Ngày 14/7/2021, Liên minh châu Âu (EU) đã chính thức đề xuất thuế carbon đánh vào hàng hóa nhập khẩu (thuế biên giới carbon) và dựa vào mức xả thải carbon trong quá trình sản xuất hàng hóa làm căn cứ để tính thuế.
 

Nguyên nhân áp dụng thuế biên giới carbon là do đa phần hàng hóa nhập khẩu vào EU đều không đáp ứng đủ tiêu chuẩn về xả thải carbon trong quá trình sản xuất như các doanh nghiệp nội địa, dẫn tới sự bất công giữa doanh nghiệp sản xuất trong nước và nước ngoài. Việc áp dụng thuế biên giới carbon cũng ảnh hưởng tới mức độ cạnh tranh thương mại của hàng hóa Việt Nam vào thị trường EU và lợi nhuận của các doanh nghiệp xuất khẩu, nhưng sẽ khuyến khích phát triển các công nghệ ít gây ô nhiễm môi trường hơn trong quá trình sản xuất. Việc nghiên cứu áp dụng thuế biên giới carbon đối với Việt Nam trong thời gian tới là cần thiết, tuy nhiên, có thể cân nhắc áp dụng loại thuế này theo lộ trình, mà không áp dụng ngay khi EU tuyên bố áp dụng thuế biên giới carbon.
 

Thép là một trong những hàng hóa nhập khẩu bị đánh thuế carbon
 

1. Bản chất thuế carbon
 

Lượng xả thải khí carbon tăng lên trên toàn cầu trong nhiều năm là nguyên nhân dẫn đến nhiệt độ trái đất tăng lên, nước biển dâng, hạn hán và cháy rừng ở nhiều nơi trên thế giới. Do đó, đánh thuế vào các hoạt động kinh tế tiêu dùng thải ra carbon là một trong những biện pháp nhằm giảm thiểu lượng xả thải carbon hằng năm. Thuế carbon được kiến nghị đầu tiên vào năm 1979 khi nghị sỹ Hạ viện Hoa Kỳ John Anderson đề xuất nên đánh thuế tiết kiệm năng lượng lên nhiên liệu cho các loại xe cộ có động cơ với mức thuế là 50 USD/Gallon nhằm giảm sự tiêu dùng và sự phụ thuộc vào nguồn dầu mỏ nước ngoài. Theo ước tính của Tổ chức Công tác liên ngành Hoa Kỳ (U.S. Interagency Working Group) thì chi phí xã hội phải bỏ ra cho mỗi tấn carbon là 40 USD. Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới (WB), hiện nay, có 40 quốc gia và 20 thành phố tự trị sử dụng thuế carbon và đã đóng góp giảm 13% lượng khí thải nhà kính toàn cầu hằng năm.
 

Năm 2005, EU bắt đầu thực hiện đánh thuế về việc xả thải carbon ra môi trường. Theo đó, các doanh nghiệp trong các ngành công nghiệp tại EU bắt buộc phải trả tiền cho mỗi tấn carbon họ xả thải ra môi trường. Thuế carbon ở EU được xem là đã triển khai trên quy mô lớn và sâu rộng. Một số nước thành viên trong EU đánh thuế carbon rất cao như Thụy Điển (108,81 Euro/tấn carbon), Thụy Sỹ (90,53 Euro/tấn carbon), Phần Lan (62,18 Euro/tấn carbon). Các nước đánh thuế carbon thấp nhất là Ba Lan (0,09 Euro/tấn carbon), Ukraina (0,37 Euro/tấn carbon) và Estonia (1,83 Euro/tấn carbon). Thuế carbon được xem là một trong những giải pháp hiệu quả nhất để điều chỉnh lượng xả thải carbon hằng năm tuân theo thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu năm 2015 mà các quốc gia đã ký kết. (Bảng 1)
 

 

