Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB) được thành lập theo Quyết định số 108/2006/QĐ-TTg ngày 19/5/2006 của Thủ tướng Chính phủ để thực hiện chính sách tín dụng đầu tư phát triển, tín dụng xuất khẩu của Nhà nước và các nhiệm vụ khác được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao.

Trải qua hơn 15 năm hoạt động, VDB đã cấp tín dụng hàng trăm ngàn tỷ đồng để hỗ trợ các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế thực hiện các dự án, phương án đầu tư, kinh doanh và xuất khẩu hàng hóa. Ngoài ra, VDB cũng đã hỗ trợ lãi suất hoặc bảo lãnh cho nhiều doanh nghiệp vay vốn tại các tổ chức tín dụng khác để thực hiện các dự án đầu tư hoặc phương án sản xuất, kinh doanh mà VDB không trực tiếp cho vay.

Đánh giá một cách tổng quát, hoạt động của VDB những năm qua đã cung ứng cho nền kinh tế một lượng vốn tín dụng tương đối lớn, đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển nhằm tăng cường cơ sở vật chất kỹ thuật, nâng cao năng lực sản xuất và sức cạnh tranh của nền kinh tế. Thông qua hoạt động cho vay đối với các dự án đầu tư phát triển, nguồn vốn tín dụng từ VDB còn góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, phát triển nông nghiệp, nông thôn và đảm bảo an sinh xã hội. Bên cạnh đó, với việc phát hành một lượng lớn trái phiếu để huy động vốn, cùng với việc tài trợ vốn cho nhiều dự án và doanh nghiệp thông qua các hình thức cấp tín dụng gián tiếp (bảo lãnh vay vốn, hỗ trợ lãi suất sau đầu tư), hoạt động của VDB đã góp phần tích cực vào việc bổ sung công cụ nợ cũng như tăng quy mô dư nợ tín dụng của nền kinh tế, từ đó góp phần thúc đẩy sự phát triển của thị trường tài chính…

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả quan trọng đã đạt được nói trên, hoạt động của VDB thời gian qua cũng bộc lộ những điểm tồn tại, hạn chế mà trong đó, thể hiện rõ nhất là chất lượng tín dụng chưa cao và cân đối tài chính vẫn còn thâm hụt. Cùng với đó, hoạt động của VDB cũng còn nhiều điểm thiếu vắng so với yêu cầu của một ngân hàng chuyên nghiệp và hiện đại theo thông lệ hoặc một ngân hàng chính sách bền vững, hiệu quả và đủ năng lực thực hiện các nhiệm vụ được giao như mục tiêu đã đặt ra trong Chiến lược phát triển VDB đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 theo Quyết định số 369/QĐ-TTg ngày 28/02/2013 của Thủ tướng Chính phủ.

Những tồn tại, hạn chế nói trên trong hoạt động của VDB bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân khác nhau, cả khách quan lẫn chủ quan. Tuy nhiên, nổi bật lên trong đó là những nguyên nhân bắt nguồn từ sự bất cập trong các quy định của Nhà nước về mô hình hoạt động của VDB. Cụ thể:

Một là, địa vị pháp lý của VDB chưa được xác định rõ ràng:

Trước đây, các quyết định của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập VDB cũng như phê duyệt Điều lệ tổ chức và hoạt động của VDB không quy định rõ VDB thuộc loại hình tổ chức nào. Đến khi ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của VDB theo Quyết định số 1515/QĐ-TTg ngày 03/9/2015, Thủ tướng Chính phủ có quy định VDB là ngân hàng chính sách.

Mặc dù Luật Các tổ chức tín dụng (ban hành năm 1997 và năm 2010) đều có đề cập đến ngân hàng phát triển hoặc ngân hàng chính sách¹, tuy nhiên, ngoài việc liệt kê tên trong Luật hoặc giao Chính phủ thành lập và quy định về tổ chức và hoạt động của ngân hàng chính sách, đến thời điểm hiện nay, vẫn chưa có một văn bản pháp lý nào quy định cụ thể về mô hình hoạt động của ngân hàng chính sách hay ngân hàng phát triển. Điều này dẫn tới việc các cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan tư pháp, các khách hàng, đối tác của VDB và chính bản thân VDB lúng túng trong việc xác định địa vị pháp lý của VDB. Hệ quả là VDB gặp rất nhiều khó khăn trong quá trình hoạt động (huy động vốn, giao dịch bảo đảm, xử lý nợ xấu, giải quyết tranh chấp pháp lý...) do không xác định được nguồn luật áp dụng.
 

