòng, chống khủng bố số 28/2013/QH13 ngày 12/6/2013 và các văn bản hướng dẫn các luật này.
 

Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Cục PCRT cho thấy, Cục PCRT là FIU của Việt Nam và được tổ chức theo mô hình hành chính, nghĩa là trực thuộc cơ quan có chức năng quản lý nhà nước (NHNN). Đây cũng là mô hình khá phổ biến đối với các FIU trên thế giới. 
 

Với vị trí, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyển như hiện nay, Cục PCRT chưa đảm bảo được tính độc lập, tự chủ trong thực hiện chức năng của FIU, điều này dẫn đến những khó khăn trong việc triển khai hoạt động, cụ thể:
 

Khó khăn, hạn chế trong triển khai nhiệm vụ phòng, chống rửa tiền 
 

Với vị trí, thẩm quyền hiện nay, Cục PCRT gặp nhiều khó khăn khi triển khai các quy định của pháp luật về phòng, chống rửa tiền. Cục PCRT có nhiệm vụ tiếp nhận, phân tích báo cáo giao dịch đáng ngờ nhưng lại không có thẩm quyền ký văn bản yêu cầu tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu, hồ sơ và các thông tin khác cần thiết cho việc phân tích cũng như không có thẩm quyền chuyển giao thông tin đáng ngờ liên quan đến rửa tiền, tài trợ khủng bố cho cơ quan có thẩm quyền. Hạn chế này, một mặt, làm cho Cục PCRT không có đầy đủ chức năng cốt lõi của FIU theo Chuẩn mực quốc tế; mặt khác, làm cho công tác phân tích, chuyển giao thông tin phòng, chống rửa tiền chưa được thực hiện một cách kịp thời. 
 

Với vai trò là trung tâm quốc gia và là đơn vị giúp việc cho Cơ quan thường trực của Ban Chỉ đạo phòng, chống rửa tiền, Cục PCRT thường xuyên phải phối hợp với đơn vị đầu mối của các bộ, ngành có liên quan trong việc triển khai công tác phòng, chống rửa tiền, tài trợ khủng bố theo quy định của pháp luật, thực hiện các hoạt động hợp tác quốc tế về phòng, chống rửa tiền và tài trợ khủng bố. Việc Cục PCRT với vị trí là một đơn vị thuộc Cơ quan TTGSNH đã làm cho công tác phối hợp thêm khó khăn.
 

Khó khăn, hạn chế trong hoạt động hợp tác quốc tế 
 

Để tạo điều kiện thuận lợi cũng như có căn cứ pháp lý cho hoạt động trao đổi thông tin tình báo giữa các FIU trên thế giới, các FIU trên thế giới được khuyến nghị ký kết Bản ghi nhớ (MOU) trao đổi thông tin về phòng, chống rửa tiền, tài trợ khủng bố. Theo đó, các hoạt động trao đổi thông tin sẽ được thực hiện trên cơ sở MOU đã được ký kết. Theo chuẩn mực và thông lệ quốc tế, người đứng đầu FIU là người có thẩm quyền ký kết MOU. Tuy nhiên, do Cục PCRT là đơn vị thuộc Cơ quan TTGSNH nên lãnh đạo Cục PCRT không có thẩm quyền ký MOU với các FIU trên thế giới. Điều này, gây ra rất nhiều khó khăn cho Cục PCRT trong quá trình đàm phán ký kết MOU với các đối tác cũng như ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động trao đổi thông tin với đối tác nước ngoài vì không ký được MOU (nhiều FIU trên thế giới chỉ chấp nhận việc chia sẻ thông tin sau khi đã ký kết MOU) và thực hiện các nghĩa vụ của Việt Nam trong APG.
 

Khó khăn trong việc gia nhập Nhóm Các đơn vị tình báo tài chính Egmont (Nhóm Egmont)
 

Việt Nam đã có đơn xin gia nhập và đã được công nhận là quan sát viên của Nhóm Egmont từ năm 2010. Theo đó, FIU Pháp và FIU Đài Loan được cử là các FIU tài trợ có nhiệm vụ hướng dẫn và hỗ trợ FIU Việt Nam thực hiện các yêu cầu và đáp ứng các điều kiện để gia nhập Nhóm Egmont. Tuy nhiên, đến nay, FIU Việt Nam chưa được kết nạp là thành viên của Nhóm Egmont mà lý do chính là do Cục PCRT chưa đáp ứng được các yêu cầu về FIU theo chuẩn mực quốc tế, trong đó có yêu cầu về “tính độc lập, tự chủ” trong hoạt động của FIU. 
 

Với các khó khăn, hạn chế phát sinh liên quan đến mô hình, vị trí và chức năng của Cục PCRT như hiện nay, việc nghiên cứu, hoàn thiện mô hình Cục PCRT là cần thiết để Cục PCRT có thể phát huy được hết vai trò trung tâm của mình trong đấu tranh chống rửa tiền và chống tài trợ khủng bố ở Việt Nam cũng như đáp ứng được các yêu cầu của chuẩn mực quốc tế về FIU, đặc biệt là yêu cầu về “tính độc lập, tự chủ” của FIU. Do đó, việc nghiên cứu, trình các cấp về việc sửa đổi, bổ sung chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cơ quan TTGSNH, trong đó có Cục PCRT nhằm đáp ứng được yêu cầu thực tế trong nước và phù hợp với chuẩn mực quốc tế là một yêu cầu cấp thiết.

 

TÀI LIỆU THAM KHẢO: 

1. 40+9 Khuyến nghị của FATF (2003).

2. Các Khuyến nghị của FATF - Chuẩn mực quốc tế về chống rửa tiền, chống tài trợ khủng bố, chống phổ biến vũ khí (2012).

3. Báo cáo Tổng kết 5 năm Luật phòng, chống rửa tiền.

4. Báo cáo đánh giá đa phương của Việt Nam năm 2009.

5. Financial Intelligence Units – IMF, WB năm 2004

ThS. Nguyễn Văn Ngọc

Nguồn: TCNH số 21/2018