Mặc dù các nước EU cơ bản đã áp dụng thuế carbon cho hàng hóa sản xuất tại nội địa nhưng thực tế hiện nay, đa phần các hàng hóa nhập khẩu vào khu vực EU đều chưa tuân theo tiêu chuẩn xả thải của EU, đặc biệt là những hàng hóa có xả thải carbon lớn như thép và xi măng nhập khẩu từ Trung Quốc. Do đó, thuế biên giới carbon là một loại thuế carbon đánh vào lượng khí thải carbon do hàng hóa nhập khẩu tạo ra và các hàng hóa này chưa được đánh thuế carbon tại quốc gia sản xuất. Ngày 14/7/2021, EU đã chính thức đề xuất thuế biên giới carbon và có thể được áp dụng từ năm 2026. Các sản phẩm chủ yếu sẽ bị đánh thuế carbon như thép, xi măng, dầu mỏ, than đá, các sản phẩm từ khai khoáng, đá xây dựng, giấy, các loại hàng hóa khác và tổng số thuế mà hàng hóa nhập khẩu phải gánh chịu phụ thuộc vào lượng khí thải carbon trong quá trình sản xuất các hàng hóa trên. Để đảm bảo tính cạnh tranh công bằng, các sản phẩm nhập khẩu sẽ phải mua giấy phép ô nhiễm từ Hệ thống thương mại khí thải của EU (ETS) căn cứ vào lượng khí thải carbon trong quá trình sản xuất. Ngoài mục tiêu giảm thiểu khí thải carbon trên toàn cầu, việc EU dự định áp thuế biên giới carbon là do các quốc gia xuất khẩu hàng hóa vào EU trực tiếp dẫn đến việc biến đổi khí hậu hiện nay nhưng chưa có chính sách đủ để giảm thiểu khí thải carbon và các hàng hóa xuất khẩu của nước này cũng chưa chịu mức thuế carbon công bằng như hàng hóa nội địa của EU. Tuy nhiên, những quốc gia xuất khẩu hàng hóa vào EU mà có những chính sách mạnh mẽ nhằm giảm thiểu khí thải carbon sẽ được miễn trừ thuế biên giới carbon. Ngoài ra, việc áp dụng thuế biên giới carbon cũng nhằm giảm thiểu tình trạng rò rỉ carbon (Carbon leakage), tức là các doanh nghiệp trong EU sẽ chuyển nhà máy sản xuất ra khỏi EU đến một quốc gia khác để tránh thuế carbon nội địa và sau đó có thể nhập khẩu hàng hóa họ đã sản xuất ở nước khác về EU. Kết quả là tổng số lượng khí carbon trên toàn cầu không được cắt giảm như kế hoạch ban đầu. Theo nghiên cứu, nếu việc rò rỉ carbon được ngăn chặn thì tổng số lượng carbon toàn cầu thải ra sẽ giảm thêm 5%/năm (T.Hamilton, 2021).
 

2. Tác động của thuế biên giới carbon đến kinh tế và ngoại thương của Việt Nam
 

Trong công bố gói biện pháp về môi trường nhằm đảm bảo lộ trình thực hiện cam kết trung hòa carbon đến năm 2050, EU đề xuất đánh thuế biên giới carbon vào năm 2026 và dự kiến đến năm 2030 sẽ cắt giảm khoảng 55% lượng khí thải carbon so với năm 2021. Các sản phẩm chủ yếu sẽ bị đánh thuế biên giới carbon như thép, xi măng, dầu mỏ, than đá, các sản phẩm từ khai khoáng, đá xây dựng, giấy, dệt may... Để đảm bảo tính cạnh tranh công bằng, các sản phẩm nhập khẩu sẽ phải mua giấy phép ô nhiễm từ Hệ thống thương mại khí thải của EU (ETS) căn cứ vào lượng khí thải carbon trong quá trình sản xuất. Đề xuất thuế biên giới carbon khi thực hiện vào năm 2026 sẽ có tác động trực tiếp đến triển vọng kinh tế và ngoại thương của Việt Nam. 
 

