Tóm tắt: Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một trong những vấn đề quan trọng trong quản lý nhà nước về đất đai, có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất có đất bị thu hồi. Sau hơn 8 năm thi hành, các quy định về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong Luật Đất đai năm 2013 dần bộc lộ những hạn chế, vì thế cần thiết phải xem xét sửa đổi các quy định này, hướng đến việc đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể có đất bị thu hồi. Bài viết tập trung phân tích quy định pháp luật về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên cơ sở Luật Đất đai năm 2013; đồng thời, có sự so sánh với những quy định tương ứng trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi); từ đó, đưa ra những góp ý nhằm hoàn thiện chế định này ở Việt Nam.

Từ khóa: Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, thu hồi đất, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).

Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một vấn đề quan trọng trong quản lý nhà nước về đất đai, có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất có đất bị thu hồi
 

 

Đặt vấn đề

Thu hồi đất là vấn đề pháp lý quan trọng, có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của những chủ thể có đất bị thu hồi, họ không chỉ bị mất quyền sử dụng đất mà còn phải di dời chỗ ở, thay đổi địa điểm kinh doanh... Do đó, yêu cầu đặt ra là chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vừa phải đảm bảo tính thực tiễn, vừa phải có tính khoa học để quyền lợi của người sử dụng đất được đảm bảo. Sau hơn 8 năm thực hiện, các quy định về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong Luật Đất đai năm 2013 dần xuất hiện những bất cập, không đảm bảo quyền lợi của các chủ thể có liên quan, chẳng hạn như giá đất làm căn cứ tính tiền bồi thường thấp hơn nhiều so với giá thị trường, vấn đề tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất chưa được quan tâm đúng mức... Vì những hạn chế trên mà cần thiết phải xem xét sửa đổi, bổ sung một số quy định liên quan đến chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, hướng đến việc đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể có đất bị thu hồi. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã có những điểm mới về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất so với Luật Đất đai năm 2013 (sửa đổi, bổ sung năm 2018). Điển hình là các quy định về vấn đề này đã được Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) tách thành một chương riêng trong hệ thống các quy định pháp luật đất đai, cụ thể là Chương VII của Dự thảo. Ngoài ra, cũng có sự khác biệt cơ bản trong quy định về nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất, các điều kiện để được bồi thường...

1. Về trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Có sự khác biệt cơ bản về tên điều luật tại Điều 93 Dự thảo với Điều 69 Luật Đất đai hiện hành. Theo đó, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định theo hướng điều luật này điều chỉnh về “Trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”; trong khi đó, tên điều luật của Điều 69 Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy định về “Trình tự, thủ tục thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”. Tuy nhiên, về nội hàm, cả hai điều luật này đều có quy định về lập, thẩm định, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; thẩm quyền quyết định thu hồi đất và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng... khi Nhà nước thu hồi đất. Chính vì thế, cách gọi tên như Điều 93 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) là đầy đủ và phù hợp, bao quát được nội hàm của Điều luật.

Về bản chất, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) giữ nguyên những quy định như trong Điều 69 Luật Đất đai hiện hành và chỉ bổ sung một số ít nội dung như sau:

Thứ nhất, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) bổ sung quy định tại khoản 1 Điều 93 quy định về trách nhiệm tổ chức họp để phổ biến, tiếp nhận ý kiến của người dân tại nơi có đất bị thu hồi, trách nhiệm này được giao cho Ủy ban nhân dân cấp xã. Nội dung họp xoay quanh chủ trương, chính sách có liên quan đến việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để tổ chức triển khai thực hiện dự án và dự kiến kế hoạch triển khai các bước để thực hiện; dự kiến nhu cầu, khu vực bố trí tái định cư, nhà ở, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Sự bổ sung này là tiến bộ, phù hợp, bởi lẽ nó đảm bảo quyền được tiếp cận thông tin của người dân đối với vấn đề có liên quan trực tiếp đến quyền lợi của họ. Thông qua cuộc họp phổ biến, tiếp nhận ý kiến, người dân được trình bày ý kiến của họ đối với chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, đề đạt những mong muốn và nguyện vọng của mình đối với vấn đề này. Từ những ý kiến đóng góp đó, chính quyền Ủy ban nhân dân cấp xã có thể kiến nghị với cấp trên để xem xét đáp ứng nguyện vọng của người dân, góp phần giảm thiểu tình trạng khiếu nại, khiếu kiện có liên quan đến việc bồi thường không thỏa đáng.