Hai là, cơ chế chính sách tín dụng đầu tư phát triển và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước thời gian qua còn nhiều bất cập, thể hiện trên nhiều mặt như:

- Danh mục đối tượng vay vốn chưa thể hiện hết các ưu tiên chiến lược trong các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia và thiếu tính thực tiễn, tính ổn định chưa cao. Hiện nay, nhiều đối tượng hoặc lĩnh vực vay vốn không có nhiều khách hàng đầu tư dự án nên số lượng dự án ngày càng giảm qua các năm, ảnh hưởng tới tốc độ tăng trưởng dư nợ. Qua các giai đoạn, đối tượng được vay vốn tín dụng đầu tư đã thu hẹp khá nhiều.

- Chính sách lãi suất còn những điểm chưa phù hợp: Lãi suất cho vay các năm trước được ấn định không theo nguyên tắc thị trường, cố định ở mức thấp trong thời gian dài dẫn đến việc khách hàng chiếm dụng vốn của VDB, không trả nợ. Quy định lãi suất điều chỉnh chưa linh hoạt và thẩm quyền công bố là Bộ Tài chính thời gian qua đã không tạo sự chủ động theo cơ chế đồng thuận giữa VDB và khách hàng, đặc biệt trong điều kiện thị trường có nhiều biến động. Nhiều khoản vay với lãi suất cao trước đây chưa được giảm lãi suất phù hợp với diễn biến thị trường nên nhiều khách hàng trả nợ trước hạn dẫn đến tăng trưởng tín dụng âm vào các năm gần đây.

- Các quy định không hợp lý về dự phòng rủi ro và xử lý rủi ro cũng như cơ chế tài chính đang tiếp tục làm gia tăng các nguy cơ về rủi ro tín dụng, rủi ro tài chính và rủi ro thanh khoản. Mặc dù có đối tượng tài trợ tiềm ẩn nhiều rủi ro dễ phát sinh nợ xấu nhưng trong nhiều năm trở lại đây, việc xử lý nợ xấu của VDB thường xuyên gặp vướng mắc do Quy chế xử lý rủi ro tín dụng tại VDB đến nay vẫn chưa được ban hành.

Ba là, VDB chưa được bố trí đủ nguồn lực tương xứng với nhiệm vụ được giao:

Mặc dù các vấn đề về đồng bộ hóa giữa bố trí nguồn lực và giao nhiệm vụ cho VDB đã được đề cập trong Chiến lược phát triển VDB đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 theo Quyết định số 369/QĐ-TTg ngày 28/02/2013 của Thủ tướng Chính phủ nhưng chưa được thực hiện đầy đủ. Liên tục trong nhiều năm, ngân sách nhà nước thường xuyên gặp khó khăn trong bố trí đủ nguồn để cấp vốn điều lệ, cấp bù chênh lệch lãi suất và phí quản lý cho VDB đáp ứng yêu cầu thực hiện nhiệm vụ. Trong khi đó, bên cạnh nhiệm vụ thực thi chính sách tín dụng đầu tư phát triển và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước vốn đã rất nặng nề, thời gian qua, VDB còn được giao thêm nhiều nhiệm vụ đòi hỏi nguồn lực lớn, chẳng hạn cho vay chương trình kiên cố hóa kênh mương, tôn nền vượt lũ và giao thông nông thôn hoặc cho vay đầu tư dự án Đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng…

Bốn là, quyền tự chủ của VDB trong hoạt động nghiệp vụ rất hạn chế:

Là một ngân hàng được giao thực thi chính sách tín dụng đầu tư phát triển và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước, song quyền tự chủ của VDB trong thực thi nhiệm vụ lại được quy định rất hạn chế. Sự hạn chế về quyền tự chủ của VDB có thể nhận ra ở rất nhiều hoạt động, từ việc huy động vốn, cho vay, thu hồi và xử lý nợ… Chẳng hạn:

- Về huy động vốn: Nguồn vốn hoạt động của VDB chủ yếu được hình thành từ nguồn phát hành trái phiếu, trong khi quy mô phát hành trái phiếu hàng năm của VDB lại phụ thuộc vào hạn mức bảo lãnh của Chính phủ.