Tác động tới hoạt động kinh tế
 

Việc áp dụng thuế biên giới carbon tại EU có thể mang lại lợi ích đối với kinh tế Việt Nam. Chi phí cho nhiên liệu có xả thải carbon ra môi trường gia tăng sẽ khuyến khích các doanh nghiệp xuất khẩu chuyển đổi sang các năng lượng sạch như năng lượng mặt trời, gió và thủy điện. Xét trên tổng thể nền kinh tế thì đánh thuế biên giới carbon sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững hơn vì nền kinh tế giảm chi phí để xử lý các hậu quả do ô nhiễm môi trường mang lại trong dài hạn. Chẳng hạn, thuế biên giới carbon tại Thụy Điển được áp dụng đã giúp lượng khí thải carbon giảm 26% trong 27 năm qua và trong giai đoạn này, nền kinh tế tăng trưởng hơn 78% (T. Joe, 2021)¹. Theo thống kê, các ngành sản xuất của Việt Nam hiện nay xả thải khí carbon cao hơn trung bình 20% so với các nước EU. Chuyển đổi sang các dạng năng lượng sạch sẽ giúp Việt Nam giảm thải khí carbon trong quá trình sản xuất khi hiện tại sản lượng lĩnh vực năng lượng tái tạo chỉ chiếm 37% tổng sản lượng năng lượng của quốc gia². 
 

Tuy nhiên, việc chuyển đổi sang các lĩnh vực năng lượng sạch hơn cho quá trình sản xuất có thể sẽ khiến chi phí sản xuất các sản phẩm hàng hóa của Việt Nam tăng lên, dẫn đến giảm khả năng cạnh tranh của các hàng hóa sản xuất trong nước tại thị trường nội địa cũng như thị trường xuất khẩu, đồng thời, giá cả tiêu dùng các mặt hàng tăng ảnh hưởng trực tiếp tới cuộc sống người dân, nhất là những người có thu nhập thấp trong xã hội. Xu hướng hiện nay trên thế giới là các nước phát triển tăng cường sử dụng các năng lượng sạch thay thế các năng lượng hóa thạch trong quá trình sản xuất hoặc là sẽ di chuyển các nhà máy sản xuất thải lượng lớn khí carbon sang các nước đang phát triển như các nhà máy sản xuất thép, hóa chất... Xét trong ngắn hạn, việc EU áp dụng thuế biên giới carbon đối với hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam sẽ khiến GDP của Việt Nam thấp hơn bởi vì xuất khẩu của Việt Nam sang EU chiếm khá cao khi ở mức khoảng 10% GDP hằng năm của quốc gia và đồng thời các nhà sản xuất tại các nước phát triển sẽ giảm đầu tư tại Việt Nam khi các hàng hóa xuất khẩu của họ vào EU bị áp thuế biên giới carbon.
 

Tác động tới hoạt động ngoại thương
 

Hiện nay, EU là thị trường xuất khẩu lớn thứ ba của Việt Nam, sau Hoa Kỳ và Trung Quốc. Theo Tổng cục Thống kê, trong năm 2020, xuất khẩu của Việt Nam sang EU đạt 35,13 tỷ USD, chiếm 12,4% tổng kim ngạch xuất khẩu năm 2020. Đối với các đối tác thương mại của EU như Việt Nam thì các mặt hàng trong quá trình sản xuất trực tiếp xả thải lượng lớn carbon ra môi trường như thép, xi măng, than, khoáng sản, dầu mỏ, đá xây dựng, gốm sứ, phân bón, hóa chất, chất dẻo, dệt may sẽ chịu thuế biên giới carbon ở mức khá cao. Tuy nhiên, theo kim ngạch xuất khẩu của Việt Nam sang EU năm 2020 thì chỉ có một số mặt hàng xuất khẩu chịu thuế biên giới carbon tại EU như: Dệt may³ (3,07 tỷ USD), thép (494,406 triệu USD), sản phẩm từ chất dẻo (458,1 triệu USD), than đá (122 nghìn USD), các sản phẩm hóa chất (15,99 triệu USD), đá quý, kim loại quý và sản phẩm (60,2 triệu USD), giấy và các sản phẩm từ giấy (4,76 triệu USD). Trong đó, thép là hàng hóa có khả năng chịu thuế carbon cao nhất vì ở Việt Nam sử dụng nhiên liệu đầu vào như than để sản xuất thép. Theo ước tính của Bộ Công thương, để sản xuất 10 triệu tấn thép hằng năm sẽ tạo ra 21 triệu tấn khí thải carbon và lượng xả thải carbon từ sản xuất thép sẽ chiếm khoảng 17% tổng lượng xả thải carbon quốc gia đến năm 2025⁴. Các mặt hàng khác như dầu mỏ, khoáng sản, xi măng thì Việt Nam gần như không xuất khẩu hoặc xuất khẩu rất ít sang EU.
 