Thứ hai, Luật cũng đã có quy định tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng phải có trách nhiệm lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và phối hợp với Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức họp trực tiếp để lấy ý kiến của người dân trong khu vực có đất thu hồi, đồng thời niêm yết công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi1. Cùng với đó, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)  có bổ sung quy định: “Đối với trường hợp thu hồi để đấu giá quyền sử dụng đất thì trong phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải xác định quỹ đất bố trí tái định cư, bồi thường bằng đất trong khu vực dự án và phải thống nhất với người có đất thu hồi, chủ sở hữu tài sản trước khi tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất”. Quy định này đảm bảo quyền của chủ thể sử dụng đất có đất bị thu hồi, bởi diện tích đất bị thu hồi được sử dụng cho mục đích phát triển kinh tế nên cần phải bồi thường cho người sử dụng đất một cách thỏa đáng bằng cách xác định vị trí đất bố trí tái định cư, đảm bảo khả năng sinh sống, làm việc của họ tại khu vực mới. Ngoài ra còn phải thống nhất ý kiến với người có đất bị thu hồi trước khi tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất; trong trường hợp này, thống nhất ý kiến được hiểu là thống nhất về vị trí bố trí tái định cư và các phương án bồi thường, hỗ trợ khác dành cho người có đất bị thu hồi.
 

Thứ ba, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) bổ sung quy định tại điểm c khoản 3 Điều 93, theo đó, thẩm quyền quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thuộc chủ thể có thẩm quyền thu hồi đất tại Điều 90 Dự thảo. Như vậy, Ủy ban nhân dân cấp nào có thẩm quyền thu hồi đất cũng đồng thời có thẩm quyền quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Tuy nhiên, thẩm quyền thu hồi đất theo Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) có sự thay đổi khá lớn so với thẩm quyền thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2013, cụ thể: Dự thảo quy định thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn và trường hợp trong khu vực thu hồi đất có đối tượng thuộc thẩm quyền thu hồi đất của cả Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp huyện thì đều thuộc thẩm quyền thu hồi đất của Ủy ban nhân dân cấp huyện; theo nhóm tác giả, sự thay đổi này chưa hợp lý. Bởi lẽ, đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn là diện tích đất lớn, thuộc thẩm quyền quản lý của một tập thể nên về nguyên tắc phải được giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi. Và đương nhiên, trường hợp khu vực đất bị thu hồi có đối tượng thuộc thẩm quyền thu hồi của cả Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp huyện thì thẩm quyền phải được giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, điều này sẽ bao quát hơn, đảm bảo không bị sai thẩm quyền, vượt thẩm quyền. Chính vì sự thay đổi về thẩm quyền thu hồi đất kéo theo sự thay đổi về thẩm quyền quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nên nhóm tác giả kiến nghị cần phải sửa đổi Điều 90 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) theo hướng như quy định tại Điều 66 Luật Đất đai hiện hành; điều này đảm bảo tính thống nhất trong việc thu hồi đất với quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư:

1. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất trong các trường hợp sau đây:

a) Thu hồi đất đối với tổ chức, tổ chức tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài, trừ trường hợp quy định tại điểm b khoản 2 Điều này;

b) Thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn.

2. Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất trong các trường hợp sau đây:

a) Thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư;

b) Thu hồi đất ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam;

3. Trường hợp trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất.

Thứ tư, khoản 4 Điều 69 Luật Đất đai hiện hành quy định trách nhiệm quản lý đất đã được giải phóng mặt bằng thuộc về tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng, nhưng Điều luật này lại không quy định thời hạn mà tổ chức đó phải quản lý là bao lâu. Để khắc phục hạn chế này, khoản 5 Điều 93 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã bổ sung theo hướng “Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm quản lý đất đã được giải phóng mặt bằng trong khi chưa giao đất, cho thuê đất”, điều này giới hạn trách nhiệm của chủ thể quản lý, họ chỉ phải quản lý cho đến khi đất đó được giao, được cho thuê.