- Về cho vay: Tùy theo Nghị định về tín dụng đầu tư của Nhà nước được Chính phủ ban hành ở từng thời kỳ, việc cho vay của VDB đối với các dự án có rất nhiều nội dung phải trình Bộ Tài chính hoặc Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định. Chẳng hạn, theo Nghị định số 75/2011/NĐ-CP ngày 30/8/2011 của Chính phủ về tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước, Bộ Tài chính quyết định lãi suất cho vay, Thủ tướng Chính phủ quyết định việc cho vay đối với các trường hợp vượt 70% tổng mức đầu tư hoặc vượt quá 15% vốn điều lệ thực có của VDB; còn theo Nghị định số 32/2017/NĐ-CP ngày 31/3/2017 của Chính phủ về tín dụng đầu tư của Nhà nước, Thủ tướng Chính phủ quyết định việc cho vay đối với các trường hợp vay vốn quá 15 năm, hoặc vượt 15% vốn tự có của VDB (đối với một khách hàng) và 25% vốn tự có của VDB (đối với một nhóm khách hàng liên quan) hoặc các trường hợp không đáp ứng đủ yêu cầu thông thường về bảo đảm tiền vay… Cùng với đó, quy mô cho vay của VDB cũng do Thủ tướng Chính phủ quyết định thông qua Kế hoạch tín dụng đầu tư phát triển được giao cho VDB hằng năm.

- Về xử lý nợ: Mặc dù các khoản nợ xấu của VDB có thể được xử lý bằng nhiều biện pháp khác nhau, song theo Nghị định của Chính phủ về tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước ban hành qua các thời kỳ, thì VDB chủ yếu được thực hiện biện pháp gia hạn nợ, còn các biện pháp khác (khoanh nợ, xóa nợ gốc, xóa nợ lãi, bán nợ…) phải được quyết định bởi Bộ trưởng Bộ Tài chính hoặc Thủ tướng Chính phủ…

Đến thời điểm hiện tại, VDB đang trong quá trình cơ cấu lại tổ chức bộ máy và hoạt động. Từ những phân tích trên đây, có thể thấy rằng, để khắc phục được những tồn tại, hạn chế nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động, thì việc đổi mới mô hình của VDB là việc làm hết sức cần thiết. Trong quá trình đó, cùng với việc xác định rõ ràng địa vị pháp lý của VDB trong các văn bản quy phạm pháp luật, thì việc mở rộng quyền tự chủ của VDB về hoạt động nghiệp vụ cũng như tài chính là rất quan trọng. Theo đó, chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước cần được điều chỉnh theo hướng tính đủ các chi phí (bao gồm cả chi phí huy động vốn, chi phí dự phòng rủi ro và các chi phí quản lý khác) vào lãi suất cho vay; đồng thời, Nhà nước cần giao cho VDB tự chủ trong việc xác định lãi suất cho vay phù hợp với tình hình hoạt động thực tế. Cùng với đó, thẩm quyền của VDB cũng cần được mở rộng hơn trong một số hoạt động như huy động vốn, quyết định các chỉ tiêu cho vay (mức vốn cho vay, thời hạn cho vay, thời hạn ân hạn, tỷ lệ bảo đảm tiền vay) cũng như quyết định các biện pháp xử lý rủi ro.

Bên cạnh việc sửa đổi chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước như trên, VDB cũng  nên kiến nghị các cơ quan chức năng xem xét mở rộng phạm vi hoạt động của VDB sang một số lĩnh vực cho vay (như: cho vay vốn lưu động ổn định sản xuất ban đầu, cho vay các doanh nghiệp mới khởi nghiệp…); đồng thời, thực hiện các hoạt động kinh doanh tiền tệ và cung cấp dịch vụ ngân hàng phù hợp với năng lực của VDB và nhu cầu khách hàng để tạo ra chênh lệch thu - chi hằng năm tương xứng, đảm bảo không những dự phòng cho các hoạt động của VDB mà còn có đủ khả năng tài chính để phát triển hoạt động của mình, giảm dần sự lệ thuộc vào ngân sách nhà nước. Ngoài ra, VDB cũng cần tích cực làm việc với các cơ quan quản lý nhà nước để được bố trí kế hoạch thanh toán đủ các khoản từ ngân sách nhà nước, bao gồm cả vốn điều lệ, các khoản cấp bù chênh lệch lãi suất và phí quản lý.

Những giải pháp trên đây nếu được thực hiện, khả năng tự chủ về tài chính và hoạt động nghiệp vụ của VDB sẽ được nâng lên rất đáng kể. Đây chính là  tiền đề vững chắc cho việc nâng cao hiệu quả hoạt động của VDB, đồng thời cũng là nâng cao hiệu quả thực thi chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước trong thời gian tới.