Đối với lợi nhuận của các doanh nghiệp xuất khẩu vào EU, theo Ben Aylor (2020), việc áp dụng thuế biên giới carbon ảnh hưởng đến các công ty có mức xả thải carbon ra môi trường lớn. Trong nghiên cứu giả định khi EU đánh thuế 30 USD/tấn carbon thì có thể làm lợi nhuận của các nhà xuất khẩu nước ngoài giảm trung bình 20% trong điều kiện giá dầu thô từ 30 - 40 USD/thùng. Đặc biệt, đối với lợi nhuận các nhà xuất khẩu thép cuộn dẹp sẽ giảm trung bình 40%⁵. Do đó, lợi nhuận của các doanh nghiệp xuất khẩu Việt Nam bị đánh thuế biên giới carbon sẽ nằm trong xu hướng giảm chung.
 

Trong trường hợp đề xuất đánh thuế carbon đối với hàng hóa nhập khẩu của EU có hiệu lực thi hành thì hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam vào thị trường này bị ảnh hưởng khá lớn vì Việt Nam mặc dù đã áp dụng thuế bảo vệ môi trường đối với 8 mặt hàng⁶, nhưng lại chưa áp dụng thuế xả thải carbon và quy chuẩn về xả khí thải của Việt Nam thấp hơn EU. Một số mặt hàng xuất khẩu chủ lực của Việt Nam sẽ bị đánh thuế cao như dệt may, thép, chất dẻo. Có hai khả năng về chính sách thuế biên giới carbon áp dụng với hàng hóa Việt Nam: (i) EU sẽ đưa ra một mức thuế chung đối với từng lĩnh vực nhập khẩu của Việt Nam vào khu vực; (ii) Hàng hóa Việt Nam sẽ chịu thuế suất carbon khác nhau khi nhập khẩu vào các nước thành viên EU qua sự so sánh giữa tiêu chuẩn xả thải carbon tại mỗi nước thuộc EU và Việt Nam. Chẳng hạn, hàng hóa Việt Nam xuất khẩu vào các nước như Thụy Sỹ, Thụy Điển có thể sẽ bị áp dụng thuế biên giới carbon cao hơn nhiều so với hàng hóa xuất khẩu đến Ukraina, Ba Lan.
 

Tuy nhiên, nếu thuế biên giới carbon được áp dụng sẽ tạo ra rủi ro vi phạm các quy tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) về đối xử công bằng đối với hàng hóa tương tự và không có sự phân biệt giữa nhà sản xuất nội địa và nước ngoài. Thực tế, các hàng hóa được sản xuất tại EU sẽ dễ dàng tuân thủ các quy tắc về xả thải carbon. Trong khi hàng hóa sản xuất ngoài khu vực EU như Việt Nam có thể sẽ chịu mức thuế cao hơn nếu trong quá trình sản xuất các hàng hóa này họ xả thải khí carbon nhiều hơn mức EU quy định. Việc thông qua thuế carbon đối với hàng hóa nhập khẩu trong thời gian tới tại EU cũng gặp phải một số thách thức khi rất khó xác định tiêu chuẩn kỹ thuật, hành chính để xác định các mặt hàng nhập khẩu phải chịu thuế biên giới carbon là bao nhiêu. 

 

3. Một số hàm ý chính sách đối với Việt Nam
 

Mặc dù hiện nay Việt Nam đã áp dụng thuế bảo vệ môi trường đối với 8 loại hàng hóa nhưng chủ yếu dựa vào thể tích, trọng lượng làm cơ sở tính thuế, khác hẳn với phương pháp tính thuế dựa vào lượng khí thải carbon trong quá trình sản xuất. Do đó, phương pháp tính thuế bảo vệ môi trường hiện nay đối với các hàng hóa sản xuất trong nước của Việt Nam cần được cải tiến nhằm đảm bảo tính công bằng cho các doanh nghiệp khi tính thuế. Chẳng hạn, đối với hai doanh nghiệp đều sản xuất than như nhau nhưng sẽ có doanh nghiệp áp dụng công nghệ tiên tiến hơn trong quá trình sản xuất, còn doanh nghiệp khác thì áp dụng công nghệ lạc hậu gây ô nhiễm môi trường hơn và cần được đánh thuế ở mức độ khác nhau.
 