Thứ năm, một quy định vô cùng quan trọng và có ý nghĩa to lớn đối với những chủ thể sử dụng đất có đất bị thu hồi đã được bổ sung tại khoản 6 Điều 93 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi): “Việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành bố trí tái định cư, trừ trường hợp tái định cư tại chỗ hoặc người có đất bị thu hồi đồng ý nhận tiền bồi thường để tự lo chỗ ở hoặc người có đất bị thu hồi đồng ý”. Vì trên thực tế, hầu hết các dự án tái định cư triển khai cùng lúc hoặc triển khai sau khi thu hồi đất. Ngoài ra, còn tồn tại rất phổ biến trường hợp địa phương không tiến hành hoặc chậm tiến hành bố trí tái định cư cho người có đất bị thu hồi, dẫn đến tình trạng họ lâm vào cảnh “màn trời chiếu đất”, phải sống tạm cư kéo dài mà chưa được chính quyền giải quyết. Ngoài ra, còn có nhiều địa phương khi xây dựng và bố trí tái định cư cho người bị thu hồi đất một cách qua loa, chất lượng nơi ở được tái định cư thấp hơn nhiều so với nơi ở cũ, cơ hội việc làm và sinh hoạt khó khăn. Quy định theo hướng Dự thảo  Luật Đất đai (sửa đổi) góp phần đảm bảo ổn định được nơi ở của những người dân có đất bị thu hồi, tránh tình trạng thiếu nơi ở để bố trí tái định cư, người dân không có nơi ở cố định.

2. Nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất

Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người sử dụng đất2. Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai3. Trong bối cảnh hiện nay, quyền sử dụng đất được xem như một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt; do đó, khi Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất để phục vụ cho các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh... thì phải bồi thường cho họ. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã có những bổ sung cần thiết trong quy định về nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất nhằm đảm bảo việc bồi thường được phù hợp, kịp thời, đảm bảo quyền lợi của người có đất bị thu hồi.
 

Một là, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) bổ sung quy định tại khoản 2 Điều 97, theo đó việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở, đảm bảo thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ. Nguyên tắc này nhằm khắc phục tình trạng một số địa phương chậm trễ trong công tác bố trí tái định cư hoặc làm một cách qua loa, chiếu lệ đã được nhóm tác giả phân tích ở trên.

Hai là, khoản 3 Điều 97 được điều chỉnh theo hướng thống nhất với quy định về thẩm quyền quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được quy định tại điểm c khoản 3 Điều 93 dẫn chiếu đến Điều 90 của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Quy định được điều chỉnh là phù hợp, tuy nhiên, vấn đề tồn tại ở Điều 90 về thẩm quyền thu hồi đất đã được nhóm tác giả kiến nghị ở Mục 1, nếu Dự thảo sửa đổi Điều 90 thì sẽ đảm bảo thống nhất thẩm quyền với các điều luật có liên quan.

Ba là, Điều 97 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) bổ sung nguyên tắc: “Việc tổ chức xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải thực hiện trước khi có quyết định thu hồi đất”. Quy định này chưa thực sự thống nhất với khoản 6 Điều 93 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi): Chỉ được thu hồi đất ở sau khi hoàn thành bố trí tái định cư. Bởi chỉ thực hiện xây dựng phương án là chưa đủ để đảm bảo rằng việc bố trí tái định cư được hoàn thành trên thực tế nên cần quy định khoản 4 Điều 97 theo hướng lồng ghép thêm quy định tại khoản 6 Điều 93 vào nguyên tắc này: “Việc tổ chức xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải thực hiện trước khi có quyết định thu hồi đất. Việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành bố trí tái định cư, trừ trường hợp tái định cư tại chỗ hoặc người có đất bị thu hồi đồng ý nhận tiền bồi thường để tự lo chỗ ở hoặc người có đất bị thu hồi đồng ý”.  

Ngoài ra, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) còn giao trách nhiệm cho Chính phủ quy định chi tiết các vấn đề về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

3. Bồi thường về đất; bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại; bồi thường thiệt hại về tài sản, về sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất

Về điều kiện để được bồi thường: Khoản 3 Điều 97 cũng như các khoản 1 Điều 100, khoản 1 Điều 102, khoản 1 Điều 103 của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)  đều quy định theo hướng: “Đối với hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi nếu có nhu cầu và địa phương có điều kiện về quỹ đất, quỹ nhà ở thì được xem xét bồi thường bằng đất khác mục đích sử dụng với loại đất bị thu hồi hoặc nhà ở”. Như vậy, để được bồi thường về đất thì về nguyên tắc, người có đất bị thu hồi phải đáp ứng đủ ba điều kiện: (i) Có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 98 của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi); (ii) Có nhu cầu được bồi thường về đất; (iii) Địa phương có điều kiện về quỹ đất, quỹ nhà ở. Quy định này có thể sẽ gây khá nhiều khó khăn đối với người bị thu hồi đất, bởi lẽ việc bị thu hồi đất này không xuất phát từ lỗi của họ mà do sự điều chỉnh chính sách của Nhà nước, nhưng để được đền bù thì người dân còn phải dựa vào điều kiện về quỹ đất của địa phương đó. Điều này dễ dẫn đến tình trạng địa phương lợi dụng quy định đó để gây khó khăn cho những người dân có mong muốn được bồi thường về đất, lợi dụng sự hạn chế về hiểu biết của người dân để chiếm dụng quỹ đất đó vào những mục đích khác.

Bên cạnh đó, tại khoản 2 Điều 102 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) có bổ sung một quy định rất tiến bộ khi cho phép hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất gắn liền với nhà ở phải di chuyển chỗ ở mà không đủ điều kiện để được bồi thường về đất ở, nếu không có chỗ ở nào khác thì được Nhà nước bố trí tái định cư thông qua hình thức bán, cho thuê, cho thuê mua nhà ở hoặc giao đất ở có thu tiền sử dụng đất và được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền mua nhà ở theo quy định của pháp luật. Trước đây, Luật Đất đai không quy định về trường hợp Nhà nước miễn, giảm tiền sử dụng đất đối với các hộ gia đình không đủ điều kiện được bồi thường. Có thể thấy, sự bổ sung này mang tính nhân văn, tạo điều kiện để các hộ gia đình, cá nhân có nơi ở ổn định và hỗ trợ cho họ một phần tài chính.

Về xác định thiệt hại để được bồi thường:

Thiệt hại về đất: Là dạng thiệt hại phổ biến nhất, phần lớn các tranh chấp, khiếu nại liên quan đến việc bồi thường thiệt hại về đất. Thiệt hại về đất không đơn thuần chỉ là thiệt hại về giá trị quyền sử dụng đất mà thiệt hại này thể hiện ở các khía cạnh như: Thiệt hại do mất hoặc bị giảm không gian sống, sinh hoạt và nơi ở; thiệt hại do mất tư liệu sản xuất gắn liền với việc thu hồi đất nông nghiệp; thiệt hại do mất địa điểm kinh doanh; thiệt hại do hạn chế khả năng sử dụng đất do thửa đất bị chia cắt... Trong trường hợp thu hồi đất dẫn đến thửa đất bị chia cắt làm hạn chế khả năng sử dụng thì đây là thiệt hại và Nhà nước có trách nhiệm tính toán, bồi thường thiệt hại. Theo đó, thiệt hại trong trường hợp này được bồi thường là chi phí tạo ra lối đi mới để đi vào thửa đất bị chia cắt, chi phí phát sinh do phải đi lối đi khác xa hơn lối đi ban đầu4. Khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất bị mất tư liệu sản xuất, mất địa điểm kinh doanh, gây ra tình trạng mất việc làm, thu nhập bị mất hoặc giảm sút. Đây là những thiệt hại thực tế mà người có đất bị thu hồi và gia đình của họ phải gánh chịu do hậu quả trực tiếp của việc thu hồi đất. Tuy nhiên, theo các quy định hiện hành, trường hợp người bị thu hồi đất mất ổn định cuộc sống, sản xuất bị đình trệ, mất việc làm, thu nhập bị mất hoặc giảm sút… không được xác định là thiệt hại. Vì thế, Nhà nước không bồi thường mà tùy trường hợp được xem xét hỗ trợ, bao gồm: (i) Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; (ii) Hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm5. Những quy định này tiếp tục được duy trì tại Điều 112 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) và nhóm tác giả cho rằng, đây là thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra nên trong trường hợp đất đủ điều kiện được bồi thường thì Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường cho người sử dụng đất có đất bị thu hồi chứ không nên xem đó như một khoản hỗ trợ, có tính chất “ban phát”. Bởi vì, những thiệt hại nêu trên là hậu quả trực tiếp do thu hồi đất gây ra mà không phải do lỗi của người sử dụng đất. Tuy nhiên, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cũng đã cho thấy sự tiến bộ khi đã có quy định quan tâm hơn đến việc hỗ trợ cho trẻ em chưa đến tuổi lao động, người khuyết tật, người cao tuổi theo quy định của pháp luật và quy định việc thành lập một Quỹ hỗ trợ để đảm bảo quy định này được thực thi trên thực tế6.
 