Nghiên cứu áp dụng thuế biên giới carbon tại Việt Nam nhằm mang lại các lợi ích như: (i) Giúp tăng cường các hoạt động bảo vệ môi trường, giảm thiểu áp dụng các công nghệ lạc hậu vào sản xuất, nhất là trong các ngành hóa dầu, hóa chất, thép, than, nhiệt điện...; (ii) Tăng nguồn thu cho ngân sách Nhà nước và nguồn tăng thu được xem là nguồn lực quan trọng để chi ngân sách cho các nhiệm vụ bảo vệ môi trường, chống biến đổi khí hậu hằng năm; (iii) Việc áp thuế biên giới carbon cũng nâng cao tiêu chuẩn về giảm khí thải carbon trong quá trình sản xuất tại Việt Nam và đây là căn cứ để đàm phán thương mại về thuế suất carbon đối với hàng hóa nhập khẩu mà EU dự định áp dụng; (iv) Giảm thiểu sự dịch chuyển các nhà máy sản xuất gây ô nhiễm môi trường từ các nước phát triển sang nước đang phát triển như Việt Nam. Thực tế, EU áp dụng thuế quan về thuế carbon với hàng hóa nhập khẩu khi Việt Nam không tiến hành đánh thuế carbon nội địa, với các hàng hóa sản xuất trong nước thì sẽ chịu thuế carbon khi xuất khẩu. Tuy nhiên, việc áp dụng thuế biên giới carbon cần có lộ trình và có thể chưa áp dụng ngay sau khi EU áp thuế biên giới carbon vào năm 2026 do áp dụng thuế biên giới carbon cũng mang lại một số bất lợi đối với kinh tế Việt Nam như: (i) Giảm thiểu cạnh tranh thương mại của các hàng hóa Việt Nam do giá sản xuất các mặt hàng xuất khẩu của Việt Nam sẽ tăng; (ii) Tăng khả năng cạnh tranh của các hàng hóa EU vào Việt Nam do giá hàng hóa nội địa gia tăng khi áp thuế biên giới carbon. Trên thực tế, EU cũng là một trong những đối tác thương mại xuất khẩu lớn của Việt Nam khi năm 2020, tổng kim ngạch hàng hóa EU xuất khẩu vào Việt Nam khoảng 14,65 tỷ USD. Trong đó, một số mặt hàng xuất khẩu của EU vào Việt Nam có kim ngạch đáng kể tính đến thời điểm năm 2020 sẽ được hưởng lợi khi Việt Nam áp dụng thuế biên giới carbon như: Thuốc trừ sâu và nguyên liệu (70,2 triệu USD); thủy tinh và các sản phẩm từ thủy tinh (3,1 triệu USD); sản phẩm từ thép (193 triệu USD); sản phẩm từ giấy (6,6 triệu USD); sản phẩm từ chất dẻo (127,7 triệu USD); sản phẩm từ hóa chất (503 triệu USD); phân bón các loại (38,8 triệu USD); hóa chất (178,5 triệu USD); chất dẻo nguyên liệu (210 triệu USD); đá quý, kim loại quý và sản phẩm (48,76 triệu USD); (iii) Giá cả tiêu dùng các hàng hóa cũng sẽ tăng gây ảnh hưởng đến đời sống của người dân, nhất là với những người có thu nhập thấp trong xã hội.
 

Một giải pháp khác thay thế việc áp dụng thuế biên giới carbon trong nước là khuyến khích các doanh nghiệp xuất khẩu chuyển đổi công nghệ để giảm thải khí carbon trong quá trình sản xuất. Chính phủ có thể ưu đãi thuế, ưu đãi tín dụng hay các chính sách khác cho các doanh nghiệp chuyển đổi công nghệ sản xuất sạch hơn. Từ đó, hàng hóa xuất khẩu từ Việt Nam vào EU sẽ chịu mức thuế biên giới carbon thấp hơn hoặc không bị áp dụng thuế biên giới carbon khi các tiêu chuẩn về xả thải carbon trong quá trình sản xuất tuân theo tiêu chuẩn của EU.