Thiệt hại về chi phí đầu tư còn lại vào đất: Trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng đất đã có những hoạt động đầu tư, tôn tạo để làm tăng giá trị, hiệu quả sử dụng, độ màu mỡ của đất. Vì thế, giá trị của đất còn bao gồm giá trị của công sức tôn tạo, đầu tư của người sử dụng đất và giá trị thặng dư phát sinh từ những lợi thế tự nhiên của đất, cho nên theo lẽ công bằng giá thị trường của đất còn bao gồm cả giá trị đầu tư, tôn tạo, lợi thế có được từ vị trí của đất và mang tính đặc thù riêng cho từng thửa đất7. Thiệt hại về chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất là các chi phí mà người sử dụng đất đã đầu tư vào đất phù hợp với mục đích sử dụng đất, nhưng đến thời điểm cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thu hồi đất còn chưa thu hồi hết8. Khoản 2 Điều 99 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã quy định rõ ràng các loại chi phí nào được xem là chí phí đầu tư vào đất còn lại, như: Chi phí san lấp mặt bằng; chi phí cải tạo làm tăng độ màu mỡ của đất; chi phí gia cố khả năng chịu lực chống rung, sụt lún đất và các chi phí khác phù hợp. Việc quy định một cách rõ ràng những chi phí nào được xem là chi phí đầu tư vào đất tạo điều kiện thuận lợi để người dân có cơ chế được bồi thường, nhưng việc liệt kê sẽ không thể đầy đủ nên Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cũng kèm thêm các chi phí khác có liên quan đã đầu tư vào đất mà nó phù hợp với mục đích sử dụng đất.

4. Giá đất làm căn cứ để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

Luật Đất đai năm 2013 theo hướng sử dụng giá đất cụ thể làm căn cứ để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất⁹, đồng thời phải đảm bảo phù hợp với giá đất trên thị trường và quy định này tiếp tục được giữ lại tại điểm d khoản 1 Điều 165 của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Đây được xem là một trong những nội dung tiến bộ, bởi lẽ giá đất cụ thể là loại giá đất không quy định về thời hạn áp dụng giống như khung giá đất hay bảng giá đất mà đây là loại giá đất mang tính chất áp dụng một lần, cho từng đối tượng, trong từng trường hợp cụ thể. Vì thế, giá đất bồi thường cho người sử dụng đất thường phù hợp với giá đất thị trường tại thời điểm Nhà nước thu hồi đất. Nhưng việc thu thập thông tin về giá đất trên thị trường là một vấn đề khó khăn vì khi chuyển nhượng quyền sử dụng đất, các chủ thể thường khai giá chuyển nhượng trong hợp đồng thấp hơn nhiều so với giá thực tế nhằm giảm số tiền thuế thu nhập mà họ phải nộp cho Nhà nước. Trên thực tế, giá đất bồi thường cho người sử dụng đất vẫn còn một khoảng cách khá xa so với giá thị trường. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng này là do các quy định của pháp luật liên quan đến cơ chế xác định giá đất, cụ thể10:

Một là, quy định về quy trình xác định giá đất tính tiền bồi thường cho người sử dụng đất chưa thực sự khách quan, chưa có sự tham gia ý kiến từ phía chính các chủ thể có đất bị thu hồi. Theo quy định của pháp luật hiện hành, trong trình tự xác định giá đất cụ thể, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh được thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất11, đây là tổ chức dịch vụ tư có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ trong việc xác định giá đất được lựa chọn theo cơ chế đấu thầu. Tuy nhiên, pháp luật không có quy định ràng buộc trách nhiệm của cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh trong trường không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy định này. Bên cạnh đó, theo quy định hiện hành, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là Chủ tịch Hội đồng thẩm định giá đất, đồng thời là người ký quyết định phê duyệt giá đất. Nhóm tác giả cho rằng, quy định này là không hợp lý, không bảo đảm nguyên tắc minh bạch trong hoạt động quản lý nhà nước. Người đứng đầu cơ quan hành chính cấp tỉnh không nên tham gia là thành viên của Hội đồng tư vấn thẩm định giá đất nhằm tránh tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”.

 Hai là, quy định về căn cứ xác định giá đất bồi thường chưa đầy đủ. Giá đất cụ thể được xác định dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai. Với những căn cứ này, việc xác định giá đất mới chỉ đáp ứng sự phù hợp vào chính thời điểm bị thu hồi mà chưa giải quyết được sự cân bằng về mặt lợi ích giữa các bên chủ thể. Bởi trên thực tế, không thiếu những trường hợp thu hồi đất của người sử dụng đất là đất nông nghiệp, sau đó trao lại cho các chủ đầu tư và “biến” thành đất phi nông nghiệp. Mức chênh lệch giữa giá đất nông nghiệp với giá đất phi nông nghiệp là không thể phủ nhận. Việc người sử dụng đất nhận được một khoản tiền ít ỏi hoàn toàn trái ngược với khoản thu lợi nhuận lớn mà các chủ đầu tư có được ngay trên cùng một vị trí đất. Quy định này của pháp luật dường như đang thiếu đi tính công bằng, chưa thực sự đảm bảo hài hòa về mặt lợi ích giữa người sử dụng đất và chủ đầu tư trong cùng một vấn đề.

Ba là, chưa có quy định về điều chỉnh với giá đất cụ thể. Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về giá đất điều chỉnh các vấn đề về xây dựng, điều chỉnh khung giá đất, bảng giá đất, định giá đất cụ thể12, nhưng không có nội dung về việc điều chỉnh đối với loại giá đất này. Do vậy, khi có tranh chấp giữa người sử dụng đất và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh do người sử dụng đất không đồng ý với mức giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định để tính tiền bồi thường hoặc có những khiếu kiện về vấn đề này thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc sẽ phải tiến hành lại toàn bộ quy trình xác định giá đất cụ thể, gây tốn kém về mặt nhân lực, vật lực và cả về thời gian cho các bên, hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ áp dụng biện pháp cưỡng chế buộc người sử dụng đất phải nhận số tiền tương ứng với mức bồi thường không thỏa đáng.

Một trong những nguyên tắc được một số quốc gia trên thế giới áp dụng và thực hiện có hiệu quả là việc quy định về mức bồi thường theo nguyên tắc bảo đảm cho người dân có cuộc sống bằng hoặc cao hơn sau khi bị Nhà nước thu hồi đất. Để việc thực hiện nguyên tắc này đạt hiệu quả, chúng ta cần có sự chuẩn bị kĩ càng về phương án bồi thường, mức bồi thường, hỗ trợ, bảo đảm các lợi ích của Nhà nước, tập thể và cá nhân đều được thực hiện bình đẳng. Bên cạnh đó, các biện pháp này cũng nhằm bảo đảm cho những người bị thu hồi đất có thể khôi phục lại, dần ổn định hoặc cải thiện mức sống so với trước khi bị thu hồi đất13.
 

5. Hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Về cơ bản, các quy định về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) không quá khác biệt so với những quy định tương ứng trong Luật Đất đai năm 2013. Những quy định về hỗ trợ, tái định cư trong Luật Đất đai hiện hành đang tồn tại rất nhiều vướng mắc, bất cập, chẳng hạn như quy định về mức hỗ trợ cho người sử dụng đất có thể ổn định được đời sống, sản xuất và phát triển chưa phù hợp. Những quy định hiện hành về mức chi trả trong các khoản hỗ trợ người sử dụng đất bị thu hồi đất chưa tương xứng với những thiệt hại mà người sử dụng đất bị ảnh hưởng. Cụ thể, với trường hợp hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi họ đáp ứng đủ các điều kiện sẽ được nhận hỗ trợ ổn định đời sống với mức hỗ trợ cho một nhân khẩu được tính bằng tiền tương đương 30kg gạo trong một tháng theo thời giá trung bình tại địa phương. Thời hạn dài nhất áp dụng cho mức chi trả này là 36 tháng khi hộ gia đình, cá nhân phải di chuyển tới nơi có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn và diện tích đất bị thu hồi trên 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng14. Đối tượng hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp được coi là đối tượng yếu thế trong xã hội, điều kiện kinh tế của họ được coi là ở mức thấp nên Nhà nước đã tạo cơ hội trong việc được giao đất không thu tiền sử dụng đất để sản xuất nông nghiệp. Nhưng khi bị thu hồi đất, họ không chỉ mất đi chính nơi ở mà còn cả công cụ duy nhất giúp họ đảm bảo được đời sống và bù lại, mức hỗ trợ được coi là giúp họ “ổn định đời sống” đơn giản chỉ được tính theo giá gạo trung bình của địa phương thì thực sự không thỏa đáng15.
 

Bên cạnh đó, hiện nay chưa có quy định cụ thể về nguyên tắc cũng như điều kiện để người sử dụng đất được hưởng tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Trong quy định của Luật Đất đai năm 2013, các nội dung liên quan đến tái định cư còn khá mờ nhạt. Các nội dung quan trọng liên quan đến vấn đề này như: Nguyên tắc, điều kiện được hưởng chính sách tái định cư, quy trình thực hiện… chưa được pháp luật quy định. Vì thế, cần thiết phải bổ sung nguyên tắc và điều kiện tái định cư cho người sử dụng đất bị thu hồi. Về điều kiện tái định cư cần thể hiện được: Tính pháp lý của loại đất bị thu hồi để được hưởng chính sách tái định cư; chủ thể được tái định cư; các trường hợp được tái định cư. Cùng với đó, về nguyên tắc tái định cư, cần xem xét tới việc đáp ứng đủ điều kiện tái định cư; chất lượng của dự án tái định cư với việc đảm bảo mức sống tương ứng cho người dân trước khi bị thu hồi đất.

Kết luận

Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một vấn đề vô cùng quan trọng trong chế định thu hồi đất, vì vậy, cần phải nhận được sự quan tâm nhiều hơn nữa từ các cấp, các ngành và toàn thể nhân dân. Việc sửa đổi các quy định pháp luật liên quan đến chính sách này là vấn đề vô cùng cấp bách, góp phần thúc đẩy các dự án được thực hiện một cách nhanh chóng trên thực tế, giảm thiểu tình trạng khiếu nại, khiếu kiện từ người dân khi họ cảm thấy họ không được bồi thường thỏa đáng.

¹Điểm a khoản 2 Điều 69 Luật Đất đai năm 2013.
² Khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013.
³Khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013.
⁴Nguyễn Vinh Diện (2022), Xác định thiệt hại và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, https://tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/thi-hanh-phap-luat.aspx?ItemID=407, truy cập ngày 10/12/2022.
⁵Điều 83 Luật Đất đai năm 2013, từ khoản 3 đến khoản 7 Điều 19, khoản 2 và khoản 3 Điều 20, Điều 21 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; khoản 5 và khoản 6 Điều 4 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.
⁶Điểm d khoản 2, khoản 3 Điều 112 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
⁷Lê Vũ Nam (2013), Bàn về cơ chế xác định giá đất để bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Đặc san Khoa học pháp lý, số 01/2013.
⁸Điều 76 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 3 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP.
⁹Điểm đ khoản 4 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013.
¹⁰Bùi Thị Hồng Nhung (2022), Hoàn thiện quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 09 (457), tháng 05/2022.
¹¹Khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013.
¹²Mục 3 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 quy định về giá đất.
¹³Bùi Quang Hậu (2016), Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ở một số quốc gia, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, Kỳ 2 - tháng 4/2016.
¹⁴Khoản 3 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP.
¹⁵Bùi Thị Hồng Nhung (2022), tlđd (12).
 
Tài liệu tham khảo

1. Luật Đất đai năm 2013.
2. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
3. Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về giá đất.
4. Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
5. Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.
6. Nguyễn Vinh Diện (2022), Xác định thiệt hại và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, https://tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/thi-hanh-phap-luat.aspx?ItemID=407, truy cập ngày 10/12/2022.
7. Bùi Quang Hậu (2016), Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ở một số quốc gia, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, Kỳ 2 - tháng 4/2016.
8. Lê Vũ Nam (2013), Bàn về cơ chế xác định giá đất để bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Đặc san Khoa học pháp lý, số 01/2013.
9. Bùi Thị Hồng Nhung (2022), Hoàn thiện quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 09 (457), tháng 05/2022.